作者：郭修江（最高人民法院第一巡回法庭副庭長）

原載：《法律適用》2017年第23期

摘要：在審理行政案件的過程中，要按照行政訴訟法的規(guī)定，對被訴行政行為的合法性進(jìn)行全面審查、不受原告訴訟請求和理由的限制；在此基礎(chǔ)上，依法充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，讓受到被訴行政行為侵害的合法權(quán)益得到切實(shí)的補(bǔ)償或賠償；在審理和裁判過程中，要選擇最有利于糾紛解決的審理和裁判方式，實(shí)質(zhì)化解行政爭議。

關(guān)鍵詞：化解行政爭議  保護(hù)公民權(quán)利  監(jiān)督依法行政

修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“行政訴訟法”）第1條確立了行政訴訟法的三大立法目的：解決行政爭議、保護(hù)公民權(quán)利和監(jiān)督依法行政。如何在監(jiān)督權(quán)力、保護(hù)權(quán)利、化解爭議三者之間找到平衡點(diǎn)，讓三個(gè)目的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)在每一個(gè)行政案件中得到實(shí)現(xiàn)，這是司法實(shí)踐最難以把握的問題。

一、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政為基礎(chǔ)

（一）堅(jiān)持合法性審查原則不動搖

行政訴訟法之所以能夠從民事訴訟法中分離出來，成為一個(gè)獨(dú)立的訴訟制度，核心是行政訴訟肩負(fù)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重任。修改后的行政訴訟法不僅在行政訴訟法的目的中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，同時(shí)在總則的基本原則部分，繼續(xù)堅(jiān)持和強(qiáng)化合法性審查原則。合法性審查原則是所有行政案件、貫穿行政訴訟全過程的基本原則。人民法院審理每一起行政案件，都要全方位貫徹執(zhí)行合法性審查原則。修法過程中，有人主張取消合法性審查原則，只有撤銷之訴適用合法性審查原則，其他類型的行政訴訟不適用，該觀點(diǎn)最終未被立法機(jī)關(guān)采納。

應(yīng)當(dāng)注意的是，行政訴訟法規(guī)定的監(jiān)督是全方位的監(jiān)督，不受原告訴訟請求和理由的限制。一旦被訴行政行為確定之后，人民法院對被訴行政行為的審查是全面的、徹底的，不僅要對原告提出質(zhì)疑的部分進(jìn)行審查，對原告未提出質(zhì)疑的部分也要進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)被訴行政行為的合法性存在問題，原告堅(jiān)持不提異議的，人民法院要主動審查并予以指正。之所以如此，是因?yàn)樾姓V訟的對象被訴行政行為原則上都直接與國家利益、公共利益相聯(lián)系。即便是在民事訴訟中，如果涉及國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益的，人民法院也要全面審查，不受原告訴訟請求和理由的限制。因此，行政訴訟中全面審查被訴行政行為的合法性原則，與民事訴訟法規(guī)定是相通的，兩者并不存在矛盾，只是民事訴訟中的例外規(guī)定，在行政訴訟中成為普遍原則而已。

（二）明確被訴行政行為是行政審判的第一要務(wù)

行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的本質(zhì)特征是，行政訴訟在解決爭議保護(hù)合法權(quán)益的同時(shí)，還肩負(fù)著對被訴行政行為合法性的監(jiān)督職能。行政訴訟的所有活動都須緊緊圍繞著被訴行政行為的合法性展開。離開被訴行政行為，行政訴訟將失去目標(biāo)和方向。因此，行政訴訟的第一要務(wù)是明確被訴行政行為。從行政訴訟的立案條件開始，就離不開被訴行政行為。起訴人提起行政訴訟的法定條件之一是，要有明確的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。在行政訴訟中，什么是明確的訴訟請求？就是要有明確的被訴行政行為。只有明確被訴行政行為之后，才談得上原告資格、被告適格、訴訟請求和事實(shí)根據(jù)、受案范圍、管轄、是否超過起訴期限、是否屬于復(fù)議前置的案件等一系列起訴條件問題。明確被訴行政行為，是行政訴訟程序的起點(diǎn)，也是裁判的終點(diǎn)，判決結(jié)果必須對被訴行政行為的合法性做出評判。例如，征收土地是一個(gè)系列行政行為，包括市政府請示征地的報(bào)告、省政府的征地批復(fù)、發(fā)布征收公告和征收補(bǔ)償方案公告、征收補(bǔ)償決定或協(xié)議、強(qiáng)制搬遷等一系列行政行為。當(dāng)事人籠統(tǒng)以征收土地行為為被訴行政行為，人民法院無法對相關(guān)起訴條件進(jìn)行審查。在此情形下，人民法院應(yīng)當(dāng)按照《行政訴訟法》第51條的規(guī)定，對當(dāng)事人給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。經(jīng)指導(dǎo)和釋明，當(dāng)事人仍不能明確被訴行政行為的，人民法院可以以訴訟請求不明確為由，裁定不予立案或駁回起訴。類似的情形還有國有土地上房屋征收行為，這個(gè)行為也是一個(gè)系列行為，包含征收之前的公共利益項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、用地批復(fù)、規(guī)劃審批、違法建筑和臨時(shí)建筑的甄別，以及征收決定和征收補(bǔ)償方案、征收補(bǔ)償決定或協(xié)議、違法強(qiáng)制拆除等許多行政行為。行政協(xié)議行為同樣是一個(gè)系列行政行為，包含簽訂協(xié)議行為、不依法履行或未按約定履行協(xié)議行為、單方解除協(xié)議行為、單方變更協(xié)議行為等。當(dāng)事人對此類系列行政行為籠統(tǒng)提起行政訴訟的，屬于被訴行政行為不明確的情形，一審時(shí)需要法官履行指導(dǎo)和釋明義務(wù)，由起訴人明確被訴行政行為。

