“要是早些年推出宅基地退出政策，我就會選擇退出后到中心村去建房，而不是在山下?！爆F(xiàn)年49歲的張乃良是四川省瀘縣的一位農(nóng)民。為了方便子女上學(xué)，他2005年從山上搬遷到山下，利用村內(nèi)的空閑地修建了三層磚混結(jié)構(gòu)的房屋。

修建這三層樓房花費了30多萬元，老張為此還向別人借債10萬元。而原有宅基地上的土瓦結(jié)構(gòu)房屋修建于80年代，由于山區(qū)人少，沒有什么流轉(zhuǎn)價值，就長期閑置著。

讓他沒想到的是，2015年，瀘縣被全國人大確定為宅基地制度改革試點縣，老張所居住的村子又恰好位于瀘縣選定先行改革試點的“四鎮(zhèn)八村”之列。

老張毫不猶豫地選擇了退出宅基地。根據(jù)政策，他得到了一筆補償款，復(fù)墾的宅基地還可以由自己耕種。不過，當看到現(xiàn)在的一些農(nóng)戶退出宅基地去中心村統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)自建或者共建共享住房，而且還享受著政府提供的水、電、氣、排污、醫(yī)療等配套設(shè)施與服務(wù)，他感慨沒趕上好時候。

張乃良的經(jīng)歷是瀘縣宅基地制度改革試點的一個片段。2015年年初，全國人大授權(quán)33個縣(市、區(qū))進行土地制度改革試點，瀘縣被確定為全國15個宅基地制度改革試點縣之一，并在2016年將改革延伸到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和土地征收制度改革。

近3年來，中國人民大學(xué)劉守英教授帶領(lǐng)該校宅基地制度研究課題組在瀘縣持續(xù)跟蹤調(diào)研，并于去年12月形成了一份報告。報告認為，農(nóng)村土地制度的改革是城鄉(xiāng)中國格局下農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果。宅基地也確實成為了制約村莊轉(zhuǎn)型升級和自然衰敗的關(guān)鍵因素。瀘縣的一系列改革，讓農(nóng)村宅基地的價值得到了顯化，為更好實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益和推進村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合提供了動力，為國家土地管理法修法提供了實踐經(jīng)驗和理論依據(jù)。

改革的內(nèi)在邏輯

瀘縣位于四川盆地南部的長江和沱江匯合處，是川東南的一個農(nóng)業(yè)大縣，境內(nèi)陸勢由東北向西南緩傾，絕大部分屬丘陵地帶。據(jù)統(tǒng)計，2016年，瀘縣農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?5%，人均耕地面積僅有1.16畝，城鄉(xiāng)居民收入差距超過9000元。農(nóng)民為了增加收入，90%以上的農(nóng)村勞動力選擇外出務(wù)工經(jīng)商。

數(shù)據(jù)來源：中國人民大學(xué)宅基地制度研究課題組

農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化帶來了收入結(jié)構(gòu)的變化，上述報告顯示，2000年至2016年，瀘縣農(nóng)民工資性收入比重逐步上升，并一直穩(wěn)定在50%~60%，同一時期的收入中農(nóng)業(yè)收入占比不斷下降，從2000年的23%下降為2016年的13%，工資性收入占比差不多是農(nóng)業(yè)收入占比的5倍。

更為顯著的結(jié)構(gòu)性變化是，農(nóng)一代和農(nóng)二代的代際變化。在劉守英看來，農(nóng)一代（四五十年代出生的農(nóng)民）離土出村、外出務(wù)工經(jīng)商，但對家鄉(xiāng)飽含深情，仍然會選擇落葉歸根，喜歡居住在鄉(xiāng)村。另一方面，農(nóng)二代（六十年代及其以后出生的農(nóng)民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但是他們“離土出村不回村”，大多數(shù)時間生活在城市、大多數(shù)家庭已經(jīng)在城鎮(zhèn)買房、大多數(shù)人不曉得自家的承包地在哪里，只是因為有老人在家，所以逢年過節(jié)才會回老家住兩天。

伴隨農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的劇烈變化，村莊也開始加劇分化。大部分的村莊由于地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通不便、生產(chǎn)生活條件差、收入來源有限等原因，農(nóng)村人口出現(xiàn)大規(guī)模外遷，導(dǎo)致一些散居的、古老的村落逐漸衰敗，很多地處偏遠的宅基地不再被使用，人走樓空，有的甚至成為危房，安全都難以保障，處于一種“衰而不亡”的狀態(tài)。

