近年來，隨著金稅三期全面上線和“互聯(lián)網+稅務”的深入推進，稅務機關監(jiān)控異常發(fā)票的能力顯著提升。但是，由于營改增納稅人大量增長，加之簡政放權的不斷深入，無疑為虛開發(fā)票提供了土壤，很多虛開違法企業(yè)往往打一槍換一個地方，導致失控發(fā)票越來越多，給后續(xù)管理帶來難度的同時一定程度上也加大了基層執(zhí)法風險。以hx市局為例，2015年1月至2016年10月共接收到認證后失控發(fā)票662條，而2017年1—10月短短10個月就接收失控發(fā)票1545條，增長了2.3倍。在實際處理失控發(fā)票的過程中發(fā)現，部分失控發(fā)票應屬于異常憑證，如何區(qū)分失控發(fā)票和異常憑證，兩者的處理方式有何不同，筆者提出了一些思考和建議。

一、失控發(fā)票與異常憑證的區(qū)別

在《國家稅務總局關于金稅工程發(fā)現的涉嫌違規(guī)增值稅專用發(fā)票處理問題的通知》（國稅函〔2001〕730號）中關于失控發(fā)票的定義是指在與全國失控、作廢發(fā)票庫比對中發(fā)現的屬于失控發(fā)票的抵扣聯(lián)。一般開票后應于次月1-15日內進行抄報稅，如果不按時抄報稅，次月就應該發(fā)現，所以說，失控發(fā)票時間跨度不會很長。

但是實際工作中，基層局收到的認證后失控發(fā)票信息跨度都很長。比如：輝縣市局2017年10月1日收到的42條失控發(fā)票，開票日期都是2017年6月21日和2017年7月21日，更有甚者，2017年9月比對中發(fā)現失控，而開票日期是2016年1月。10月份42條失控發(fā)票信息中，失控方是我省內其他地市企業(yè)，通過分析監(jiān)控系統(tǒng)查詢，企業(yè)狀態(tài)正常，6—8月企業(yè)都正常進行了申報，而9月份企業(yè)未進行申報。

 這種情況，目前工作中多數按照失控發(fā)票來對待，但準確的說應該屬于《國家稅務總局關于走逃(失聯(lián)）企業(yè)開具增值稅專用發(fā)票認定處理有關問題的公告》（國家稅務總局公告2016年第76號）規(guī)定的異常憑證。即：走逃（失聯(lián)）企業(yè)存續(xù)經營期間發(fā)生的“直接走逃失蹤不納稅申報，或雖然申報但通過填列增值稅納稅申報表相關欄次，規(guī)避稅務機關審核比對，進行虛假申報的”情形。

綜上所述，失控發(fā)票與異常憑證的主要區(qū)別有以下幾點：一是異常憑證的定義范圍要大于失控發(fā)票，具有異常情形的發(fā)票統(tǒng)稱為異常憑證，而失控發(fā)票僅指在防偽稅控系統(tǒng)中經比對確屬走逃（失聯(lián)）企業(yè)開具的未抄報稅的增值稅專用發(fā)票；二是異常憑證與失控發(fā)票的處理機關和處理方法不盡相同。

在處理結果上，對于失控發(fā)票的處理明確要求“追回已抵扣稅款、移交稽查部門處理。”處理結果分為以下三種：一是經檢查確屬失控發(fā)票的，不得作為增值稅扣稅憑證；二是經稅務機關檢查確認屬于稅務機關責任以及技術性錯誤造成的，允許作為增值稅進項稅額的抵扣憑證；不屬于稅務機關責任以及技術性錯誤造成的，不得作為增值稅進項稅額的抵扣憑證；三是屬于銷售方已申報并繳納稅款的，可由銷售方主管稅務機關出具書面證明，并通過協(xié)查系統(tǒng)回復購買方主管稅務機關，該失控發(fā)票可作為購買方抵扣增值稅進項稅額的憑證。

而異常憑證則不要求必須稽查部門處理，而是規(guī)定對已經申報抵扣的，一律先作進項稅額轉出。經核實，符合現行增值稅進項稅額抵扣或出口退稅相關規(guī)定的，企業(yè)可繼續(xù)申報抵扣。國家稅務總局76號公告規(guī)定的異常憑證，在納稅人權利保護與國家稅收權益之間找到一個平衡，要求先轉出進項稅金，確保國家稅不流失，保證了較大概率的公正。剩余小概率事件，由納稅人舉證業(yè)務真實，核實后允許抵扣。

