敗訴原因：

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。因此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)是實(shí)施罰款處罰的前置程序。本案中，被上訴人的派出機(jī)構(gòu)魏塘環(huán)境保護(hù)所在被訴《21號(hào)處罰決定》作出前以自己的名義向上訴人發(fā)出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，超越職權(quán)，違反了上述規(guī)定。

周浩與嘉善縣環(huán)境保護(hù)局行政處罰二審行政判決書

【關(guān) 鍵 詞 】 環(huán)保工商

【文書來源】 中國裁判文書網(wǎng)

基本信息

審理法院： 嘉興市中級(jí)人民法院

案　　號(hào)： （2011）浙嘉行終字第2號(hào)

案件類型： 行政

案　　由： 行政處罰

裁判日期： 2011-04-28

合 議 庭 ：  孫軍許艷華李土根

審理程序： 二審

上 訴 人 ： 周浩

被上訴人： 嘉善縣環(huán)境保護(hù)局

文書性質(zhì)：判決

文書正文

當(dāng)事人信息

上訴人（原審原告）周浩。

委托代理人朱維中。

被上訴人（原審被告）嘉善縣環(huán)境保護(hù)局。

法定代表人鄒霞芳。

委托代理人王偉鋒。

委托代理人盧杰。

審理經(jīng)過

周浩因訴嘉善縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政處罰一案，不服嘉善縣人民法院于2010年11月22日作出的（2010）嘉善行初字第9號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院于2010年12月30日受理后，依法組成合議庭，于2011年1月25日公開開庭審理了本案。上訴人周浩及其委托代理人朱維中，被上訴人嘉善縣環(huán)境保護(hù)局（以下簡稱嘉善環(huán)保局）的委托代理人王偉鋒、盧杰到庭參加訴訟。經(jīng)浙江省高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，本案審理期限延長二個(gè)月。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

2010年5月4日，嘉善環(huán)保局對周浩作出善環(huán)罰字（2010）21號(hào)行政處罰決定（以下簡稱《21號(hào)處罰決定》），認(rèn)定2009年8月19日該局對周浩所經(jīng)營的位于干窯鎮(zhèn)黎明村北環(huán)橋107號(hào)的“嘉善浩天拼板廠”進(jìn)行檢查。經(jīng)調(diào)查，該廠中板項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批，且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收，于2009年5月投產(chǎn)。該局魏塘環(huán)境保護(hù)所于2009年6月19日向周浩下達(dá)通知書，要求周浩于2009年6月30日前完成該項(xiàng)目環(huán)保審批手續(xù)，但周浩至今未通過環(huán)保審批。以上行為違反了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十三條、第二十六條和《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》）第二十二條、第二十五條及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十條、第二十三條之規(guī)定。經(jīng)聽證后，該局依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定，作出處罰決定：1、責(zé)令周浩所經(jīng)營的“嘉善浩天拼板廠”中板項(xiàng)目停止生產(chǎn)；2、罰款人民幣五萬五千元。

一審法院查明

原審法院經(jīng)審理查明，周浩于2009年5月5日取得個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，在嘉善縣干窯鎮(zhèn)黎明村北環(huán)橋107號(hào)經(jīng)營加工小木板、拼板（臨時(shí)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照注冊號(hào)：330421630033840，未登記字號(hào)，有效期自2009年5月5日至2010年4月30日，對外自稱“嘉善浩天拼板廠”），自5月份投入生產(chǎn)。該項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)審批，項(xiàng)目建成后也未申請環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收。2009年6月19日，嘉善環(huán)保局魏塘環(huán)境保護(hù)所向周浩下達(dá)了限期改正通知書，要求其于2009年6月30日前完成環(huán)保審批手續(xù)，但其逾期仍未辦理環(huán)境影響評價(jià)審批。2009年10月30日，嘉善環(huán)保局作出善環(huán)罰字（2009）146號(hào)行政處罰決定，責(zé)令中板項(xiàng)目停止生產(chǎn)，罰款人民幣二萬元。周浩不服，申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)嘉善縣人民政府于2010年3月12日作出善政復(fù)決字（2010）3號(hào)行政復(fù)議決定，認(rèn)為該行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用依據(jù)正確，但量罰明顯不當(dāng)，決定撤銷該處罰決定，并責(zé)令嘉善環(huán)保局在30日內(nèi)重新作出具體行政行為。2010年5月4日，嘉善環(huán)保局作處被訴《21號(hào)處罰決定》，內(nèi)容為：“責(zé)令中板項(xiàng)目停止生產(chǎn)、罰款人民幣五萬五千元”。周浩申請行政復(fù)議，經(jīng)復(fù)議維持后在法定期限內(nèi)提起本案訴訟。原審另查明，2010年4月26日駱國偉取得個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營地址與周浩在同一地點(diǎn)，周浩的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照于2010年9月20日被嘉善縣工商行政管理局核準(zhǔn)注銷。

