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“ 對民辦學校進行營利性非營利性分類管理勢在必行。但應從我國的實際情況出發(fā)，在民辦學校分類登記、教師同等待遇、稅收優(yōu)惠、用地性質(zhì)變更等方面積極進行相應的政策完善，保障民辦學校分類管理的平穩(wěn)推進。” | 作者 方建鋒，博士，研究員。中國民辦教育協(xié)會研究院副院長，上海教育科學研究院科研處副處長，我國民辦教育新法新政起草組核心成員。 2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》首次提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。同年，上海、浙江、廣東深圳、吉林華僑外國語學院被國務院確定為探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法的試點地區(qū)和單位。 2016年11月7日，全國人民代表大會常務委員會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，規(guī)定對民辦學校實行非營利性和營利性分類管理。但是，從5年多的探索來看，對民辦學校分類管理的認識仍然存在分歧，地方試點的經(jīng)驗與現(xiàn)有法律體系存在一定差距，全面推行民辦學校分類管理還有一些瓶頸問題需要解決。 01 — 民辦學校分類管理的必要性 筆者認為，只有實行民辦學校分類管理，才能解決非營利登記的民辦學校從事營利性活動的問題，才能解決合理回報的法律政策困境問題，才能解決民辦學校的產(chǎn)權歸屬等問題。 1、解決非營利登記民辦學校從事營利性活動問題 我國1995年制定的教育法第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人，不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構?！?/span> 1998年國務院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是“從營利性社會服務活動的社會組織”，“不得從事營利性經(jīng)營活動”，“按照國家有關規(guī)定取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務活動”，甚至規(guī)定，“……從事營利性的經(jīng)營活動的……前款規(guī)定的行為有違法經(jīng)營額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經(jīng)營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。” 2005年實施的《民間非營利性組織會計制度》也規(guī)定，民間非營利組織“（一）該組織不以盈利為目的和宗旨；（二）資源提供者向該組織投入資源并不得以取得經(jīng)濟回報為目的；（三）資源提供者不享有該組織的所有權?！?/span> 所以，從法律上看，登記為“民辦非企業(yè)單位（法人）”的民辦學校，不得從事營利性經(jīng)營活動。 但是，在近20年民辦教育大發(fā)展的進程中，大量尋利性資本進入教育領域成為一種事實。民辦學校出資意圖的抽樣調(diào)研表明，僅有10.8%是捐贈，23%是借貸，66.2%是投資，多半要求回報。根據(jù)全國人大教科文衛(wèi)委員會2005年的調(diào)查，民辦學校的舉辦者中僅有10%是出于非營利性的、公益性目的辦學的，剩下90%是要營利與回報的。有的地方政府已明確規(guī)定出資者可以從辦學結余中獲得高達40%的“回報”，一些民辦學校在短短幾年內(nèi)就可以收回前期投資。 在這種情況下，一方面有人認為民辦投資性資金進入教育領域，在經(jīng)費、師資等方面彌補了政府投入的不足，是現(xiàn)階段發(fā)展壯大中國教育的一條出路，出資人獲得一定的經(jīng)濟回報是應該的；另一方面社會上許多人認為民辦學?！凹俟妗⒄鏍I利”，從教育中謀取暴利，損害了學生和家長的權益。 民辦學校事實上的營利性帶來了很多相關的問題。在現(xiàn)行法律制度框架下，我國民辦學校究竟是企業(yè)單位還是非企業(yè)單位，是營利組織還是非營利組織，答案似乎是模糊的、不協(xié)調(diào)的和沖突的。解決我國民辦教育性質(zhì)模糊的關鍵在于區(qū)分營利性和非營利性，厘清民辦學校的產(chǎn)權歸屬、稅收優(yōu)惠和合理回報難題，從而實現(xiàn)政府對民辦教育的有效管理、民辦學校向公益性的轉(zhuǎn)變以及與國際私立教育管理制度的接軌。[1] 2、解決民辦教育促進法中合理回報規(guī)定的執(zhí)行困境問題 2002年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱民促法）在尊重現(xiàn)實的情況下，一方面強調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”（第三條），另一方面又提出“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”（第五十一條），允許其在事實上具有“準營利性組織（分配辦學結余和利潤）”的特征。