二、基層實際處理中存在的問題

    隨著簡政放權的深入推進，一般納稅人資格登記和增值稅專用發(fā)票最高開票限額已由行政審批轉為登記和條件即辦（十萬元以下即辦），這就給稅務機關帶來了難題。部分虛開企業(yè)在大量虛開后直接走逃，稅務機關由于征納雙方信息不對稱查證困難，國家稅務總局76號公告提出“先處理、后核實”的原則，文件規(guī)定“經核實，符合現行增值稅進項稅額抵扣或出口退稅相關規(guī)定的，企業(yè)可繼續(xù)申報抵扣，或解除擔保并繼續(xù)辦理出口退稅。”這也給基層執(zhí)法部門在后續(xù)管理上帶來了問題和困惑。

1.發(fā)票性質不準確。現在防偽稅控系統(tǒng)收到的失控發(fā)票性質較亂，按規(guī)定失控發(fā)票是沒有進行抄報稅的發(fā)票，所以期限不會太長，但是目前基層收到的失控發(fā)票還有以前年度的，這些發(fā)票肯定已經申報并抄報稅，就不能再列為失控發(fā)票范圍，而應該通過抵扣憑證審核檢查管理信息系統(tǒng)下發(fā)，便于接收方開展核實。

2.核實主體不明確。核實后允許抵扣，由誰來核實？稅務分局還是稽查局，首先稅務分局沒有外調核實的權利，交給稽查局核實又面臨突出問題：一是異常憑證的開票方大多數是走逃（失聯(lián)）企業(yè)，應如何去核實也是一個現實問題，二是取得異常憑證的企業(yè)越來越多，僅依靠稽查局力量調查核實工作難以有效開展。

3.執(zhí)法方式難選擇。接受異常抵扣憑證，一律進項轉出。稅務機關要以什么執(zhí)法方式來實現？出具稅務處理決定書要求擺明經過證據確認的違法事實，而接受異常抵扣憑證，只是涉嫌違法，顯然不符合處理決定書的要求；口頭通知不規(guī)范，沒有強制執(zhí)行力，執(zhí)法效果難以顯現，在執(zhí)法方式上容易陷入兩難的境地。

4.執(zhí)法風險易發(fā)生。國家稅務總局76號公告規(guī)定：“經核實，符合現行增值稅進項稅額抵扣或出口退稅相關規(guī)定的，企業(yè)可繼續(xù)申報抵扣，或解除擔保并繼續(xù)辦理出口退稅?！憋@然，即使納稅人舉證自己業(yè)務真實，必須得到稅務機關的確認方可繼續(xù)抵扣。但是，業(yè)務真實性查實難度較大，由稅務機關負責確認容易帶來較大執(zhí)法風險。

三、相關建議

（一）規(guī)范下發(fā)渠道。對于失控發(fā)票和異常憑證的下發(fā)，要嚴格按規(guī)定執(zhí)行，失控發(fā)票通過防偽稅控系統(tǒng)—認證子系統(tǒng)下發(fā)，異常憑證通過抵扣憑證審核檢查管理信息系統(tǒng)下發(fā)，或者通過防偽稅控系統(tǒng)下發(fā)，同時要標明是異常憑證還是認證后失控發(fā)票。

（二）明確操作程序。盡快制定下發(fā)異常憑證處理操作規(guī)程，明確由稽查還是主管分局來處理異常憑證，以及具體的核實要求。如果上游企業(yè)已經走逃，無法落實的情況下，是否予以抵扣及如何操作給予明確意見。

（三）規(guī)范錄入期限。《國家稅務總局關于加強增值稅發(fā)票數據應用防范稅收風險的指導意見》（稅總發(fā)〔2015〕122號 ）明確將其近60天內（自納稅人最后一次開票日期算起）取得和開具的發(fā)票列入異常發(fā)票范圍，錄入增值稅抵扣憑證審核檢查系統(tǒng)，開展異常發(fā)票委托核查。而目前基層稅務部門收到的異常憑證明顯超過60天，甚至還有幾年前的，失控發(fā)票和異常憑證時間跨度過長，不便于基層工作開展。

（四）明確是否加收滯納金。確屬失控的應該加收滯納金；屬于稅務機關責任以及技術性錯誤的不加收滯納金。但是上述處理都需要納稅人補繳已抵扣稅款在先，稽查部門處理在后，在操作上只能先加收，如果符合抵扣條件的再退還稅款和滯納金。