一審法院認(rèn)為

原審法院審理認(rèn)為，關(guān)于周浩是否可作為本案處罰的當(dāng)事人，即嘉善環(huán)保局認(rèn)定違法行為責(zé)任人是否正確。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤??！边`法行為責(zé)任人可以是公民、法人或其他組織，即有相應(yīng)的行為能力，能獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。對于個(gè)體工商戶在行政法上的主體資格問題，法律尚無明確規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第九十七條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”，《中華人民共和國民法通則》第二十六條規(guī)定：“公民在法律允許的范圍內(nèi)，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記，從事工商業(yè)經(jīng)營的，為個(gè)體工商戶。個(gè)體工商戶可以起字號(hào)?！?，第二十九條規(guī)定：“個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；家庭經(jīng)營的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)?！?，《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第二條規(guī)定：“有經(jīng)營能力的城鄉(xiāng)待業(yè)人員、農(nóng)村村民以及國家政策允許的其他人員，可以申請從事個(gè)體工商業(yè)經(jīng)營，依法經(jīng)核準(zhǔn)登記后為個(gè)體工商戶”，第四條規(guī)定：“個(gè)體工商戶，可以個(gè)人經(jīng)營，也可以家庭經(jīng)營。個(gè)人經(jīng)營的，以個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任；家庭經(jīng)營的，以家庭全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任?！保虼?，個(gè)體工商戶實(shí)質(zhì)是經(jīng)核準(zhǔn)從事個(gè)體工商業(yè)經(jīng)營的公民，雖然可以起字號(hào)，但僅是其對外的稱謂，作為經(jīng)營者的公民才具有實(shí)體意義上的主體資格。最高人民法院《關(guān)于適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的意見》第46條規(guī)定：“在訴訟中，個(gè)體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當(dāng)事人”。周浩作為經(jīng)核準(zhǔn)登記的個(gè)體工商戶的業(yè)主，其在從事個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營中存在環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，嘉善環(huán)保局對其作出行政處罰，認(rèn)定違法責(zé)任人正確。至于周浩的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否有效期滿，以及是否已注銷，均不能否認(rèn)其之前已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境違法行為以及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任。關(guān)于周浩是否存在環(huán)境違法事實(shí)。環(huán)境違法行為有多種類型，既包括產(chǎn)生污染的情形，也包括違反環(huán)境保護(hù)制度的規(guī)定等情形。嘉善環(huán)保局認(rèn)定周浩生產(chǎn)經(jīng)營的中板項(xiàng)目存在未經(jīng)環(huán)評審批，也未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收的環(huán)境違法行為。周浩經(jīng)營的中板項(xiàng)目已明確列入《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》，屬于可能造成環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定。根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，應(yīng)予處罰的違法行為是“未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，……擅自開工建設(shè)的，……逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的”，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定的違法行為是“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入使用的”。根據(jù)嘉善環(huán)保局調(diào)查取證取得的現(xiàn)場檢查筆錄，現(xiàn)場照片及調(diào)查詢問筆錄等證據(jù)，已足以證實(shí)周浩存在上述違法行為。