《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》九條對(duì)治安調(diào)解作了原則性的規(guī)定，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）和《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）則對(duì)治安調(diào)解進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。

執(zhí)法實(shí)踐中，出于社會(huì)生活復(fù)雜多變等客觀原因的考慮，難免要賦予公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解案件處理過(guò)程中較大的自由裁量權(quán)。從實(shí)踐效果來(lái)看，這種自由裁量權(quán)有效化解了大量的社會(huì)矛盾，但也給許多人留下了“調(diào)解就是和稀泥“、“當(dāng)事人不自愿就唬到他自愿去調(diào)解”等印象。

從治安管理處罰法第九條的規(guī)定來(lái)看，治安調(diào)解的范圍有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、起因特定，即“因民間糾紛引起的”。治安管理處罰法并未明確何為“民間糾紛”，但根據(jù)《民間糾紛處理辦法》第3條之規(guī)定，“基層人民政府處理民間糾紛的范圍，為《 人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》規(guī)定的民間糾紛，即公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛。”

實(shí)際上，在執(zhí)法實(shí)踐中，法人之間的糾紛若涉及具體自然人，也可以適用調(diào)解。譬如，兩公司因?yàn)楫a(chǎn)品糾紛發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，雙方員工發(fā)生沖突違反治安管理處罰法的，亦適用治安調(diào)解程序。

2、行為特定，即打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為。具體而言，根據(jù)《規(guī)定》第153條的規(guī)定，為“因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入住宅等違反治安管理行為”及“其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的”的行為。

3、危害程度特定，即情節(jié)較輕的。何謂“情節(jié)較輕”，相關(guān)文件并未予以明確。從立法技術(shù)上看，也的確不宜將情節(jié)較輕進(jìn)一步細(xì)化。筆者認(rèn)為，考慮到違反治安管理處罰法的行為社會(huì)危害性尚稱不上嚴(yán)重，只要未出現(xiàn)明顯惡劣而又無(wú)法達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的情況，公安機(jī)關(guān)皆可酌情認(rèn)定案件情節(jié)輕微，適用治安調(diào)解程序。

至于這種“酌情認(rèn)定”如何把握，有學(xué)者認(rèn)為，“首先要考量當(dāng)事人的主觀動(dòng)機(jī)和目的，以及客觀方面的手段與方式，并輔之以被侵害對(duì)象與實(shí)施侵害行為的時(shí)空和后果等”

4、某些案件不得適用治安調(diào)解。根據(jù)《規(guī)定》：

（1）治安調(diào)解的程序。根據(jù)治安管理處罰法和《程序》規(guī)定，大致可以區(qū)分治安調(diào)解的步驟：

不過(guò)，在司法實(shí)踐中，“只調(diào)不立”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生：公安機(jī)關(guān)在調(diào)解完畢后認(rèn)為糾紛已經(jīng)解決，不再立案處理。由于沒(méi)有立案，程序便處于公安機(jī)關(guān)的流程管控之外，相應(yīng)的證據(jù)也無(wú)法固定，由此成為許多治安調(diào)解后續(xù)矛盾產(chǎn)生的根源。

（2）治安調(diào)解的效力。

根據(jù)治安管理處罰法第九條的規(guī)定，“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事爭(zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟?！?/span>

相關(guān)法律并未明確公安機(jī)關(guān)主持調(diào)解的性質(zhì)，未授予公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的權(quán)力，僅規(guī)定若當(dāng)事人一方違反調(diào)解協(xié)議，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)其作出行政處罰。此外，生效的調(diào)解協(xié)議具有民事合同效力，因協(xié)議產(chǎn)生的糾紛可到人民法院提起民事訴訟。

在司法實(shí)踐中，治安調(diào)解成功后當(dāng)事人反悔或者不履行協(xié)議的先行不在少數(shù)。此時(shí)，案件只能重新回到治安管理程序上來(lái)，相關(guān)的民事糾紛也只能通過(guò)法院解決。

（1）公安、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)。《規(guī)定》第232條明確對(duì)于適用調(diào)解程序的案件達(dá)成協(xié)議并已履行的，應(yīng)當(dāng)結(jié)案，但并未明確已經(jīng)達(dá)成和解的治安案件能否重新調(diào)解或者另行處理。一般來(lái)說(shuō)，由于此事已經(jīng)結(jié)案，公安機(jī)關(guān)如無(wú)特殊理由便不會(huì)再介入調(diào)查處理。

