作者︱曾照旭（贛州中院）李圣陽(yáng)（于都縣法院）

原載︱《人民司法（案例）》2014年第4期

【摘要】【裁判要旨】行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行政賠償份額，應(yīng)根據(jù)不履行法定職責(zé)對(duì)損害后果的原因力大小和行政主體對(duì)損害后果過錯(cuò)程度兩個(gè)主要因素，同時(shí)結(jié)合案件情況予以綜合認(rèn)定?！　“柑?hào)□一審：（2012）于行初字第12號(hào)二審：（2012）贛中行終字第85號(hào)

　 【案情】

　  原告（上訴人）：贛州市智信客運(yùn)有限公司（以下簡(jiǎn)稱智信客運(yùn)公司）。

　  被告（被上訴人）：于都縣公路運(yùn)輸管理所。

　  2005年12月20日，原告智信客運(yùn)公司與案外人易小蘭、謝永生分別簽訂了客運(yùn)車輛贛B24946、贛B25123、贛B24915的收購(gòu)協(xié)議，原告分別于當(dāng)月20日、22日支付購(gòu)車款25萬元、43萬元、35萬元，并于2006年11月28日到車輛登記部門辦理了車輛所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記。2006年11月23日，智信客運(yùn)公司就涉案車輛跨省線路經(jīng)營(yíng)權(quán)向于都縣公路運(yùn)輸管理所提出辦理變更客運(yùn)車輛經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)，于都縣公路運(yùn)輸管理所于2006年12月13日作出《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》）。智信客運(yùn)公司對(duì)該《答復(fù)》不服，起訴至法院。案件經(jīng)再審，江西省贛州市中級(jí)人民法院于2010年1月28日作出（2009）贛中行再終字第1號(hào)判決，撤銷了該《答復(fù)》。被告于都縣公路運(yùn)輸管理所根據(jù)該再審判決，于2010年3月16日蓋章同意辦理涉案3輛客車線路經(jīng)營(yíng)權(quán)變更手續(xù)。2012年1月19日，原告向被告提出國(guó)家賠償申請(qǐng)書，被告未在法定期限內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定。2012年6月19日，原告以被告2006年作出《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》造成原告購(gòu)車款、車輛閑置等損失為由，向于都縣人民法院提起行政賠償訴訟，請(qǐng)求判令被告賠償車輛折舊損失103萬元、車輛停運(yùn)損失546萬元。

　  另查明，2012年3月2日，江西省公路運(yùn)輸管理局組織智信客運(yùn)公司及案外人新世紀(jì)汽運(yùn)集團(tuán)于都縣長(zhǎng)運(yùn)公司對(duì)客運(yùn)班線的問題，達(dá)成了會(huì)議紀(jì)要。2012年8月31日和9月6日，江西省公路運(yùn)輸管理局許可原告智信客運(yùn)公司經(jīng)營(yíng)于都至深圳和于都至東莞班線。

　  【審判】

　  江西省于都縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，道路運(yùn)輸條例第十條規(guī)定：“申請(qǐng)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定提出申請(qǐng)并提交符合本條例第八條規(guī)定條件的相關(guān)材料：……（三）從事跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，向所在地的省、自治區(qū)、直轄市道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)?！毙姓S可法第四十九條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；符合法定條件的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更許可。”原告認(rèn)為，自己向被告申請(qǐng)變更客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可，被告作出《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》，其具體行政行為經(jīng)江西省贛州市中級(jí)人民法院（2009）贛中行再終字第1號(hào)判決撤銷，該判決撤銷等于確認(rèn)被告行為違法，被告應(yīng)依法賠償原告購(gòu)車款損失103萬元、車輛停運(yùn)利潤(rùn)損失546萬元。本院認(rèn)為，原告是長(zhǎng)期從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的公司法人，應(yīng)當(dāng)知道跨省客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行政許可的變更按照道路運(yùn)輸條例和行政許可法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)向江西省道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。行政許可法第三十二條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“申請(qǐng)事項(xiàng)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出不予受理的決定，并告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)。”從事跨省客運(yùn)經(jīng)營(yíng)許可不屬于被告的職權(quán)范圍，被告未按行政許可法的規(guī)定處理原告的申請(qǐng)，而是作出《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》，違反法律規(guī)定。但被告作出《答復(fù)》這一具體行政行為沒有限制或剝奪原告取得從事跨省客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)資格的權(quán)利能力，原告的合法權(quán)益未受該具體行政行為侵害，原告購(gòu)車款損失、車輛停運(yùn)損失與該具體行政行為沒有因果關(guān)系，因此，原告要求被告賠償購(gòu)車款損失103萬元、車輛停運(yùn)利潤(rùn)損失546萬元的請(qǐng)求沒有事實(shí)和法律根據(jù)。據(jù)此，判決駁回原告的賠償請(qǐng)求。