這種妥協(xié)的處理方式與我國法律體系當中有關“營利性法人”與“非營利性法人”的劃分不相銜接，未得到除民辦教育領域其他社會各界的廣泛認同；也與基于教育的非營利性而設計的一整套教育法律、教育資產(chǎn)管理、稅收、政府扶持等影響學校運營的政策相沖突。 在實際操作中，財稅部門多把民辦學校當成“營利性機構”加以對待，主要基于民辦學校非營利制定的民辦學校經(jīng)費支持、稅收優(yōu)惠政策、金融信貸支持很難得到落實。由此導致的結果是，營利性的民辦學校拿“合理回報”很難，非營利性的民辦學校拿政府資助也很難，陷入發(fā)展的兩難困境。實踐中，原來呼聲最高的“合理回報”反而極少有學校愿意明確主張，成為民促法立法的尷尬一幕。 我國的民辦學校法律和相關政策都是基于捐贈辦學的假設以及非營利性設計的，但我國捐贈辦學的情況很少，大部分民辦學校的舉辦者都是投資辦學、期待有所回報。由于捐贈辦學和投資辦學的民辦學校接受同樣的違規(guī)管理，帶來的不良影響顯而易見的： 一是基于非營利性設計的民辦教育法律無法保障投資辦學及由此形成的營利性民辦教育機構的權益，進而影響民辦教育投資的積極性。 二是由于民促法允許“合理回報”存在，再加上政府缺乏有效的監(jiān)督措施，致使許多投資辦學的“非營利性”民辦學校打著“不營利”或“少營利”的招牌行“獲取暴利”之實，不僅對于守法運營的非營利性民辦學校很不公平，也大大損害了教育的公益形象，造成了不良的社會影響。[2] 把所有的民辦學校都界定為非營利性的，或把所有的民辦學校都視為營利性的，顯然都有失偏頗。這不僅限制了營利性民辦教育的發(fā)展空間，也限制了非營利性民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展。所以，實施分類管理，從法律上重新界定民辦高校營利性與非營利性不同的性質(zhì)，明確市場與政府監(jiān)管上的分野，有利于實現(xiàn)民辦學校的分類調(diào)查與規(guī)范。 3、解決民辦學校的產(chǎn)權歸屬問題 財政部、國家稅務局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅[2014]13號）規(guī)定，享受免稅資格的非營利組織應同時滿足9項條件。其中特別重要的是“取得的收入除用于與該組織有關的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)”“財產(chǎn)及其孳息不用于分配，但不包括合理的工資薪金支出”“注銷后的剩余財產(chǎn)用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關轉(zhuǎn)贈給與該組織性質(zhì)、宗旨相同的組織”，并且明確要求“投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權利”“工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不變相分配該組織的財產(chǎn)”。 如上所述，我國絕大部分民辦學校屬于投資辦學，與上述9條非營利組織免稅資格認定中的結余使用和財產(chǎn)歸屬嚴重沖突，投資回報的誘惑使民辦學校辦學者始終處于與政府進行利益博弈的狀態(tài)。同時，定位不清還存在兩大風險：一是出資人存在著重大的自產(chǎn)風險；二是相關政府部門優(yōu)惠政策的適用風險。這些風險也有待通過營利性和非營利性民辦學校分類管理予以解決。[3] 從規(guī)則重構方面來看，分類管理相對于現(xiàn)有的制度體系，其作用有三：其一是將投資資本引向營利性民辦教育領域，防止投資資本過度進入非營利民辦教育領域；其二是將現(xiàn)有的民辦學校重新分類，從而將隱性營利性民辦學校顯性化，也使其管理由非對稱性向?qū)ΨQ性轉(zhuǎn)化，同時避免政府的財政投入陷入巨大的道德風險；其三，分類管理可以使政府的制度邏輯由原來的促進為主向規(guī)范、引導與促進并重轉(zhuǎn)變，有利于民辦學校的健康多元發(fā)展。[4] 從我國的國情來看，17萬所投資性辦學的學校的存在，就表明一概不允許營利性民辦教育機構發(fā)展并不符合當前教育發(fā)展趨勢。所以，有必要對現(xiàn)有歸在民辦非企業(yè)單位的民辦學校進行分流引導，逐步區(qū)分為營利與非營利兩類，為民辦教育的健康發(fā)展鋪平道路。 02 — 實行民辦教育分類管理的可行性 境外美國、日本等國家均對私立教育實行營利非營利分類管理。國內(nèi)在醫(yī)療衛(wèi)生領域也進行了卓有成效的營利非營利分類管理探索。浙江溫州地區(qū)以民辦學校分類管理為核心的綜合改革試點工作，也為全國范圍內(nèi)實行分類管理提供了可資借鑒的經(jīng)驗。 1、美國、日本等國家已經(jīng)實行私立教育分類管理 美國絕大多數(shù)的私立學校為非營利性學校，此類學校的許可證由各州政府頒發(fā)，并可向聯(lián)邦政府申請免稅，對學校的捐贈可用于抵減應交的所得稅，學校也被稱之為免稅學校。營利性私立學校多為培訓機構和少量的幼兒園，近年來在高等教育領域中營利性的教育機構發(fā)展非?？