從理論上看，由于治安調(diào)解的前提是“查明事實(shí)，收集證據(jù)“且遵循當(dāng)事人意愿，如果公安機(jī)關(guān)在未查清事實(shí)便進(jìn)行調(diào)解或者為達(dá)到調(diào)解目的對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行威脅，應(yīng)該是可以申請(qǐng)重新立案調(diào)查的。不過(guò)，在執(zhí)法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)認(rèn)為：調(diào)解協(xié)議簽訂即宣告本案處理完畢，重新處理于法無(wú)據(jù)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第2條的規(guī)定，治安案件的被侵害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰法》作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。但是，由于調(diào)解協(xié)議均是雙方當(dāng)事人自愿同意的形成的文件，對(duì)當(dāng)事人并無(wú)強(qiáng)制約束力，不屬于公安機(jī)關(guān)作出的對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有直接影響的行政行為，不能申請(qǐng)行政復(fù)議。

（2）檢察機(jī)關(guān)、紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)的救濟(jì)。目前，尚未有明確的司法解釋、法規(guī)或規(guī)章將監(jiān)督行政執(zhí)法案件移送列入檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督工作。若要申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督，只能依據(jù)原則性的“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的原則。

當(dāng)然，若認(rèn)為公安機(jī)關(guān)工作人員在辦理治安調(diào)解過(guò)程中存在徇私枉法等行為構(gòu)成犯罪的，可依法向檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)刑事控告。

至于紀(jì)委的救濟(jì)，由于“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”，若認(rèn)為公安機(jī)關(guān)工作人員在履職過(guò)程中存在不認(rèn)真不負(fù)責(zé)但尚未構(gòu)成違法犯罪的，可以向紀(jì)律檢查部門進(jìn)行投訴。但是，違反黨紀(jì)是個(gè)邊界相對(duì)模糊的問(wèn)題，并非常規(guī)的法律救濟(jì)手段，適用時(shí)也缺乏明確的規(guī)則。

（3）司法救濟(jì)。對(duì)于已經(jīng)公安機(jī)關(guān)主持作出的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人能否申請(qǐng)法院撤銷的問(wèn)題，已有司法裁判。在案號(hào)為（2016）粵06行終106號(hào)的案件中，當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在未查清案情的基礎(chǔ)上作出了對(duì)其不利的調(diào)解協(xié)議，其行政行為不合法，請(qǐng)求撤銷該調(diào)解協(xié)議。（相似的案例還有案號(hào)為（2016）遼01行終651號(hào)的案件）

對(duì)于當(dāng)事人要求撤銷治安調(diào)解協(xié)議書的訴請(qǐng)，法院認(rèn)為，“治安調(diào)解協(xié)議本身不屬于行政機(jī)關(guān)作出產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)效果的法律文書，不具有對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生羈束的效果，故張偉圖起訴請(qǐng)求撤銷治安調(diào)解協(xié)議書的訴訟請(qǐng)求不屬于行政訴訟的審理范圍?！皩?duì)當(dāng)事人的該項(xiàng)訴請(qǐng)不予支持。

至于治安管理行為是否合法的問(wèn)題，法院認(rèn)為，派出所接到報(bào)警后，派出警員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)將當(dāng)事人帶回派出所處理，采取了采集信息、詢問(wèn)等方式查明事實(shí)后，認(rèn)定為民間糾紛進(jìn)行治安調(diào)解，符合法律法規(guī)規(guī)定的程序和方式。

至于當(dāng)事人提出的被上訴人處理過(guò)程中存在沒(méi)有詢問(wèn)清楚、讓其承認(rèn)打人、把其關(guān)至羈押室等為題，法院認(rèn)為當(dāng)事人未能提出相關(guān)證據(jù)證明，不能據(jù)此認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在行政調(diào)解過(guò)程中存在違法問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，司法機(jī)關(guān)在審理存在程序瑕疵的治安調(diào)解案件中，會(huì)充分尊重公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，不輕易推翻公安機(jī)關(guān)的決定。

值得注意的是，關(guān)于公安機(jī)關(guān)沒(méi)有提供報(bào)案回執(zhí)的問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)回應(yīng)：可能是派出所民警認(rèn)為進(jìn)行了調(diào)解處理，沒(méi)有立案，故未提供，屬于工作瑕疵，法院對(duì)此并未作出評(píng)判。

本案還有另一個(gè)重要情節(jié)，即當(dāng)事人在簽訂和解協(xié)議時(shí)附上了一句，“對(duì)未解決問(wèn)題，不根據(jù)事實(shí)記事與訴求，保留意見(jiàn)”。法院認(rèn)為，此種表達(dá)反映了當(dāng)事人不愿接受調(diào)解，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議無(wú)效。在當(dāng)事人與案外人在治安調(diào)解協(xié)議書上簽字后，祖廟派出所告知雙方離開并未作出繼續(xù)處罰的處置意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，公安機(jī)關(guān)對(duì)糾紛并未作出刑事或行政立案處理，即該糾紛未形成事實(shí)意義上的案件。

糾紛未形成事實(shí)意義上的糾紛，是否意味著本案可以由公安機(jī)關(guān)重新立案進(jìn)行處理？法院對(duì)此并未進(jìn)一步論述。