　  宣判后，原告智信客運(yùn)公司不服一審判決，提起上訴。

　  二審期間，法院委托贛州市司法鑒定中心對(duì)涉案3輛客車閑置產(chǎn)生的支出管理費(fèi)用、車輛折舊損失進(jìn)行司法鑒定。鑒定結(jié)論為：3輛客車除殘值外合計(jì)損失95.777萬元。對(duì)3輛客車閑置產(chǎn)生的管理費(fèi)用，由于無實(shí)際費(fèi)用明確的財(cái)務(wù)信息，無法確定也就未作鑒定。

　  江西省贛州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：一、針對(duì)被上訴人2006年12月13日作出的《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》，本院2010年1月28日作出(2009)贛中行再終字第1號(hào)生效行政判決書，認(rèn)定涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)依據(jù)江西省人民政府辦公廳印發(fā)的《轉(zhuǎn)發(fā)省交通廳關(guān)于清理整頓道路客運(yùn)車輛掛靠經(jīng)營(yíng)工作方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱省政府37號(hào)文）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)隨車變更給上訴人，判決撤銷被上訴人《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》，要求被上訴人依據(jù)省政府37號(hào)文件，對(duì)上訴人變更客運(yùn)班線經(jīng)營(yíng)許可的申請(qǐng)重新作出具體行政行為。依據(jù)該生效判決，可以確認(rèn)被上訴人的《關(guān)于不同意變更班線經(jīng)營(yíng)許可的答復(fù)》違法。二、對(duì)于被上訴人的違法行為與上訴人損失之間的因果關(guān)系。行政許可法第三十五條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)下級(jí)行政機(jī)關(guān)審查后報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定的行政許可，下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)將初步審查意見和全部申請(qǐng)材料直接報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān)。上級(jí)行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人重復(fù)提供申請(qǐng)材料?！笔≌?7號(hào)文規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)成立由交通、公安、旅游、財(cái)政、國(guó)資、工商、稅務(wù)部門組成清掛工作小組，各有關(guān)政府部門應(yīng)聯(lián)合辦公，及時(shí)、免費(fèi)為脫鉤車輛辦理有關(guān)登記或變更手續(xù)。”依據(jù)上述規(guī)定，被上訴人有義務(wù)在法定期限內(nèi)辦理涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)變更手續(xù)并上報(bào)省運(yùn)管局審批，被上訴人辦理涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)變更手續(xù)是省運(yùn)管局辦理涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)審批的必經(jīng)程序。由于被上訴人不辦理涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)變更手續(xù)的違法行為，給上訴人向省運(yùn)管局申請(qǐng)辦理涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)審批造成了延誤，致使涉案車輛長(zhǎng)期閑置，無法正常經(jīng)營(yíng)，造成車輛折舊損失的事實(shí)成立，上訴人的車輛損失與被上訴人的違法行為具有因果關(guān)系。三、被上訴人的違法行為在本案中的過錯(cuò)程度和責(zé)任大小。根據(jù)被上訴人對(duì)造成上訴人財(cái)產(chǎn)損失的過錯(cuò)程度及所起作用，結(jié)合本案涉案車輛線路經(jīng)營(yíng)權(quán)審批權(quán)是省運(yùn)管局，在審批期間上訴人與于都縣長(zhǎng)運(yùn)公司之間針對(duì)線路牌的訴訟及上訴人本身等因素，確定被上訴人承擔(dān)上訴人直接財(cái)產(chǎn)損失30%的國(guó)家賠償責(zé)任。涉案3輛客車除殘值外合計(jì)損失95.777萬元屬于直接損失，符合國(guó)家賠償法的賠償范圍。因此，本案被上訴人的賠償責(zé)任為95.777萬元×30%=28.7331萬元。關(guān)于上訴人提出賠償車輛停運(yùn)利潤(rùn)損失的訴訟請(qǐng)求，因其不屬于車輛的直接損失，不符合國(guó)家賠償法有關(guān)規(guī)定，本院不予支持。