周浩經(jīng)營的該項(xiàng)目是否實(shí)際產(chǎn)生污染并非上述兩環(huán)境違法行為的構(gòu)成要件，周浩認(rèn)為產(chǎn)生污染才屬于環(huán)境違法行為系對法律的誤解。至于已建成的項(xiàng)目是否仍可適用《環(huán)境影響評價(jià)法》的上述規(guī)定，全國人大常委會(huì)于2007年3月21日在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理如何適用法律》的答復(fù)中明確：“關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?！?/span>周浩訴稱已通過環(huán)評，無環(huán)境違法事實(shí)，但未提供相應(yīng)證據(jù)，即便屬實(shí)，亦只是事后糾正。因此，周浩提出無環(huán)境違法事實(shí)的理由不能成立。關(guān)于嘉善環(huán)保局作出的處罰決定是否已超過期限。復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)令嘉善環(huán)保局在30日內(nèi)重新作出具體行政行為。嘉善環(huán)保局于2010年3月16日簽收復(fù)議決定書，至2010年5月4日重新作出《21號(hào)處罰決定》，實(shí)際辦案時(shí)間已超過30日，其中4月2日至4月23日為聽證所花時(shí)間。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》（2010年3月1日起施行）第五十五條規(guī)定：“案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達(dá)等時(shí)間不計(jì)入期限?！鞭k案期限是對行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率的約束，但聽證、公告鑒定等花費(fèi)的時(shí)間并非辦案機(jī)關(guān)所能控制，故應(yīng)予以扣除?！缎姓幜P法》并未對辦案期限和計(jì)算方式作出具體規(guī)定，嘉善環(huán)保局適用部門規(guī)章的規(guī)定正當(dāng)合法。按此計(jì)算，嘉善環(huán)保局重新作出處罰決定的時(shí)間并未超過30日。關(guān)于嘉善環(huán)保局是否因周浩的申辯而加重的處罰。嘉善環(huán)保局重新作出的處罰決定中罰款數(shù)額由前一處罰決定的二萬元增加到五萬五千元，周浩據(jù)此認(rèn)為嘉善環(huán)保局因自己的申辯而加重了處罰，申辯不加重處罰不僅限于本次處罰，也包括復(fù)議和行政訴訟?！缎姓幜P法》第三十二條規(guī)定不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰，本案嘉善環(huán)保局在處罰前告知擬處罰的幅度與處罰決定一致，并未加重?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復(fù)議法》均對于責(zé)令重作具體行政行為有限制性規(guī)定，《﹤中華人民共和國行政復(fù)議法﹥實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)在申請人的行政復(fù)議請求范圍內(nèi)，不得作出對申請人更為不利的行政復(fù)議決定”，進(jìn)一步明確了復(fù)議中的限制不利變更原則，但法律并無不得在復(fù)議后重新作出具體行政行為時(shí)加重處罰的禁止性規(guī)定。綜上，嘉善環(huán)保局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，依法立案后經(jīng)調(diào)查取證、告知、聽證、集體審議后作出處罰決定，程序合法，但其以派出機(jī)構(gòu)的名義對周浩作出限期改正通知書，顯屬不當(dāng)。對于未批已建成的情況，《浙江省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》第四十二條規(guī)定：“建設(shè)單位無環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價(jià)批準(zhǔn)文件，……擅自開工建設(shè)并建成投入生產(chǎn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，限期補(bǔ)辦環(huán)境影響評價(jià)文件審批手續(xù)，并處5萬元以上20萬元以下罰款”，即可以直接作出罰款處罰。本案中嘉善環(huán)保局適用《環(huán)境影響評價(jià)法》的規(guī)定，先責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)，逾期不辦的再予以處罰，顯然更有利于保護(hù)周浩的利益，故確認(rèn)限期改正通知書的效力。周浩關(guān)于嘉善環(huán)保局因其申請復(fù)議而加重處罰的抗辯理由雖有一定邏輯上的合理性，但無充分的法律依據(jù)，不予支持。原審據(jù)此依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回周浩要求撤銷嘉善環(huán)保局于2010年5月4日作出的《21號(hào)處罰決定》的訴訟請求。案件受理費(fèi)50元，由周浩承擔(dān)。