以瀘縣玉蟾街道玉蟾村為例，在試點改革前，全村有危房戶56戶，占總戶數(shù)的9.4%；進城購房戶68戶，占總戶數(shù)的11.4%；一戶多宅的64戶，占總戶數(shù)的10.8%；農(nóng)房閑置率高達20.5%。特別是第6村民小組的26戶96人，分散居住在玉蟾山上，由于山高林密、路遠水缺，村民在耕種、飲水、出行、教育等方面都很困難。該村支部書記老劉對課題組稱，當了10多年的村支書，從來沒有參加過婚禮，除非是村里面的女孩招女婿入贅。

試點改革后的玉蟾街道玉蟾村山河社區(qū)全景

尤為重要的是，縣域經(jīng)濟的發(fā)展對土地的需求驅(qū)動著宅基地制度的改革，這也是其改革的內(nèi)在邏輯之一。

瀘縣副縣長杜作文對第一財經(jīng)記者表示，在嚴格的土地用途管制下，建設(shè)用地指標成為了稀缺資源，多少年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展處于獨占狀態(tài)，農(nóng)村基本無建設(shè)用地指標可用。一方面，隨著農(nóng)村的發(fā)展變化，鄉(xiāng)村出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)融合的旅游綜合體、田園綜合體等新型業(yè)態(tài)，需要建設(shè)用地來支撐項目落地；另一方面，宅基地作為建設(shè)用地的一個類別，閑置不少，但是看得見而用不著?，F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)、新村和城鎮(zhèn)發(fā)展，都要涉及人、地和資金問題，改革宅基地制度，盤活閑置資源，是一條不錯的“雙贏”路子。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，瀘縣2016年的城鎮(zhèn)化率為38.2%，低于全國19.2個百分點、低于四川省10.7個百分點，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，需要大量的建設(shè)用地。另外，從2002年開始，瀘縣提出并延續(xù)著“工業(yè)強縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極招商引資，到現(xiàn)在項目總數(shù)達到2016個。每年都有上百個企業(yè)項目等著落地，僅憑通過國有建設(shè)用地保障，遠遠無法滿足需求。然而，農(nóng)村卻有3.2萬畝的閑置宅基地，而且有相當一部分農(nóng)戶愿意有償退出。

那么，為了城市擴張和社會經(jīng)濟發(fā)展，解決用地的現(xiàn)實路徑，在瀘縣只有三條。杜作文稱，第一條路是繼續(xù)通過征地供應(yīng)國有建設(shè)用地，這種方式成本高還容易激發(fā)社會矛盾，而且還要受到建設(shè)用地指標的限制；第二條路是通過增減掛鉤購買節(jié)余建設(shè)用地指標，這種方式成本也比較高并且同樣受到指標限制；第三條路是通過政策設(shè)計，讓農(nóng)村居民退出宅基地、至少是退出閑置宅基地，以此釋放農(nóng)村集體建設(shè)用地指標，通過規(guī)劃布局、指標調(diào)整、補償安置、行政審批后，滿足建設(shè)用地需求，這種方式程序簡便、效率高、成本相對較低，并且在縣級就可以操作。

因此，釋放農(nóng)村集體建設(shè)用地就成了瀘縣滿足用地需求的現(xiàn)實選擇。

陷入困境的宅基地制度

1949年以來，農(nóng)村宅基地制度體系經(jīng)歷了三次大的變化：1949年至1958年，農(nóng)民對宅基地享有完全的所有權(quán)；1958至1978年，宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，一律不準出租和買賣；1978年至今，強化了宅基地所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民的制度格局，使用權(quán)可以限制性流轉(zhuǎn)。

宅基地制度復(fù)雜而嚴密，用通俗的語言簡單概括就是：根據(jù)“一戶一宅”的原則，一家農(nóng)戶只能使用一處宅基地，這家農(nóng)戶擁有宅基地的使用權(quán)，可以占有和使用宅基地及地上房屋和附屬設(shè)施，但是宅基地的所有權(quán)歸集體擁有。由于房屋和宅基地不可分割，再加上宅基地使用權(quán)的權(quán)能殘缺，這家農(nóng)戶雖然擁有房屋的所有權(quán)，但是不能將房子賣給非本村集體的成員。同時，只有集體經(jīng)濟組織的成員才有資格向村集體申請宅基地，且都能無償獲得，農(nóng)戶只有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。那么，非本集體經(jīng)濟組織的成員，比如外村的村民、城市居民無法通過正常的交易市場來交易和轉(zhuǎn)讓獲得這個村的宅基地使用權(quán)。

這一套制度體系所要承載的社會目標，劉守英稱，其一是保障農(nóng)民居住，其二是嚴守耕地紅線，其三是穩(wěn)定社會、穩(wěn)住農(nóng)民。但是，在農(nóng)民向城鎮(zhèn)、向新村流動過程中不能依法平等落地的制度安排，只能保證農(nóng)民在原村民小組內(nèi)不失地、不失所，在發(fā)展中就很自然地犧牲了宅基地的財產(chǎn)性和效益性。