（三）全面審查被訴行政行為的合法性

人民法院審理行政案件，與民事案件的審理最大的不同在于全面審查被訴行政行為的合法性，不受原告訴訟請求和理由的限制。所謂全面審查，就是指一旦確定被訴行政行為案件受理后，人民法院要圍繞被訴行政行為合法性的所有要件，進(jìn)行全方位的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，并結(jié)合被訴行政行為應(yīng)當(dāng)適用的相關(guān)法律、法規(guī)的具體條文，對被訴行政行為認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是否充分，適用法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件是否正確，是否違反法定程序或者違反正當(dāng)程序原則，是否超越職權(quán)，是否存在濫用職權(quán)或者明顯不當(dāng)?shù)那樾蔚?，進(jìn)行逐一、全面審查，不得發(fā)現(xiàn)被訴行政行為一處違法，就終結(jié)案件的審理程序，判決撤銷被訴行政行為。通過審理發(fā)現(xiàn)被訴行政行為存在的所有違法問題并予以指出。行政審判的結(jié)果，不僅是要讓行政機(jī)關(guān)知道被訴行政行為錯(cuò)在哪，有哪些錯(cuò)誤，還要盡可能讓行政機(jī)關(guān)知道為什么錯(cuò)，今后怎樣做才是合法正確的，以此達(dá)到監(jiān)督、引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。

應(yīng)當(dāng)注意的是，全面審查被訴行政行為合法性，是法官審理行政案件心中的一條主線，在審理所有行政案件過程中，并非要對被訴行政行為合法性構(gòu)成要件的所有方面，事無巨細(xì)都審一遍，也不需要在裁判文書中對各個(gè)要件都予以論述。實(shí)際審理案件過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件實(shí)際，主要針對當(dāng)事人各方爭議的、與被訴行政行為合法性相關(guān)聯(lián)的焦點(diǎn)問題，展開法庭調(diào)查和法庭辯論；對于各方無爭議，且明顯不存在違法情形的相關(guān)要件，無需進(jìn)行審理和評判。相反，對于與被訴行政行為合法性相關(guān)聯(lián)，當(dāng)事人各方未提出異議，經(jīng)法官審查認(rèn)為可能存在違法的要素，則應(yīng)當(dāng)通過指導(dǎo)和釋明，將其納入爭議焦點(diǎn)進(jìn)行審理。若經(jīng)指導(dǎo)和釋明，當(dāng)事人仍不愿納入爭議焦點(diǎn)的，則法官應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動審查，庭審中要求負(fù)有舉證義務(wù)的一方舉證證明，請另一方質(zhì)證、辯駁，并在裁判文書中予以詳細(xì)闡述。

二、保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益為底線

行政訴訟說到底還是一個(gè)利益之訴。原告起訴的目的根本上是為讓被違法行政行為侵犯的合法權(quán)益得到恢復(fù)、救濟(jì)。從這個(gè)角度講，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政僅僅是行政訴訟的手段。在完成對被訴行政行為合法性審查、監(jiān)督職責(zé)后，行政審判需要考慮的第二個(gè)問題就是要盡可能使原告一方受到損害的合法權(quán)益得以恢復(fù)和救濟(jì)。公民、法人和其他組織的合法權(quán)益包含兩個(gè)方面：一是行政行為過程中的程序性權(quán)利，二是實(shí)體上的合法權(quán)益。程序性權(quán)利的保護(hù)，包含在對被訴行政行為合法性審查的監(jiān)督目的中。行政程序中沒有給予當(dāng)事人陳述、申辯等程序性權(quán)利的，屬于行政行為違反法定程序或者違反正當(dāng)程序原則的情形。因此，程序性權(quán)利的保護(hù)不在保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益這一目的中考慮。保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益目的，僅僅考慮對當(dāng)事人實(shí)體合法權(quán)利的保護(hù)問題。正因如此，關(guān)于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的訴訟目的，涉及的主要問題應(yīng)當(dāng)是行政賠償、行政補(bǔ)償問題。

（一）充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益

《國家賠償法》第34、36條對人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。行政賠償在賠償程序上適用行政訴訟法，但在賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)上要適用國家賠償法的規(guī)定。在人身損害賠償方面，行政賠償除賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾生活輔助具費(fèi)、康復(fù)費(fèi)、繼續(xù)治療費(fèi)用、喪葬費(fèi)以及傷殘補(bǔ)助金、死亡賠償金、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)等直接損失予以賠償外，致人精神損害，造成嚴(yán)重后果的，還應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。在財(cái)產(chǎn)損害方面，能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀；不能恢復(fù)原狀的，按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金，并返還原物，財(cái)產(chǎn)滅失的，給付相應(yīng)的賠償金；物品已經(jīng)拍賣或者變賣的，給付拍賣或者變賣所得的價(jià)款，變賣價(jià)款明顯低于財(cái)產(chǎn)價(jià)值的，應(yīng)當(dāng)按照物品的市場價(jià)值給予相應(yīng)的賠償金；違法吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費(fèi)用開支；責(zé)令返還金錢或者支付款額的，還應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息；造成其他損失，按照直接損失給予賠償。應(yīng)當(dāng)注意的是，國家賠償法規(guī)定的賠償范圍和數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，其核心是要通過國家賠償足以彌補(bǔ)當(dāng)事人的全部實(shí)際損失。只要是屬于因違法行政行為造成的當(dāng)事人合法利益的實(shí)際損失，均屬于直接損失的范圍，人民法院都應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)予以賠償。