上訴人訴稱

上訴人周浩上訴稱，1、原判認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。上訴人不是被處罰人，上訴人的《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》于2010年4月30日有效期屆滿，在2010年4月25日已注銷。被上訴人于2010年5月4日對上訴人作出處罰，是對不可能“存在未經(jīng)環(huán)評審批、且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收的環(huán)境違法行為”的公民的處罰，認(rèn)定被處罰主體錯(cuò)誤，其處罰不成立。上訴人的“環(huán)評”已通過，非事后糾正，上訴人沒有違法事實(shí)。2、證據(jù)不足。原審調(diào)取的《個(gè)體工商戶情況（注銷）》是一份僅供參考的資料，不能推翻上訴人提供的兩份營業(yè)執(zhí)照。3、被上訴人作出處罰決定程序錯(cuò)誤。被上訴人以同一事實(shí)和理由作出了被訴《21號(hào)處罰決定》，違反了《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條第二款的規(guī)定。且系對上訴人申辯后的加重處罰，違反《行政處罰法》第三十二條第二款的規(guī)定。被上訴人下屬魏塘環(huán)境保護(hù)所的越權(quán)“處罰”部分無效，則“責(zé)令限期改正”的前置條件視為沒有。故請求撤銷原判，發(fā)回重申。

被上訴人辯稱

被上訴人嘉善環(huán)保局辯稱，1、上訴人環(huán)境違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。上訴人既是環(huán)境違法主體，也是被處罰主體。上訴人所稱“環(huán)評已通過”與事實(shí)不符。上訴人在其筆錄中承認(rèn)其工業(yè)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)，也不能提供任何環(huán)境影響評價(jià)文件。且在聽證、行政復(fù)議及一審?fù)徶袑Υ岁愂鼍鶡o異議。2、被訴行政處罰決定及一審判決程序合法。本案不存在二次處罰，也不屬申辯后加重處罰，因復(fù)議機(jī)關(guān)以沒有減輕處罰情節(jié)而給予上訴人法定幅度以下罰款不當(dāng)為由，撤銷了被上訴人之前所作的處罰決定，并責(zé)令重作。現(xiàn)被上訴人重作的《21號(hào)處罰決定》的罰款金額，略高于法定最低處罰幅度。魏塘環(huán)境保護(hù)所并未對上訴人實(shí)施處罰，處罰告知及決定均是以被上訴人名義作出的。請求駁回上訴，維持原判。

庭審中，雙方當(dāng)事人圍繞著被訴《21號(hào)處罰決定》是否具備事實(shí)依據(jù)、處罰程序是否合法以及是否符合法律規(guī)定等審理重點(diǎn)進(jìn)行了質(zhì)證、辯論。雙方各堅(jiān)持上述訴、辯觀點(diǎn)。

本院查明

經(jīng)審理，本院確認(rèn)如下：《21號(hào)處罰決定》認(rèn)定上訴人周浩所經(jīng)營的位于干窯鎮(zhèn)黎明村北環(huán)橋107號(hào)的“嘉善浩天拼板廠”中板項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批，且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收，于2009年5月投產(chǎn)的事實(shí)，由上訴人于2009年8月19日在現(xiàn)場檢查（堪察）筆錄上的簽字確認(rèn)及在8月20日的調(diào)查詢問筆錄中的陳述為證，原判對該節(jié)事實(shí)予以確認(rèn)，證據(jù)確實(shí)充分。上訴人的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照（臨時(shí)）的有效期限自2009年5月5日起至2010年4月30日止，原審法院向嘉善縣工商行政管理局調(diào)取了上訴人的《個(gè)體工商戶情況（注銷）》，證明了上訴人的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照于2010年9月20日被核準(zhǔn)注銷，原判對此予以認(rèn)定，事實(shí)清楚。但被上訴人對上訴人經(jīng)營中板項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批、且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收的兩個(gè)環(huán)境違法行為作出罰款五萬五千元的處罰決定，在處行政處罰前的告知程序、聽證程序以及《21號(hào)處罰決定》中均未明確告知系分別適用《環(huán)境影響評價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定作出的相應(yīng)的罰款處罰。