可是現(xiàn)實情況卻大相徑庭。比如無償取得和一戶一宅不利于耕地保護，而且宅基地閑置與一戶多宅現(xiàn)象并存。這是因為僅僅依靠集體經(jīng)濟組織成員身份可以無償取得宅基地，就會給農(nóng)民造成“不占白不占”的錯覺，不少有錢的農(nóng)民紛紛多占地、多修房。原有宅基地不夠用，就占用承包地，導(dǎo)致耕地在一定程度上被破壞。在瀘縣，閑置的宅基地戶數(shù)占農(nóng)村總戶數(shù)的10.4%，一戶多宅率達到8.2%，據(jù)統(tǒng)計，2012~2016年，一戶多宅率均維持在15%左右，這導(dǎo)致管理的困難，管理的規(guī)范性和公平性也倍受質(zhì)疑。

數(shù)據(jù)來源：中國人民大學(xué)宅基地制度研究課題組

此外，在瀘縣一些舉家進城的農(nóng)戶或是有閑置、超占宅基地的農(nóng)戶，有將宅基地私下出租或者出讓給需要用宅基地的農(nóng)戶或經(jīng)營者。前述中國人民大學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)房租賃收入在瀘縣農(nóng)戶財產(chǎn)性收入中每年約占25%。盡管這種私下交易、出租，實際上是一種有效配置宅基地資源的行為，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供用地支撐，但是與現(xiàn)行法律制度存在沖突。

劉守英稱，總的來說，宅基地制度存在的問題和困境主要是由于原有宅基地制度未能適應(yīng)城鄉(xiāng)互動和農(nóng)村人口的外遷而做出適當調(diào)整所致。社會是發(fā)展變化的，制度的約束最終也拗不過現(xiàn)實的變化，比如大量存在的私下交易的自發(fā)力量正在不斷地促使制度變遷。

瀘縣改革試點下的制度創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會決定提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。明確土地制度改革的目標是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。黨的十九大報告要求，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革；要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。那么，瀘縣的農(nóng)村土地制度改革三項試點已接近三年，究竟有何作為呢？

針對當前宅基地制度由無償取得所導(dǎo)致的一系列問題，瀘縣探索的亮點之一就是宅基地的有償使用、有償退出。

瀘縣試點按照以人定面積的原則，實行法定無償、跨區(qū)有償、節(jié)約有獎的宅基地分配制度，這有別于現(xiàn)行以戶為單位的宅基地分配制度。所謂的“法定無償、跨區(qū)有償、節(jié)約有獎”，指的是，村民可以在本組、本村無償取得人均30平方米的住宅、20平方米的附屬設(shè)施用地；農(nóng)民也可以跨村、跨鎮(zhèn)有償取得法定面積內(nèi)的合法宅基地；農(nóng)戶新建住宅，在法定面積內(nèi)有節(jié)余，且承諾不再使用的，集體經(jīng)濟組織給予每平方米100元的獎勵。

杜作文稱，試點以人為單位，而且隨著每一戶的人口變化而進行動態(tài)調(diào)整，“生增死減”，動態(tài)維護宅基地的公平使用。這樣能更加落實作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)和宅基地基本權(quán)利。同時，尊重歷史，以1987年1月1日為界，在土地管理法實施以前修建的農(nóng)房和實施以后已經(jīng)確權(quán)登記的農(nóng)房，不計入收費范圍。

劉守英評價稱，對于長期習(xí)慣于宅基地無償取得與“誰占誰用”的中國農(nóng)民來講，如果簡單地對宅基地使用收費，不僅會遭到農(nóng)民的抵制，而且成本極高、收益甚微，甚至?xí)晦r(nóng)民誤解為“宅基地改革就是收錢”。瀘縣為邁出從無償?shù)接袃斶@一步，可謂費了一番心思。比如以激勵性制度鼓勵農(nóng)民更集約利用宅基地，對節(jié)約面積的農(nóng)戶予以獎勵，對超占農(nóng)戶早繳、繳納時間長的農(nóng)戶予以優(yōu)惠；對農(nóng)戶蓋房新申請使用宅基地蓋房的，按存量和新增用地類型分別處理，使用新增部分的按標準收費，使用存量用地的，以1987 年老土地管理法實施時點前后劃斷等。

宅基地的退出之所以強調(diào)有償，杜作文解釋稱，這一機制設(shè)計的核心就是承認農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)，哪怕是擱置在那里多年的、已經(jīng)破敗不堪的、年久不住的房屋，也是農(nóng)民的財產(chǎn)。如果不承認它，不給予合理補償，農(nóng)民即便是棄置不用也不肯輕易松手，客觀上就會造成資源閑置和浪費。