　  綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律錯(cuò)誤，處理不當(dāng)，依法應(yīng)予以糾正。依照國(guó)家賠償法第四條第（四）項(xiàng)、第三十六條第（八）項(xiàng)，行政訴訟法第六十一條第(二)項(xiàng)規(guī)定，贛州中院判決如下：一、撤銷于都縣人民法院（2012）于行初字第12號(hào)行政判決；二、被上訴人于都縣公路運(yùn)輸管理所應(yīng)在本判決生效后30日內(nèi)賠償上訴人贛州市智信客運(yùn)有限公司財(cái)產(chǎn)損失計(jì)人民幣28.7331萬元。一、二審案件受理費(fèi)100元，鑒定費(fèi)6000元，合計(jì)6100元，由上訴人贛州市智信客運(yùn)有限公司及被上訴人于都縣公路運(yùn)輸管理所各承擔(dān)3050元。

　  【評(píng)析】

　  在涉及不履行法定職責(zé)行政賠償案件中，行政主體的責(zé)任份額是除損失數(shù)額之外確定行政主體賠償責(zé)任的又一重要因素。司法實(shí)踐中，因不履行法定職責(zé)行政賠償案件的復(fù)雜性，如何確定行政賠償責(zé)任份額，及時(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)司法公正和權(quán)威，成為處理同類案件都需要解決的問題。

　  一、確定不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任份額缺乏明確法律規(guī)定最高人民法院《關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）規(guī)定，在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素。依據(jù)上述規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任的確定應(yīng)考慮“對(duì)損害發(fā)生所起的作用”和“等因素”，并將“等因素”的確定權(quán)力賦予了法官裁量權(quán)。因相關(guān)法律和司法解釋均未對(duì)不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任份額的確定作出具體規(guī)定，使得責(zé)任份額的確定完全依賴于法官的裁量權(quán)，進(jìn)而呈現(xiàn)出各地法院操作標(biāo)準(zhǔn)不一，行政相對(duì)人因此涉訴信訪，服判息訴效果亦不盡如人意。

　  二、確定不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任份額主要考慮的因素（一）行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)對(duì)損害后果的原因力大小原因力是指在構(gòu)成損害結(jié)果的共同原因中，每一個(gè)原因?qū)τ趽p害結(jié)果發(fā)生或擴(kuò)大所發(fā)揮的作用力。在不履行法定職責(zé)行政賠償案件中，行政賠償責(zé)任份額與行政主體不履行法定職責(zé)違法對(duì)行政相對(duì)人損害結(jié)果所起的作用密切相關(guān)，正如《批復(fù)》中規(guī)定了不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用，其實(shí)質(zhì)就是原因力因素的確定。

　  原因力大小由造成損害結(jié)果所起的作用決定。根據(jù)各個(gè)原因?qū)p害所起的作用可劃分為主要原因和次要原因。主要原因是指在引起結(jié)果發(fā)生的諸因素中起主導(dǎo)和決定作用的因素，次要原因是指在引起結(jié)果發(fā)生的諸因素中起非主導(dǎo)和非決定作用的因素。對(duì)損害結(jié)果起主要作用的原因其原因力大，對(duì)損害結(jié)果起次要作用的原因其原因力小。主次原因可通過對(duì)直接原因和間接原因的分析確定。根據(jù)各個(gè)原因?qū)p害結(jié)果的作用點(diǎn)，可將原因分為直接原因和間接原因。直接原因直接作用于損害結(jié)果，間接原因是指對(duì)損害的發(fā)生不起直接作用，而是與其他因素相結(jié)合才產(chǎn)生損害結(jié)果。

