袁方成 羅家為

　　【摘要】 十八大以來圍繞著推進國家治理現(xiàn)代化的目標,各地城鄉(xiāng)基層的實踐創(chuàng)新迅速展開:以大部制和扁平化為方向的基層行政體制改革持續(xù)推進;政府主導(dǎo)與社會參與結(jié)合的公共服務(wù)供給機制不斷完善;多元協(xié)同和開放流動的社會治理形態(tài)初步形成;城鄉(xiāng)基層民主參與逐步常態(tài)化。在此基礎(chǔ)上,黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局不斷建立健全,并呈現(xiàn)出政府與社會多元主體互動協(xié)同、社會治理與公共服務(wù)創(chuàng)新并舉、城鄉(xiāng)基層行政體制機制改革聯(lián)動的發(fā)展特征。在“十三五”階段,通過優(yōu)化基層政府權(quán)力配置、培育基層社會自主性、創(chuàng)新社會治理方式以及促進城鄉(xiāng)基層治理民主化和法治化,從而推動基層治理現(xiàn)代化和小康社會目標的實現(xiàn)。

　　【關(guān)鍵詞】十八大;基層治理;中國夢

　　【中圖分類號】 D035【文獻標識碼lA[文章編號】1001-4527( 2016) 01-0008-10

　　【基金項目】 2015年度國家社會科學(xué)基金一般項目“新型城鎮(zhèn)化進程中人口一土地及其財政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”(15822()45);201 5年度國家社會科學(xué)基金重點項目“我國城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點研究”(15AZD021)。

　　【作者簡介】袁方成(1978-),男,湖北武漢人,華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新中心教授,湖北經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院研究員,主要從事中外地方治理研究;羅家為(1990-),男,湖南株洲人,華中師范大學(xué)湖北經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院助理研究員,主要從事地方和基層治理研究。

　　城鄉(xiāng)基層直接面向廣大民眾,離民眾生產(chǎn)、生活最近,也是國家政權(quán)的末端,在國家政治和社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。城鄉(xiāng)基層治理,一頭連著城市,另一頭系著農(nóng)村,關(guān)乎城鄉(xiāng)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。十八大以來,隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進,城鄉(xiāng)基層政府改革、社會治理、公共服務(wù)、民主參與等方面開展了大量的實踐創(chuàng)新活動,基層治理的主體結(jié)構(gòu)、運行機制等方面都發(fā)生了深刻的變化。

　　一、十八大以來基層治理的新形勢與新方向

　　(一)基層治理的宏觀背景與政策導(dǎo)向

　　改革開放三十多年以來,我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就,社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善,經(jīng)濟總量位居世界第二;行政體制改革逐漸走向深入,在轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)服務(wù)型政府方面取得了重大進展;人民生活水平大幅提升,城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)逐步實現(xiàn)全覆蓋,綜合國力不斷增強。

　　與此同時,在社會急劇轉(zhuǎn)型期,人民生活水平提高的同時伴隨著社會階層的分化、人民思想觀念多元化、民主意識、權(quán)利意識和參與意識增強、社會矛盾增多且日趨復(fù)雜,基層治理面臨的挑戰(zhàn)日益加劇。突出體現(xiàn)在政府、市場、社會邊界和功能模糊,社會組織發(fā)育滯后,社會活力不足;城鄉(xiāng)二元的體制機制約束,造成城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)供給不足和嚴重失衡;封閉、固化的社會管理思維、方式和體制不能適應(yīng)開放、流動背景下的社會管理服務(wù)需要;以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎(chǔ)的基層自治制度的微觀機制不健全、實踐運作不完善,造成社會民眾的參與意識、規(guī)則意識淡漠以及參與能力不足等,都成為影響國家和社會有序發(fā)展和長治久安的重要現(xiàn)實問題。

　　為此,黨的十八大報告提出了全面深化改革開放,深化行政體制改革;完善基層民主制度,健全社會主義協(xié)商民主;創(chuàng)新社會管理,加強社會建設(shè)等具體改革舉措。在此基礎(chǔ)上,十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,從而明確了國家改革的戰(zhàn)略方向和目標,同時也指明了基層治理的改革發(fā)展方向。

　　繼而,十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系,建設(shè)社會主義法治國家,堅持法治國家、法治政府、法治社會建設(shè),為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供堅實的法治保障。十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享和開放這五大發(fā)展理念賦予了治理現(xiàn)代化更為深刻的內(nèi)涵。

　　由此可見,黨的十八大以來若干重大政策的出臺,在明確國家治理現(xiàn)代化這一改革和發(fā)展的戰(zhàn)略性目標的同時,也為新形勢下我國城鄉(xiāng)基層有力應(yīng)對新問題和挑戰(zhàn),指明了前進的新方向。