為了激勵農(nóng)戶在住有所居的前提下，自愿退出多余的、空閑的宅基地，集體經(jīng)濟組織按照試點政策，經(jīng)過村民自治方式給予宅基地退出補助、房屋殘值補償。并允許農(nóng)戶自主選擇暫時退出、長期退出、部分退出或者整體退出，除長期退出且獲得補償?shù)霓r(nóng)戶外，其它退出戶均可重回農(nóng)村，以有償取得方式，再次獲得宅基地。目前，瀘縣已完成宅基地騰退面積一萬畝。

瀘縣的試點改革還包括允許宅基地在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。這一突破，對于瀘縣這樣的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，具有歷史意義。劉守英稱，允許宅基地縣域內(nèi)跨區(qū)使用，是一項具有前瞻性的制度安排。因為瀘縣不可能像發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村一樣直接融入城市，未來相當長的一段時期，隨著農(nóng)民觀念、代際、經(jīng)濟機會和城鄉(xiāng)二元體制的突破，一定會打破原來農(nóng)村以村民小組為界的居住方式，尤其會打破以農(nóng)作半徑為界的自然村邊界，不斷涌現(xiàn)適度聚居的新型村莊，以及一定比例的農(nóng)民以縣域為居住和生活之所，而承認農(nóng)民宅基地在縣域范圍內(nèi)的可交易權(quán)，就為順應(yīng)這一趨勢提供了制度保障。

瀘縣喻寺鎮(zhèn)譚壩農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園鳥瞰

值得關(guān)注的是，宅基地“轉(zhuǎn)化入市”的制度安排有效地破解了地方用地的瓶頸。杜作文稱，瀘縣對騰退的宅基地，經(jīng)過集體經(jīng)濟組織復(fù)墾整治，縣、鎮(zhèn)聯(lián)合驗收，頒發(fā)合格證，生成集體建設(shè)用地指標；在扣除自用指標后，允許節(jié)余指標入市競價調(diào)劑，對無人競買的，縣政府給予保底收儲；加強宅基地制度改革與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的銜接，允許騰退的節(jié)余建設(shè)用地指標，經(jīng)過規(guī)劃布局、指標調(diào)整、補償安置、行政審批，轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，憑證入市出讓。這樣，既能撬動集體建設(shè)用地增值，又能拓展生產(chǎn)、生活、生態(tài)的發(fā)展空間。

報告稱，通過一系列改革，瀘縣的農(nóng)村宅基地價值得到了顯化：一是促進了農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加，二是保障了發(fā)展用地，三是加快了土地流轉(zhuǎn)，四是推進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。同時，培育了農(nóng)村新業(yè)態(tài)，比如興辦農(nóng)家樂，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，瀘縣農(nóng)業(yè)機械化水平達到44%，發(fā)展了種養(yǎng)大戶2330個、家庭農(nóng)場216個、農(nóng)民合作社346個、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)98個，6000畝泡菜原料基地、萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園基本形成。

至于當前改革的難點，杜作文對第一財經(jīng)表示，主要是對現(xiàn)行法律法規(guī)條款的突破程度，對改革的深度和尺度都不好把握。還有就是農(nóng)一代的思想保守，不愿意放棄宅基地，要等到死后再退。其實，這些難點都在考驗著地方政府的執(zhí)政能力，一方面要以“三條底線”（即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損）、“兩個不得”（即不得以買賣宅基地為出發(fā)點、不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件）來分析評估改革的合理性和風(fēng)險性，大膽探索，審慎推進，先小范圍實施，再全縣推廣，并在實踐中不斷完善，做到風(fēng)險可控；另一方面要防止在改革中搞剛性一刀切，既要把握好節(jié)奏，又要有所激勵，邀請老年農(nóng)民們?nèi)ビH身體驗安置小區(qū)、新村聚居點的良好環(huán)境，從而促使他們改變觀念。

瀘縣的改革試點如何評價？在劉守英看來，瀘縣經(jīng)過近三年的努力，從調(diào)查摸底開始明確了宅基地制度改革的問題導(dǎo)向，按照中央和省市要求形成了極具操作性的試點實施方案，通過對宅基地的依法取得和成員權(quán)保障，以及有償退出、有償使用、節(jié)余宅基地建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)化入市、層級管理等方面的制度創(chuàng)新，為更好實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)益和推進村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合提供了動力，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的宅基地制度及農(nóng)村土地制度深化改革趟出了路子，為國家土地管理法修法提供了實踐經(jīng)驗和理論依據(jù)。