　  1.明確原因。

　  一個(gè)損害的產(chǎn)生必然包含許多原因，構(gòu)成一個(gè)原因鏈條，原因數(shù)的確定取決于原因與損害后果是否存在法律上因果關(guān)系。理論界對(duì)法律上因果關(guān)系的理解有各種學(xué)說，筆者比較認(rèn)同相當(dāng)因果關(guān)系說，把對(duì)損害后果起重要作用的條件作為法律上因果關(guān)系中的原因，以此確定損害后果的原因數(shù)。法律上的因果關(guān)系從來就不是一成不變的，在基本要素確定的情況下會(huì)隨著案件的類型和具體環(huán)境的不同而有所側(cè)重。除行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)這一原因外，原因數(shù)確定可從以下幾點(diǎn)考慮：一是是否存在直接加害人。加害人包括直接加害人和共同加害人。如果存在幾個(gè)獨(dú)立的加害行為導(dǎo)致?lián)p害后果的發(fā)生，則應(yīng)將每個(gè)獨(dú)立加害行為作為單獨(dú)的原因力予以統(tǒng)計(jì)原因數(shù)。二是受害行政相對(duì)人是否存在過錯(cuò)。受害行政相對(duì)人的過錯(cuò)原因主要包括對(duì)損害后果的造成是否存在過錯(cuò)，是否采取積極措施避免損失，或?qū)p害的擴(kuò)大是否存在過錯(cuò)。三是自然因素原因。四是導(dǎo)致?lián)p害后果的其他原因。其他原因?qū)儆诙档仔再|(zhì)，用于應(yīng)對(duì)具體案件的復(fù)雜性。

　  2.比較原因力。

　  根據(jù)諸原因在導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果所起的作用，可對(duì)原因力進(jìn)行比較。原因力比較過程中需要說明以下幾個(gè)問題：一是比較原因力大小是確定責(zé)任份額的關(guān)鍵步驟，各原因比較將直接關(guān)系到行政主體不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任的份額。二是原因力比較的基本原則，對(duì)主次原因，次要原因原因力小于主要原因；對(duì)直接、間接原因，間接原因的原因力小于直接原因；對(duì)相近原因力原因，距離損害后果遠(yuǎn)的原因力原因小于距離損害后果近的原因力原因；對(duì)存在第三人加害行為的，應(yīng)將加害原因作為最大的原因力；對(duì)行政相對(duì)人自身原因與行政主體不履行法定職責(zé)原因力相近時(shí)，行政相對(duì)人自身原因的原因力小于行政主體不履行法定職責(zé)的原因力。

　  （二）行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)對(duì)損害的過錯(cuò)程度1.行政主體不履行法定職責(zé)被確認(rèn)違法，應(yīng)推定行政主體具有過錯(cuò)。

　  行政主體應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定履行其法定職責(zé)，因行政主體不履行法定職責(zé)導(dǎo)致行政相對(duì)人損害后果的發(fā)生，行政主體對(duì)其過錯(cuò)應(yīng)予承擔(dān)賠償責(zé)任。過錯(cuò)是當(dāng)事人的主觀心理狀態(tài)，有時(shí)很難確定其過錯(cuò)大小，并且行政主體是一個(gè)抽象的實(shí)體，沒有物質(zhì)的存在，本身不能活動(dòng)，行政主體的過錯(cuò)來源于行政主體的工作人員但又難以歸責(zé)于行政主體的工作人員。在現(xiàn)代行政組織及其程序復(fù)雜情況下，特別是行政主體的決定是以行政首長(zhǎng)名義或黨委會(huì)議研究決定后，以行政機(jī)關(guān)名義作出的，若要求受害人確定行政決定過錯(cuò)究竟出自何處何人未免太過苛刻，也不太現(xiàn)實(shí)，所以本文所述行政主體的過錯(cuò)屬于推定過錯(cuò)。推定過錯(cuò)應(yīng)按違法過錯(cuò)推定的原則處理，即在行政主體不履行法定職責(zé)行政賠償中，只要行政主體不履行法定職責(zé)被人民法院確認(rèn)違法的，就應(yīng)推定行政主體具有過錯(cuò)。