落實(shí)行政訴訟法合法權(quán)利的保護(hù)目的，要注意克服兩種錯(cuò)誤傾向。一是以國家財(cái)力有限為由，對應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失不予賠償。要克服國家賠償不同于民事賠償，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有限賠償?shù)腻e(cuò)誤觀點(diǎn)。二是以保護(hù)公民權(quán)利為由，無限制地滿足當(dāng)事人不合理、不合法的賠償訴求。國家賠償或者補(bǔ)償，只能對合法權(quán)益受到行政行為侵犯的合理、合法的實(shí)際損失予以賠償或補(bǔ)償，對于不合理、不合法的賠償或補(bǔ)償訴求，人民法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決不予支持。

（二）正確理解原告對損失承擔(dān)舉證責(zé)任原則

《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定，在行政賠償、行政補(bǔ)償案件中，原告應(yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因此，原則上原告應(yīng)當(dāng)對損失的大小、多少承擔(dān)舉證責(zé)任，如果原告舉證不能，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的后果。但是，審判實(shí)踐中往往會出現(xiàn)，由于被告未經(jīng)勘驗(yàn)強(qiáng)制拆除原告的房屋，或者未經(jīng)清點(diǎn)、登記造冊強(qiáng)行將原告的物品予以清除，原、被告雙方對損失均不能舉證的情形。在此情形下，一些法官片面理解行政訴訟法的規(guī)定，簡單以原告舉證不能為由，判決駁回其行政賠償訴訟請求，這種判決的理由和結(jié)果都是不正確的。根據(jù)《行政訴訟法》第38條第2款后半句規(guī)定，因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)違反法定程序，在強(qiáng)制執(zhí)行過程中未進(jìn)行現(xiàn)場勘測，未履行對物品的清點(diǎn)、登記造冊法定職責(zé)，造成原告舉證不能的，應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。由于報(bào)告未留下任何能夠證明物品損失情況的記錄或者其他資料，實(shí)際上被告在法庭上也無法舉證證明原告的損失究竟有哪些、損失數(shù)額有多大。但是，根據(jù)生活經(jīng)驗(yàn)和邏輯推理，原告的財(cái)產(chǎn)損失肯定是存在的，在此情形下，法官就不能簡單以原、被告均不能舉證證明損失大小為名，駁回原告的行政賠償訴訟請求，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第54條規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀、公正地對原告提出的賠償請求逐項(xiàng)進(jìn)行分析判斷，通過法官自由心證，合理酌定其損失賠償數(shù)額。例如，被告將原告正在居住的房屋違法予以強(qiáng)制拆除，造成屋內(nèi)損失無法證明，法官就可以根據(jù)原告提出的行政賠償請求，結(jié)合原告家庭收入狀況，一項(xiàng)一項(xiàng)進(jìn)行審查。原則上，原告提出的凡是根據(jù)其家庭經(jīng)濟(jì)狀況和當(dāng)?shù)厝罕娖胀彝フＩ罹幼∏樾蜗驴赡軙械母黝愇锲罚鶓?yīng)當(dāng)予以認(rèn)可，物品的價(jià)格可以結(jié)合市場價(jià)格適當(dāng)折舊予以計(jì)算，酌定損失判決予以賠償。對于原告提出超過當(dāng)?shù)仄胀彝ド钏?、超過其家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力、數(shù)額巨大，且無法依靠生活經(jīng)驗(yàn)和邏輯判斷作出推論的特別財(cái)產(chǎn)損失，原告負(fù)有證明在強(qiáng)制拆除時(shí)，其家里確實(shí)存在該物品以及該物品來源的證明義務(wù)。如果原告舉證不能，推定該項(xiàng)巨額財(cái)產(chǎn)損失不存在，不予賠償。