　　(二)基層治理的新方向及其內(nèi)涵

　　十八屆三中全會所提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,成為我國基層治理改革和發(fā)展的方向和目標。城鄉(xiāng)基層是國家的基礎(chǔ),基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。在當前宏觀形勢下,基層治理現(xiàn)代化的新方向具有極為豐富的意蘊:意味著基層政府與社會作為治理主體的多元化;治理結(jié)構(gòu)擺脫單向度的行政控制,實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、資源共享的網(wǎng)絡(luò)化;治理制度從非理性轉(zhuǎn)向理性化;治理方式轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)民主參與和依法治理的民主化與法治化;以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的信息技術(shù)和現(xiàn)代社會技術(shù)的運用,實現(xiàn)治理技術(shù)現(xiàn)代化是基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

　　具體而言,面向基層治理現(xiàn)代化的方向,一是治理主體多元化?；鶎诱?其他非政府組織、企業(yè)、村(居)委會、村民(居民)也成為公共事務(wù)的治理主體;基層政府、社會組織、村民(居民)等主體在特定領(lǐng)域中具有明確和清晰的地位、角色及其責任邊界;能夠依據(jù)各主體的價值觀念、行為邏輯及主體需求,在復(fù)雜的權(quán)利與利益關(guān)系中促進政府與其他組織間的利益協(xié)調(diào)、目標協(xié)同和行動協(xié)作;二是治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化。與過去自上而下、層級節(jié)制、單向度為特征的行政管理不同的是,通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu),重塑基層社會共同體,從而實現(xiàn)基層政府與社會之間權(quán)利配置、協(xié)作機制、資源共享等方面的協(xié)調(diào),促進基層治理能力和水平的提升;三是治理制度理性化。通過完善各項制度和政策,推動政府管理服務(wù)等方面具體實施過程中的程序化、理性化和規(guī)范化,提升城鄉(xiāng)基層治理的持續(xù)性、穩(wěn)定性與效能;四是治理民主化與法治化?，F(xiàn)代治理強調(diào)公眾依法有序的民主參與,以法治為原則和基礎(chǔ),通過理念、制度和技術(shù)創(chuàng)新,推動治理方式的民主化與法治化;五是治理技術(shù)現(xiàn)代化,高度重視現(xiàn)代技術(shù)諸如“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)、電子政務(wù)、民主協(xié)商技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)在公共服務(wù)、社會治理和民主參與等方面的應(yīng)用方式、流程標準及實踐經(jīng)驗,依托現(xiàn)代技術(shù)提高治理效率。從而由治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理方式以及治理技術(shù)的全方位轉(zhuǎn)變來實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標。

　　一、十八大以來城鄉(xiāng)基層治理的新實踐與新經(jīng)驗

　　在城鄉(xiāng)基層治理的總體框架中,社會管理和公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新是其重要基礎(chǔ)和條件,而行政體制改革與社會組織和民眾的廣泛參與則是其必要支撐和保障。十八大以來,各地根據(jù)自身實際情況,進行廣泛的實踐探索,內(nèi)容涵蓋了行政體制改革、公共服務(wù)、社會治理,村(居)民參與、法治建設(shè)等方面。

　　(一)以大部制和扁平化為方向的基層行政體制改革持續(xù)推進

　　新中國成立后,我國共進行了政府機構(gòu)八次改革。隨著政府規(guī)模的不斷擴大、財政壓力的加劇、社會治理問題日趨復(fù)雜,政府行政管理效率低下,如何通過政府扁平化解決問題和矛盾、提升政府效能、促進政府組織整合、形成機構(gòu)運作的合力,成為政府行政體制改革的重要課題。2008年十一屆全國人大一次會議討論關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革的方案,拉開了大部制改革序幕。十八大提出穩(wěn)步推進大部門制改革,健全部門職責體系;優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置,深化街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。在基層行政體制改革層面各地做出了有益的探索。

　　江蘇昆山市張浦鎮(zhèn)通過權(quán)力下放,重構(gòu)基層政府的功能;根據(jù)“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則,針對基層需求與承接能力,賦予了鎮(zhèn)一級大量的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限;實行“核定基數(shù)、收支掛鉤、超收分成、專項補助”的財政管理體制,擴大了其財政自主權(quán),實現(xiàn)了權(quán)力和資源的下沉。同時,對政府結(jié)構(gòu)進行整合,創(chuàng)設(shè)全新的基層政府架構(gòu),將原有34個行政機構(gòu)和事業(yè)單位進行整合重組,按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的新型基層政府架構(gòu)的設(shè)計思路,組建8個職能機構(gòu),機構(gòu)整體精簡了約76%;構(gòu)建“前臺”+“后臺”的服務(wù)運行機制,大大提高了服務(wù)效率。