　  2.行政主體不履行法定職責(zé)過錯(cuò)大小的確定。

　  行政主體不履行法定職責(zé)表現(xiàn)為拒絕履行、不完全履行、不予答復(fù)三種形式，其實(shí)也是不履行法定職責(zé)的三個(gè)階段。拒絕履行、不完全履行、不予答復(fù)三個(gè)階段共同組成不履行法定職責(zé)的完整形態(tài)。拒絕履行體現(xiàn)行政主體積極不作為，是行政主體積極追求的結(jié)果，屬于明知而追求的結(jié)果，可推定行政主體具有故意，為重大過錯(cuò)；不予答復(fù)體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人的請(qǐng)求怠于履行法定職責(zé)，是消極不作為，屬于明知而放任的結(jié)果，可推定行政主體具有間接故意，為較重過錯(cuò)；不完全履行法定職責(zé)屬于拒絕履行和不予答復(fù)的中間狀態(tài)，可推定行政主體具有過失，為一般過錯(cuò)。根據(jù)上述分析，行政主體在不履行法定職責(zé)三個(gè)階段中所反映的過錯(cuò)程度不同，按過錯(cuò)程度從大到小依次排列為：拒絕履行>不予答復(fù)>不完全履行。

　  （三）不履行法定職責(zé)行政賠償份額的確定結(jié)合上述分析，不履行法定職責(zé)行政賠償份額主要由不履行法定職責(zé)對(duì)損害后果的原因力大小和行政主體對(duì)損害后果過錯(cuò)程度兩個(gè)主要因素確定。一是不履行法定職責(zé)屬于拒絕履行形式，不履行法定職責(zé)對(duì)損害后果的原因力屬于主要原因力時(shí)，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，責(zé)任份額宜在60%左右；二是其他情形，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)應(yīng)承擔(dān)次要責(zé)任，責(zé)任份額宜在30%左右；三是主要責(zé)任和次要責(zé)任的浮動(dòng)幅度應(yīng)由法官綜合案件情況予以確定，幅度宜在0-10%之間。

　  三、確定不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任份額的例外行政主體不履行法定職責(zé)行政賠償責(zé)任按是否存在加害行為的標(biāo)準(zhǔn)可劃分為：對(duì)行政相對(duì)人存在第三人加害行為的行政賠償責(zé)任份額和對(duì)行政相對(duì)人損害不存在第三人加害行為的行政賠償責(zé)任份額。

　  一是存在直接加害人的情況下，行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)主要責(zé)任。這是因不履行法定職責(zé)而承擔(dān)行政賠償責(zé)任的一項(xiàng)基本歸責(zé)。不履行法定職責(zé)引發(fā)的行政賠償案件中，絕大多數(shù)存在第三人的直接加害行為。根據(jù)民事責(zé)任的一般原則，應(yīng)當(dāng)由加害人承擔(dān)賠償責(zé)任，行政主體基于不履行法定職責(zé)承擔(dān)的責(zé)任不應(yīng)當(dāng)是全部責(zé)任，一般也不應(yīng)當(dāng)是主要責(zé)任。二是如果行政相對(duì)人已經(jīng)從加害人處獲得賠償，則不應(yīng)再獲得行政賠償，先行賠付的加害人也不得向行政機(jī)關(guān)追償。理由為行政機(jī)關(guān)的行政賠償責(zé)任不是連帶責(zé)任，也不是補(bǔ)充責(zé)任，而是一種獨(dú)立責(zé)任，且行政相對(duì)人不應(yīng)當(dāng)獲得雙份賠償。加害人在承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)，可以行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任為由提出抗辯。如果加害人放棄這種抗辯，從而承擔(dān)了全部賠償責(zé)任，則其不得再行提出抗辯或事后要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。