（三）正確理解直接損失的范圍

國家賠償法堅(jiān)持直接損失賠償原則。實(shí)踐中，對于直接損失的理解確實(shí)難以把握。筆者認(rèn)為，凡是由行政行為造成的合乎情理的實(shí)際損失和必得利益，均應(yīng)當(dāng)屬于直接損失的范圍。結(jié)合不同情況，下列情形均應(yīng)當(dāng)屬于直接損失范疇：第一，行政機(jī)關(guān)采取野蠻強(qiáng)制拆除違法建筑造成當(dāng)事人可回收的廢舊建筑材料損失。行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、違反行政強(qiáng)制法規(guī)定的強(qiáng)制手段與目的相適應(yīng)原則，采取野蠻方式強(qiáng)制拆除違法建筑、到期臨時(shí)建筑，造成原本通過合法、適當(dāng)方式拆除可以回收再利用的廢舊建筑材料的損失，應(yīng)當(dāng)按照廢舊建筑材料的市場價(jià)格計(jì)算損失總額，判決行政機(jī)關(guān)予以賠償。第二，當(dāng)事人通過行政補(bǔ)償能夠獲得的獎勵等必得利益。例如，一些地方通過地方性法規(guī)、規(guī)章以及征收補(bǔ)償方案明確規(guī)定，被拆除房屋不滿45平方米的，補(bǔ)償安置時(shí)按照45平方米予以安置，高于45平方米低于60平方米的部分按照成本價(jià)支付購房款。還有一些地方規(guī)定，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)模o予市場評估價(jià)格30%的獎勵。這里的不足45平方米和45-60平方米之間的差價(jià)補(bǔ)貼，以及30%的獎勵，都是被征收人作出選擇后能夠獲得的必得利益，應(yīng)當(dāng)屬于直接損失，必須予以一并賠償。第三，利息損失應(yīng)當(dāng)足以彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失?！秶屹r償法》第36條第7項(xiàng)規(guī)定，返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結(jié)的存款或者匯款的，應(yīng)當(dāng)支付銀行同期存款利息?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》第15條規(guī)定，《國家賠償法》第36條第7項(xiàng)規(guī)定的銀行同期存款利息，以作出生效賠償決定時(shí)中國人民銀行公布的1年期人民幣整存整取定期存款基準(zhǔn)利率計(jì)算，不計(jì)算復(fù)利。應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)屬于金融機(jī)構(gòu)合法存款的，對存款合同存續(xù)期間的利息按照合同約定利率計(jì)算。應(yīng)當(dāng)返還的財(cái)產(chǎn)系現(xiàn)金的，比照本條第1款規(guī)定支付利息。在嚴(yán)格執(zhí)行上述法律和司法解釋規(guī)定的同時(shí)，對于實(shí)物型財(cái)產(chǎn)損失，因按照受損失時(shí)的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行價(jià)值評估，行政機(jī)關(guān)當(dāng)時(shí)未支付賠償款，時(shí)隔若干年后支付，會產(chǎn)生相應(yīng)的利息損失。此時(shí)，原則上按照同期銀行存款利息計(jì)算損失。但是，如果因物價(jià)上漲等因素，按照同期銀行存款利息不足以彌補(bǔ)當(dāng)事人損失的，也可以按照同期銀行貸款利息計(jì)算損失；同期銀行貸款利息仍不足以彌補(bǔ)損失的，可以對涉案物品按照賠償時(shí)的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行市場價(jià)值評估確定賠償額。之所以作出上述變通，其基本理念是要讓當(dāng)事人獲得足額賠償，當(dāng)事人拿到的賠償款要足以回購失去的物品。

行政訴訟法只有讓當(dāng)事人的損失得到切實(shí)補(bǔ)償或者賠償，才能真正體現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的基本理念，也才能實(shí)質(zhì)化解行政爭議。

三、選擇最有利于糾紛解決的審理和裁判方式

化解行政爭議是行政訴訟的最終目的。一個(gè)訴訟制度如果不能夠定紛止?fàn)帲@個(gè)制度注定是不能走遠(yuǎn)的。所有訴訟，包括人民法院、法官的存在價(jià)值，就是要化解爭議。解決糾紛，這是現(xiàn)代司法制度存在的最基本理由，行政訴訟制度亦不能例外。修改后的行政訴訟法不僅在行政訴訟目的上增加“解決行政爭議”的內(nèi)容，而且在立案、審理、判決的各個(gè)環(huán)節(jié)，都相應(yīng)增加有效解決行政爭議的具體制度措施。

（一）立案階段的釋明義務(wù)

《行政訴訟法》第51條第3、4款規(guī)定，當(dāng)事人提交的起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接受起訴狀。對于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。根據(jù)上述規(guī)定，行政訴訟不同于民事訴訟，起訴階段對當(dāng)事人的指導(dǎo)和釋明，是人民法院的法定義務(wù)。不依法履行指導(dǎo)和釋明義務(wù)，將要承擔(dān)法律責(zé)任。起訴階段的指導(dǎo)和釋明，主要是針對起訴狀的內(nèi)容欠缺或者其他錯(cuò)誤進(jìn)行指導(dǎo)和釋明?！缎姓V訟法》第49條規(guī)定，提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。人民法院應(yīng)當(dāng)圍繞起訴條件開展指導(dǎo)和釋明工作，尤其要圍繞著如何能夠?qū)嵸|(zhì)化解行政爭議進(jìn)行指導(dǎo)和釋明，被訴行政行為不明確的應(yīng)當(dāng)要求其進(jìn)一步明確，要盡可能引導(dǎo)當(dāng)事人起訴最有利于涉案糾紛解決的被訴行政行為提起訴訟；對當(dāng)事人起訴被告不適格的，要引導(dǎo)當(dāng)事人起訴適格被告，未經(jīng)釋明不得對當(dāng)事人的起訴不予立案或駁回起訴；對當(dāng)事人起訴缺乏事實(shí)根據(jù)的，要引導(dǎo)當(dāng)事人予以明確，確實(shí)無法明確的才可以裁定不予立案；對不屬于本院管轄的案件，要向當(dāng)事人釋明有管轄權(quán)的法院名稱、地址等，指引其向有管轄權(quán)的法院起訴；對可以通過一并提起行政賠償訴訟、一并提起民事訴訟、一并申請對規(guī)章規(guī)定進(jìn)行審查，通過一并審理能夠更有效實(shí)質(zhì)化解行政爭議的案件，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人一并提起相關(guān)訴訟。

（二）審理階段的化解爭議制度

修改后的行政訴訟法規(guī)定了更多有利于行政爭議實(shí)質(zhì)化解的審理方式，人民法院在審理行政案件的過程中，要善于運(yùn)用這些法定的審理方式，有效化解行政爭議。簡要介紹以下三種方式。