　　山西陽泉礦區(qū)在“區(qū)直管社區(qū)”體制改革中,實施“一委一居一中心”管理模式,優(yōu)化區(qū)直管社區(qū)體制,探索民生服務(wù)新機制,城市基層管理體制和運行機制不斷完善,基層黨委、居委會、社區(qū)服務(wù)管理中心的職能不斷明確。通過資源下沉,社區(qū)干部下沉,居民辦事更加便捷,對社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的滿意度不斷提升。

　　這些基層行政體制改革,其重心在于政府權(quán)力配置的調(diào)整以及職能的轉(zhuǎn)變,大部制和扁平化是其重要發(fā)展趨勢。通過大部制改革精簡了機構(gòu),緩解了政出多門、相互推諉的行政行為;通過扁平化改革理順了上下級政府間權(quán)力關(guān)系,并推動了政府行政和服務(wù)重心的下移以及資源的下沉,一定程度上化解了行政體制中條塊部門之間的矛盾。以大部制和扁平化為方向的基層行政體制持續(xù)推進,促進了基層政府機構(gòu)和資源的整合,提高了行政和服務(wù)效率。

　　(二)政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的公共服務(wù)機制不斷完善

　　我國的各級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域往往采取“分級自治”、“垂直管理”的基本模式,體現(xiàn)出明顯的公共財政支出與事權(quán)不匹配的特征。從城鄉(xiāng)公共服務(wù)層面考察,長期以來“一品兩制”及“一縱兩橫”的非均衡制度安排,造成基層公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡。此外,服務(wù)主體主要以基層政府機構(gòu)為主,主體較為單一,既增加了政府的財政負擔又不利于社會服務(wù)組織的成長。十八屆三中全會明確提出,要推進基本公共服務(wù)均等化,將基本公共服務(wù)均等化提高到了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的高度。

　　隨著改革的深入推進,我國政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的公共服務(wù)供給機制不斷完善。公共服務(wù)的政府主導(dǎo)主要表現(xiàn)在“以條為主”、“以塊為主”和“以錢養(yǎng)事”并存的多樣化公共服務(wù)供給逐漸完善,“以條為主”的公共服務(wù)在強調(diào)落實政府服務(wù)責任落實到位之外,更加注重基層社會公共服務(wù)的現(xiàn)實需求;“以塊為主”的公共服務(wù)更加注重公益性質(zhì)的服務(wù)供給,經(jīng)營性服務(wù)市場化程度大大提高;“以錢養(yǎng)事”公共服務(wù)部分的市場化服務(wù)機制更加完善,效率不斷提高。此外,社會的廣泛參與主要體現(xiàn)在民間力量和資本廣泛參與的多元化服務(wù)機制發(fā)展迅速。

　　上海街道體制改革通過服務(wù)分類,進行中心化改革,在原來社區(qū)“三中心”的基礎(chǔ)上新增城市網(wǎng)格化綜合管理中心、社區(qū)黨建服務(wù)中心、社區(qū)綜治中心,強化直接為群眾辦事功能,實現(xiàn)機關(guān)服務(wù)窗口化、平臺化。廣東深圳通過對巨型街道進行拆分,青島通過搭建社區(qū)服務(wù)平臺,大幅提升了公共服務(wù)的效率。江蘇南京玄武區(qū)特別注重加強社會組織的建設(shè),積極對區(qū)域內(nèi)社會組織進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與服務(wù),賦予街道“中心”通過社會購買服務(wù)的方式,支持社會組織為社區(qū)居民提供公共服務(wù)。積極培育和引進公益社會組織,如九洲殘疾人文化藝術(shù)中心、萬家?guī)图彝ズ椭C促進中心、玄武“一家圓”心靈保姆服務(wù)中心等有影響力的公益社會組織,讓社會組織更好地扮演協(xié)助政府服務(wù)社區(qū)居民的助手角色。

　　通過創(chuàng)新和完善政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的公共服務(wù)機制,優(yōu)化公共服務(wù)體系;將公共服務(wù)劃分為公益性公共服務(wù)和經(jīng)營性公共服務(wù),經(jīng)營性公共服務(wù)的市場化程度不斷提高;通過培育社會組織,提高社會組織承接公共服務(wù)的能力,不僅吸引了社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項目的投資、運營管理,而且提高了政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能力與效率,也減輕了基層的財政支出壓力。