本院認(rèn)為

本院認(rèn)為，被訴《21號(hào)處罰決定》認(rèn)定上訴人經(jīng)營中板項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保審批，且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收，于2009年5月投產(chǎn)之事實(shí)清楚?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第十六條第一款、第二款規(guī)定，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響程度，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定組織編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者填報(bào)環(huán)境影響登記表的環(huán)境影響評價(jià)文件，由建設(shè)單位按規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。上訴人在訴訟中沒有舉證已取得相應(yīng)的環(huán)境影響評價(jià)文件，其上訴提出其已通過環(huán)境影響評價(jià)，無證據(jù)證實(shí)。上訴人在二審?fù)彆r(shí)陳述稱駱國偉于2010年4月26日在其原經(jīng)營地址取得了個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照，故據(jù)此推斷其個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照已于2010年4月25日被注銷。這一觀點(diǎn)不能成立，經(jīng)營期限屆滿與營業(yè)執(zhí)照被注銷系兩個(gè)不同的概念，況且，上訴人的個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照何時(shí)被注銷，并不影響其作為行政處罰的相對人。上訴人作為未起字號(hào)的個(gè)體工商戶，在營業(yè)執(zhí)照有效期內(nèi)經(jīng)營加工中板的項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)審批，項(xiàng)目建成后也未申請環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收即投入生產(chǎn)，被上訴人以上訴人為環(huán)境違法行為人而作出行政處罰，認(rèn)定被處罰人主體正確。

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。因此，環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令建設(shè)單位停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)是實(shí)施罰款處罰的前置程序。本案中，被上訴人的派出機(jī)構(gòu)魏塘環(huán)境保護(hù)所在被訴《21號(hào)處罰決定》作出前以自己的名義向上訴人發(fā)出《環(huán)境違法行為限期改正通知書》，超越職權(quán)，違反了上述規(guī)定。因此，被上訴人作出《21號(hào)處罰決定》程序違法。原判確認(rèn)上述行為有效不當(dāng)。

被訴《21號(hào)處罰決定》查明的上訴人經(jīng)營中板項(xiàng)目“未經(jīng)環(huán)保審批，且未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收”，系兩個(gè)不同的違法行為，分別違反了國家強(qiáng)制規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)的“環(huán)評”制度和“三同時(shí)”制度，應(yīng)當(dāng)分別引用不同的法律條款，分別適用不同的處罰種類作出行政處罰。《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規(guī)定：“建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件……逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款……”；《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定：“違反本條例，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款?！保珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法制工作委員會(huì)2007年3月21日作出《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)（2007）2號(hào)）批復(fù)國家環(huán)保總局：“關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰?！?。被訴《21號(hào)處罰決定》中責(zé)令上訴人經(jīng)營的中板項(xiàng)目停止生產(chǎn)，符合《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定。但“罰款人民幣五萬五千元”的決定內(nèi)容，只是一個(gè)籠統(tǒng)的罰款數(shù)額，沒有區(qū)分系適用上述法律、法規(guī)的規(guī)定，分別作出的罰款處罰，屬適用法律、法規(guī)不正確。且被上訴人在處罰前的告知程序和聽證程序中也未明確告知上訴人將適用上述法律、法規(guī)的規(guī)定分別給予相應(yīng)的罰款。至于上訴人提出本案存在申辯加重處罰的問題，系上訴人對《行政處罰法》第三十二條第二款“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”規(guī)定的誤解，不能成立。

綜上所述，被上訴人所作被訴《21號(hào)處罰決定》，程序違法，罰款五萬五千元的決定內(nèi)容，不符合法律、法規(guī)的規(guī)定，屬適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。原審判決駁回上訴人的訴訟請求不當(dāng)。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目、第3目，第六十一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

一、撤銷嘉善縣人民法院（2010）嘉善行初字第9號(hào)行政判決：

二、撤銷被上訴人嘉善縣環(huán)境保護(hù)局2010年5月4日作出的善環(huán)罰字（2010）21號(hào)行政處罰決定。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，均由被上訴人嘉善縣環(huán)境保護(hù)局負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判人員

審判長李土根

審判員孫軍

審判員許艷華

裁判日期

二〇一一年四月二十八日

書記員

書記員張琳嫣