1.一并審理民事爭議制度

《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。一并審理民事爭議制度，是行政訴訟法賦予人民法院行政審判的特殊權(quán)力，其目的就在于徹底有效化解爭議。行政案件越來越多的是涉及當(dāng)事人重大民事權(quán)利的案件，表面上是被訴行政行為的合法性問題，而實(shí)質(zhì)的爭議則是行政行為參與的民事權(quán)利歸屬問題。對當(dāng)事人申請一并解決民事糾紛的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請，對相關(guān)民事糾紛依法作出裁判，并根據(jù)基礎(chǔ)民事糾紛裁判結(jié)果，在對被訴行政行為進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上，一并對行政案件依法作出判決。如果當(dāng)事人對基礎(chǔ)民事爭議另行提起民事訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)中止行政案件的審理，民事案件終審判決后恢復(fù)審理，并依據(jù)終審民事判決結(jié)果作出行政判決。

但是，行政訴訟法對當(dāng)事人各方均不申請一并審理，也不另行起訴解決民事糾紛的情形下，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理，未作明確規(guī)定。實(shí)踐中，一些法官認(rèn)為，當(dāng)事人不申請一并審理，也不另行起訴解決民事爭議的，民事爭議相關(guān)事實(shí)和法律效力問題屬于另一個(gè)法律關(guān)系，不屬于行政訴訟的審理范圍，人民法院可以僅對被訴行政行為的程序性問題進(jìn)行審查，并據(jù)此作出判決。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，不符合《行政訴訟法》第6條關(guān)于全面審查被訴行政行為合法性的基本原則。根據(jù)合法性審查原則，人民法院審理行政案件，對涉及被訴行政行為合法性的相關(guān)民事爭議事實(shí)及其法律效力問題，亦應(yīng)當(dāng)予以審查認(rèn)定，只有對不涉及行政行為合法性的履行爭議不予審查認(rèn)定。舉例說明，甲、乙雙方簽訂房屋買賣合同，甲依據(jù)合同將涉案房屋變更登記至自己名下。乙提起行政訴訟，請求撤銷變更登記行為。理由是雙方的房屋買賣合同是甲偽造的。行政訴訟中，甲或乙對房屋買賣合同糾紛一并或另行提起民事訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)一并就民、行政爭議案件進(jìn)行審理和判決，或者中止行政案件審理等待民事終審判決結(jié)果。如果甲、乙雙方均不申請一并解決民事爭議，根據(jù)合法性審查原則，人民法院對與被訴行政行為合法性直接相關(guān)聯(lián)的事實(shí)，必須予以全面審查并作出法律判斷。上例中的變更登記行為是否合法，直接的事實(shí)根據(jù)是甲、乙雙方是否存在一份真實(shí)有效的房屋買賣合同，對這一基本事實(shí)，人民法院必須審查認(rèn)定。但是，對甲乙雙方房屋買賣合同是否存在乙方未全部支付價(jià)款，是否按期交房，是否需承擔(dān)違約責(zé)任等履行爭議，與變更登記行為的合法性無關(guān)，不屬于行政訴訟的審查范圍，雙方有爭議，應(yīng)當(dāng)另行提起民事訴訟解決，行政案件的判決結(jié)果，對之后的民事履行爭議訴訟具有拘束力。

2.行政調(diào)解制度

修改后的《行政訴訟法》第60條仍然保留行政案件不適用調(diào)解原則，但是，對可以調(diào)解的適用范圍作出更為寬泛的規(guī)定。即，除行政賠償、補(bǔ)償案件外，行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件都可以適用調(diào)解。行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)的案件十分廣泛，自由裁量不僅是指行政行為結(jié)果的裁量，也包括行政機(jī)關(guān)在涉及事實(shí)認(rèn)定時(shí)的裁量權(quán)。例如，稅收案件中，關(guān)于納稅稅率通常是羈束的行政行為，不適用調(diào)解。但是，涉及法律或政策不明確的、有爭議的應(yīng)納稅事項(xiàng)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，對該部分金額是否進(jìn)入應(yīng)納稅數(shù)額，人民法院可以組織雙方進(jìn)行調(diào)解。因此，行政案件適用調(diào)解的范圍可以說無處不在。當(dāng)然，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政案件的調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，不得違背雙方的真實(shí)意思表示，不得脅迫、以判壓調(diào)，行政調(diào)解的利害關(guān)系各方當(dāng)事人均應(yīng)當(dāng)參與調(diào)解，真實(shí)表達(dá)各自的意見。行政調(diào)解還要堅(jiān)持合法原則，不同于民事調(diào)解，行政調(diào)解中行政機(jī)關(guān)一方的調(diào)解權(quán)限不是無限的，必須限定在法定的范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)對財(cái)政利益的處分權(quán)必須受法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他合法的規(guī)范性文件的約束，不能在行政調(diào)解中無原則地向?qū)Ψ疆?dāng)事人輸送非法利益，人民法院更不能為這種非法利益輸送背書。行政調(diào)解要遵循不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的原則。行政案件處理的是公共事務(wù)，必然涉及國家利益、公共利益，調(diào)解過程中決不允許以犧牲國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益為代價(jià)，要充分考慮調(diào)解結(jié)果對國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益的影響，調(diào)解方案必須優(yōu)先保護(hù)國家利益、公共利益，必須確保調(diào)解方案能夠最大限度地降低社會成本的支出，盡可能以最少的社會財(cái)富的損失，實(shí)現(xiàn)各方的共贏。調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，調(diào)解書送達(dá)各方當(dāng)事人發(fā)生法律效力，一方不履行，另一方可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。行政調(diào)解制度適用范圍擴(kuò)大，實(shí)踐中更多地以調(diào)解書替代過去的協(xié)調(diào)和解后的準(zhǔn)予撤訴裁定，有利于調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的最終實(shí)現(xiàn)，有利于對協(xié)調(diào)和解活動合法性的監(jiān)督制約。