　　(三)多元協(xié)同和開放流動的社會治理形態(tài)初步形成

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進,社會經(jīng)歷了總體性的轉(zhuǎn)變:從整體社會向多元社會轉(zhuǎn)變;從統(tǒng)一控制型社會向自主決策型社會轉(zhuǎn)變;從分割的蜂窩社會向流動的網(wǎng)絡(luò)社會轉(zhuǎn)變;從生產(chǎn)的社會向消費的社會轉(zhuǎn)變;從經(jīng)濟不斷增長型社會向經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變。而原有的治理體制機制逐漸不能適應(yīng)社會急劇轉(zhuǎn)型。十八屆三中全會提出,要創(chuàng)新社會治理,改進社會治理方式,激發(fā)社會組織活力,創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。黨的十八屆三中全會在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化議程中將社會管理升級為了社會治理,適應(yīng)了政府改革的內(nèi)在要求及回應(yīng)外在壓力現(xiàn)實要求。

　　十八大以來,各地社會治理創(chuàng)新發(fā)展迅速;特別是十八屆三中全會以來,隨著社會管理升級為社會治理,多元協(xié)同和開放流動的社會管理格局初步形成。在市場經(jīng)濟和公民社會不斷發(fā)育的背景下,社會管理逐漸由原來的一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?一是民眾民主參與意識逐漸提高,參與社會管理水平不斷提高;二是社會組織蓬勃發(fā)展,力量不斷壯大,參與社會管理的呼聲日盛;三是基層群眾自治組織以及基層協(xié)商民主發(fā)展迅速,民主參與趨于常態(tài)化;這些都促成了當前社會管理多元協(xié)同的發(fā)展。

　　廣東深圳南山區(qū)在總結(jié)以往社區(qū)治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu),即“1+3+N”?！?”即社區(qū)綜合黨委(聯(lián)合黨委、總支),“3”即社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心;“N”即各類社會組織和駐轄區(qū)企事業(yè)單位。以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)多元主體為依托,多元互動、多主體參與、共建共享,實現(xiàn)了政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。浙江溫州通過實行“三分三改”、政經(jīng)分開、政社分開、村委會轉(zhuǎn)并聯(lián)等一系列改革措施,由傳統(tǒng)的村民自治轉(zhuǎn)向居民自治,實現(xiàn)了基層治理體系的重建,適應(yīng)了當前開放流動的社會現(xiàn)狀,提高了社會治理的效能。

　　以黨委領(lǐng)導(dǎo)為核心、社區(qū)多元主體參與為依托、多元主體間互動協(xié)同的治理形態(tài),實現(xiàn)了政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。重構(gòu)基層社會治理基本單元,創(chuàng)新社會治理的組織形式和治理方式,符合了社會治理發(fā)展的政策取向,也適應(yīng)了當前政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展形勢,有效地化解了社會矛盾,提高了城鄉(xiāng)基層社會治理效能。

　　(四)城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主逐步常態(tài)化

　　在城鄉(xiāng)基層,我國實施的是基層群眾自治,包括農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度。三十多年來,我國城鄉(xiāng)基層民主發(fā)展的進程不斷加快,廣大城鄉(xiāng)居民在民主意識、民主參與等方面都有了明顯的提升。但面對基層利益分化加劇和矛盾糾紛頻發(fā),以民主選舉為主要形式的基層民主逐漸不能滿足城鄉(xiāng)居民參與社會治理的需要。十八大報告指出,要完善基層民主制度,健全社會主義協(xié)商民主。依靠自上而下行政力量的推動和自下而上基層草根的自主創(chuàng)新,城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主獲得長足的發(fā)展。

　　十八大報告提出要發(fā)展社會主義協(xié)商民主,促進協(xié)商民主全面、多層、制度化發(fā)展;不久之后,中央又連續(xù)印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》,進一步明確了加強城鄉(xiāng)基層社區(qū)協(xié)商的方向和任務(wù)。在基層協(xié)商民主實踐中,南方以浙江溫嶺的民主懇談會影響最為深遠,北方則以河南鄧州的“四議兩公開”為典型代表。

　　其中,河南鄧州的“四議兩公開”迅速發(fā)展并在全國普遍得到推廣;2010年和2013年,“四議兩公開”工作法兩次被寫入中央一號文件。浙江溫嶺在民主懇談會的基礎(chǔ)上,相繼建立了由職工代表、企業(yè)主代表和政府三方參與的行業(yè)工資集體協(xié)商制度,協(xié)商范圍不斷擴展,協(xié)商機制不斷完善。浙江溫嶺與河南鄧州的獨創(chuàng)性探索,是我國基層協(xié)商民主發(fā)展的一個縮影。此外,民主議事會、參與式預(yù)算、網(wǎng)絡(luò)論壇、“民主協(xié)商日”等基層協(xié)商民主實踐形式也蓬勃發(fā)展,涉及了村(居)民自治的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、民主自治等方面。

　　城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主實踐形式日趨多樣,促進了基層民主參與的常態(tài)化,豐富了基層自治的形式,有利于城鄉(xiāng)居民參與水平和能力的提升,也促進了基層民主參與的常態(tài)化。

　　三、十八大以來城鄉(xiāng)基層治理的新格局及其新特征