3.一并審查規(guī)范性文件制度

公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定規(guī)章以下的規(guī)范性文件不合法，在第一審開庭審理前、有正當(dāng)理由也可以在法庭調(diào)查中，一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院審查后認(rèn)為規(guī)范性文件與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)直接依據(jù)上位法對被訴行政行為的合法性作出判斷，在裁判說理部分對不適用該規(guī)范性文件理由予以充分說明，并依據(jù)《行政訴訟法》第64條規(guī)定，在判決主文中建議規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)作出處理，接受建議的制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果書面告知建議的人民法院。對于規(guī)范性文件符合上位法規(guī)定，能夠作為判斷被訴行政行為合法性根據(jù)的，人民法院亦應(yīng)在判決說理部分詳細(xì)說明理由，并依照《行政訴訟法》第69條規(guī)定，在裁判主文部分判決駁回原告提出的不適用該規(guī)范性文件的訴訟請求。一并審查規(guī)范性文件，對于化解類案糾紛具有更加高效、及時(shí)的作用。

（三）更有利于糾紛實(shí)質(zhì)化解的判決方式

修改后的行政訴訟法對各類判決方式進(jìn)行類型化的規(guī)定。判決方式類型化，是對法官作出各類行政判決的法定適用條件作出明確規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)按照有利于行政爭議解決的立法目的去理解和適用各類不同類型的判決方式。判決方式的類型化不同于德國、日本和我國臺灣地區(qū)行政訴訟法規(guī)定的訴訟類型化。訴訟類型化是根據(jù)原告的訴訟請求不同，分別規(guī)定不同的起訴條件、審查方式和判決方式，判決結(jié)果受當(dāng)事人訴訟請求的限制和制約。我國行政訴訟法規(guī)定的判決方式類型化，只是對法官判決作出各類判決法定條件的規(guī)定，法官采取何種類型的判決方式作出判決，不受原告訴訟請求和理由的限制。判決方式的類型化相對于訴訟類型化，不會因?yàn)樵嬖V訟請求錯(cuò)誤而判決駁回原告訴訟請求，更有利于行政爭議的實(shí)質(zhì)化解。在當(dāng)今中國，我們需要做的不是追隨德國、日本和我國臺灣地區(qū)訴訟類型化的解決問題方式，而是要把我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的判決方式類型化的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，細(xì)化各類判決方式的適用條件，從而達(dá)到既能夠?qū)崿F(xiàn)精細(xì)化審判，又能夠克服訴訟類型化不足，實(shí)現(xiàn)簡約程序、有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)化解爭議的訴訟目的。

1.駁回原告訴訟請求判決替代維持判決

修改后的《行政訴訟法》第69條規(guī)定的駁回原告訴訟請求判決的法定條件是：行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立。該條件實(shí)質(zhì)是被訴行政作為合法的認(rèn)定條件。也就是說，只有行政行為完全合法，符合修改前的行政訴訟法維持判決條件的，人民法院才可以判決駁回原告訴訟請求。這一規(guī)定實(shí)際上是以駁回原告訴訟請求判決替代舊法中的維持判決。而《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條規(guī)定的判決駁回原告訴訟請求的條件要寬松得多，與修改后的《行政訴訟法》第69條規(guī)定不一致，新法實(shí)施后應(yīng)當(dāng)不再繼續(xù)適用。反過來說，凡是行政行為存在違法，哪怕是過去認(rèn)為屬于瑕疵的，也不能再判決駁回原告訴訟請求，而是要依法判決撤銷或者確認(rèn)違法。修改后的行政訴訟法，通過提高判決駁回原告訴訟請求的法定條件，加大對被訴行政行為的監(jiān)督力度，滿足當(dāng)事人監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的訴求，實(shí)現(xiàn)有效化解行政爭議的目的。

2.撤銷判決同時(shí)可以判決重新作出行政行為

撤銷判決適用于被訴行政行為存在主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)六種違法之一的情形。人民法院判決撤銷被訴行政行為，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否回到撤銷前的狀態(tài)？這個(gè)問題一直是行政訴訟法實(shí)踐未解決的問題，也是決定判決撤銷后行政機(jī)關(guān)是否可以重新作出行政行為的關(guān)鍵因素。我們理解，撤銷判決的法律后果應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的實(shí)際情況確定：一是生效行政判決徹底否定被訴行政行為認(rèn)定的事實(shí)，認(rèn)為被訴行政行為完全沒有事實(shí)根據(jù)或法律依據(jù)，撤銷被訴行政行為意味著原告的合法權(quán)利恢復(fù)到被訴行政行為作出之前的狀態(tài)。二是生效行政判決撤銷被訴行政行為，理由是行政行為認(rèn)定的主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，或者是作出被訴行政行為的程序違法、適用法律錯(cuò)誤、超越職權(quán)等，判決在實(shí)體上只是對被訴行政行為的合法性作出判斷，并未對原告主張的權(quán)利是否合法作出判斷，且判決作出后仍需要行政機(jī)關(guān)依法重新作出處理。這種情況下，原告主張的權(quán)利并不能當(dāng)然地回到被訴行政行為作出之前的狀態(tài)。也正是因?yàn)槿绱?，《行政訴訟法》第70條明確規(guī)定，行政行為被撤銷的同時(shí)，人民法院可以判決被告重新作出行政行為。即便人民法院沒有同時(shí)作出限期重作判項(xiàng)，作為享有相應(yīng)處理權(quán)限的行政機(jī)關(guān)對存疑事項(xiàng)也有重新進(jìn)行調(diào)查、作出處理的法定職責(zé)義務(wù)。正確理解《行政訴訟法》第70條規(guī)定后，人民法院作出撤銷判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注重判決理由的闡述，對于完全沒有事實(shí)根據(jù)的行政行為，應(yīng)當(dāng)在說理部分直接闡明被訴行政行為撤銷后原告的權(quán)利恢復(fù)至撤銷之前的狀態(tài)；確需行政機(jī)關(guān)繼續(xù)作出處理的，則應(yīng)當(dāng)在撤銷被訴行政行為的同時(shí)，判決被告限期重新作出行政行為。只有這樣，判決才符合行政訴訟法實(shí)質(zhì)化解行政爭議的目的。

3.符合確認(rèn)違法判決適用條件的不得判決撤銷

確認(rèn)違法判決與撤銷判決適用的前提條件都是行政行為違法。實(shí)踐中對于何時(shí)適用確認(rèn)違法判決，何時(shí)適用撤銷判決，法官理解不一致，出現(xiàn)判決尺度不統(tǒng)一情況。按照修改后的行政訴訟法關(guān)于及時(shí)化解行政爭議的目的理解，就比較容易統(tǒng)一思想認(rèn)識。也就是說，凡是符合《行政訴訟法》第74條規(guī)定確認(rèn)違法情形的違法行政行為，人民法院不應(yīng)當(dāng)判決撤銷，而且從有利于糾紛解決的角度考慮，應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大對確認(rèn)違法判決適用范圍的理解。因?yàn)?，確認(rèn)違法可以及時(shí)實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，而判決撤銷很可能會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引發(fā)更多爭端。例如，對《行政訴訟法》第74條第1款第1項(xiàng)的理解，有的法官認(rèn)為，行政行為只有在撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害時(shí)，才能確認(rèn)違法保留效力，如果撤銷會給善意第三人合法權(quán)益的，不屬于本條規(guī)定的情形。我們認(rèn)為，法律規(guī)定對善意第三人合法權(quán)益的保護(hù)，目的在于維護(hù)交易的安全性，屬于公共利益的范疇，涉及第三人合法權(quán)益保護(hù)的，應(yīng)當(dāng)依照該項(xiàng)規(guī)定判決確認(rèn)違法保留效力，不能作出一連串的撤銷行為，制造更多的矛盾和糾紛。再如，對《行政訴訟法》第74條第1款第2項(xiàng)的理解，有的法官將“行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”作狹義理解，認(rèn)為只有在輕微程序違法的情形下，行政行為的處理結(jié)果對原告實(shí)體合法權(quán)益不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院才能夠判決確認(rèn)違法保留效力，對于重大明顯程序違法，不能適用違法保留效力判決，只能判決撤銷重做。這種理解是不符合行政訴訟法關(guān)于實(shí)質(zhì)化解行政爭議目的的。我們認(rèn)為，該條的含義之所以強(qiáng)調(diào)輕微程序違法，是要加大對被訴行政行為程序違法的監(jiān)督力度，克服以往按照司法解釋規(guī)定對輕微程序違法判決駁回原告訴訟請求的情形出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)理解為，即便是輕微的程序違法沒有對原告實(shí)體合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的，也應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法保留效力。舉重不必言輕，嚴(yán)重程序違法未對原告實(shí)體合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的，當(dāng)然更要判決確認(rèn)違法。如果理解為嚴(yán)重程序違法應(yīng)當(dāng)判決撤銷，則違背行政訴訟法適用確認(rèn)違法判決方式，減少重復(fù)訴訟實(shí)質(zhì)化解爭議的立法目的。

4.履行判決應(yīng)當(dāng)盡可能具體明確

履行判決有兩種判決方式，一是判決被告行政機(jī)關(guān)限期履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)具體如何履行法定職責(zé)，判決不做限定。另一種判決方式是，直接判決限期行政機(jī)關(guān)作出某項(xiàng)具體、明確的職責(zé)義務(wù)。例如，原告請求人民法院判決工商管理部門履行頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的法定職責(zé)，經(jīng)審理認(rèn)為原告申請符合頒證的法定條件，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告限期給原告頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。如果經(jīng)審理無法確定原告是否符合頒證條件的，也可以判決被告限期履行審查頒證的法定職責(zé)，最終是否頒證由行政機(jī)關(guān)自行決定。為解決糾紛，行政訴訟法鼓勵法官作出限期被告頒發(fā)許可證的判決。

5.給付判決應(yīng)當(dāng)作出數(shù)額判決

行政給付判決適用于行政賠償、行政補(bǔ)償以及社會保障金支付等金錢給付類案件。根據(jù)《行政訴訟法》第73條規(guī)定，人民法院審理認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)有給付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)判決被告履行給付義務(wù)。這里的判決被告履行給付義務(wù)，應(yīng)當(dāng)是指判決被告限期支付相應(yīng)的金錢給付數(shù)額。對于行政賠償、行政補(bǔ)償及社會保障金支付類等金錢給付案件，無論原告是對行政機(jī)關(guān)作出的金錢給付決定數(shù)額不服提起訴訟，還是對行政機(jī)關(guān)拒絕支付或者不予答復(fù)行為提起訴訟，人民法院在審理后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)有金錢給付義務(wù)的，均應(yīng)當(dāng)查明事實(shí)后，依法判決被告限期支付特定數(shù)額的金錢，而不能不就具體給付數(shù)額作出認(rèn)定，簡單判決被告限期履行給付義務(wù)。之所以如此，一是金錢數(shù)額的認(rèn)定人民法院具有相應(yīng)的審判職權(quán)，二是只有判決具體數(shù)額，行政訴訟才能夠切實(shí)解決行政爭議。

6.變更判決應(yīng)當(dāng)具體明確

變更判決適用于行政處罰明顯不當(dāng)或涉及款額的案件。對行政處罰明顯不當(dāng)或者涉及款額的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)適用變更判決，不得判決撤銷重做。變更判決突破司法權(quán)不得替代行政權(quán)的限制，賦予人民法院更大的審判權(quán)限，也更有利于行政爭議的解決。因此，人民法院不能辜負(fù)立法者的期望，在符合變更判決適用條件的情形下，要在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，依法判決改變被告行政處罰決定或者涉及款額的行政決定，直接作出新的處罰或款額判決，通過變更判決實(shí)質(zhì)化解行政爭議。

7.無效判決的適用條件

無效判決適用于行政行為存在實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形。行政訴訟的審理對象是被訴行政行為，被訴行政行為違法，通常情況下是判決撤銷或者撤銷重做。如果符合確認(rèn)無效判決適用條件的，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)無效。但是，如果被訴行政行為存在重大且明顯違法，同時(shí)又符合確認(rèn)違法判決適用條件的，從有利于行政爭議解決的角度考慮，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。例如，不具備行政主體資格的不動產(chǎn)登記中心以自己的名義將甲名下的房產(chǎn)錯(cuò)誤轉(zhuǎn)移登記至乙名下，后乙又將該房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給丙，并依法辦理變更登記手續(xù)。甲發(fā)現(xiàn)后，起訴變更登記行為，因丙系善意取得，撤銷甲乙之間的變更登記將損害公共利益，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)變更至乙名下的登記行為違法保留效力，不應(yīng)判決確認(rèn)無效。維護(hù)交易秩序的公共利益和甲的合法權(quán)益之間，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇公共利益的保護(hù)。另外，我國現(xiàn)行法律關(guān)于起訴期限的規(guī)定，適用于所有行政行為，法律并沒有規(guī)定無效行政行為不適用起訴期限。當(dāng)事人起訴確認(rèn)被訴行政行為無效的，也要在起訴期限內(nèi)提起，超過起訴期限裁定不予立案或駁回起訴，這樣有利于行政爭議的及時(shí)解決。

8.行政協(xié)議案件應(yīng)當(dāng)分別不同行政行為適用相應(yīng)判決方式

行政協(xié)議案件說到底屬于當(dāng)事人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的行政侵權(quán)訴訟，其審理對象不是行政合同糾紛，而是行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按約定履行義務(wù)的行為，或者行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的行為。起訴時(shí)，當(dāng)事人必須首先明確其所訴的行政行為是行政協(xié)議簽訂或者旅行過程中的哪一個(gè)或幾個(gè)行政行為。然后，人民法院根據(jù)原告所訴行政行為，依照行政訴訟法的規(guī)定對其合法性（包括合約性）進(jìn)行全面審查，并依照行政訴訟法規(guī)定的各類判決方式，依法作出判決。行政機(jī)關(guān)在簽訂行政協(xié)議過程中的要約邀請行為、簽訂協(xié)議行為、單方變更或解除協(xié)議等行政行為違法侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的，人民法院可以判決撤銷該行政行為；行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)限期履行法定或行政協(xié)議約定義務(wù)；行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議簽訂履行過程中的作為或者不作為行為造成當(dāng)事人合法權(quán)益損害的，經(jīng)當(dāng)事人依法訴請，人民法院應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法的規(guī)定，判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在行政訴訟法以及國家賠償法等行政法律規(guī)范未作明確規(guī)定，行政協(xié)議約定與行政法律規(guī)范相關(guān)規(guī)定不沖突的情況下，人民法院可以依照協(xié)議約定判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；在既沒有合法有效的約定，也沒有行政法律規(guī)范規(guī)定的情形下，人民法院可以依據(jù)與行政法基本原則不相沖突的民事法律規(guī)范依法作出判決。行政協(xié)議案件實(shí)際上是行政行為侵權(quán)爭議和行政合同糾紛的競合，由于《行政訴訟法》第2條規(guī)定，行政案件只能是行政行為侵權(quán)糾紛，不可能是合同爭議，所以，修改后的行政訴訟法將行政協(xié)議行為明確為行政訴訟受案范圍后，人民法院只能按照行政行為侵權(quán)思路審理行政協(xié)議案件。如果在行政訴訟中既把行政協(xié)議案件看成是行政行為侵權(quán)爭議，又視為行政合同糾紛案件，或者僅僅把行政協(xié)議案件作為合同糾紛審理，人民法院將無法按照行政訴訟法的規(guī)定審理行政協(xié)議案件，必將造成案件審理和判決思路的混亂，不利于行政協(xié)議糾紛的實(shí)質(zhì)化解。