欤ㄈ绨⒉_集團目前有鳳凰城大學等4個高等教育分支機構，共擁有82個校園、137個學習中心，遍布全美38個州和波多黎各、溫哥華及哥倫比亞，在校生達25.6萬人，2004財政年度該集團的總收入已達到18億美元），此類學校必須繳納所得稅和財產(chǎn)稅等，被稱為納稅學校。營利性私立學校營利資金的使用也要受政府有關部門的嚴格控制，州政府立法審計員每1年或2年都要對學校財務狀況進行精確和細致的最終審計。此外，還對營利性學校建立了嚴格的招生管理和教育認證制度。[5] 從美國的經(jīng)驗來看，對非營利性學校和營利性學校進行清晰的界定并對兩種類型的學校適用不同的政策，從根本上避免了營利性學校和非營利性學校糾纏不清或互相搭便車的狀況，使得它們能夠按照各自的組織目標和運營規(guī)則并行不悖地發(fā)展，不同類型的學校、不同需求的學生、社會和市場各得其所，整個私立教育呈現(xiàn)出并然有序欣欣向榮的景象。 荷蘭70%的教育機構為私立的，或多或少均接受有政府的資助。對于選擇為營利的學校，一旦把辦學結余用于個人收入分配時，就要向政府上交分配額的40%為稅款。由于荷蘭的私立學校有不少是接受政府資助的，所以政府明確規(guī)定，凡是政府給私立學校的經(jīng)費，一律不得用于營利活動，每學年學校必須對政府資助的經(jīng)費作一個獨立于其他經(jīng)費的財務報告，以利于政府對其經(jīng)費使用的監(jiān)督與管理。 并不是所有國家的立法都要區(qū)分營利學校和非營利學校。例如，日本在1949年頒布了《私立學校法》，規(guī)定“學校法人”只能是公益法人，民間以營利為目的的教育機構，一律不作學校看待。非學校法人設立的教育機構，通常稱學園、塾等，由商法而非《私立學校法》進行調(diào)整。私立學校不能以營利為目的，但可以從事與學校有關的餐飲、零售、住宿、研究、制造業(yè)等營利活動。同時，根據(jù)《私立學校法》第26條，私立學校從事營利活動獲取的收入必須建立一個專門賬戶進行單獨管理，且只能用于學校的開支。 從長遠看，借鑒國外經(jīng)驗，按學校自產(chǎn)屬性和辦學目的，在立法上將民辦學校分為非營利性和營利性兩大類，并在行政規(guī)則上采用不同的辦法分別進行管理，只推進民辦（私立）學校良善治理的一條有效路徑。 2、溫州、上海等地民辦教育分類改革經(jīng)驗值得借鑒 按照《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要》提出探索分類管理的思路，中共溫州市委溫州市人民政府于2011年10月20日正式頒布了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》（溫委[2011]8號），2013年再次對配套文件進行了修改完善。溫州民辦教育改革以民辦學校營利性非營利性分類管理為突破口，為全面解決民辦教育發(fā)展的瓶頸問題做了頂層制度設計和實踐。 法人分類是溫州民辦教育綜合改革的最大亮點。溫州的政策提出，非營利性的全日制民辦學校按照民辦事業(yè)單位法人進行登記管理，營利性的全日制民辦學校按照企業(yè)法人進行登記管理；民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，企業(yè)法人由工商部門登記管理。從實踐的效果來看，首批相對優(yōu)質(zhì)的百所試點學校中，84所選擇民辦事業(yè)單位法人，16所選擇企業(yè)法人。溫州市參加民辦學校分類管理試點的400多所學校中，有近85%的學校選擇登記為非營利性學校，吸引新增社會資金70億元。 除溫州之外，上海市也對民辦學校分類管理進行了探索，先后設立了非營利民辦高校示范校和學校建設等方面實施財政補貼，加大對開展非營利性民辦學校教師、學生、教學科研和學校建設等方面實施財政補貼，加大對開展非營利制度試點民辦中小學在生均經(jīng)費、政府購買服務、教師年金補助等方面的資助力度。2014年，全市安排了專項資金9.5億元支持非營利性民辦學校。另外，吉林華僑外國語學院經(jīng)公證，舉辦者放棄投入資金所有權，明確為非營利性學校，獲得省政府3000萬元專項支持，學校呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。 因此，民辦教育實行營利性非營利性分類管理具有較強的必要性和可行性。分類管理的制度設想在國家層面上的缺失，使得地方在推進民辦教育改革過程中往往遇到法人登記、財政、稅務、社會保障等方面現(xiàn)有法律政策的限制，改革的難度較大。建立營利性和非營利性民辦學校分類管理的國家制度亟需提上議事日程。 03 — 推進民辦學校分類管理的理想路徑 盡管民辦學校分類管理勢在必行，但仍面臨諸多理論和實踐上的深層次問題。比如，我國民辦教育普遍具有投資辦學的特征，對回報和剩余資產(chǎn)有索取的要求，相當一部分民辦學校不能歸入“非營利性民辦學?！?、只能歸入“營利性民辦學?！?。完全按照非營利性組織的標準，引導現(xiàn)有17萬所民辦學校舉辦者放棄所有權轉(zhuǎn)而變?yōu)榉菭I利性民辦學校，是一個艱難的政策執(zhí)行問題。此外，不論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校，在教師社保、財政扶持、稅收優(yōu)惠、辦學自主權方面，都還缺少相應可行的配套政策，沒有明確的分類標準，導致舉辦者無所適從，不利于民辦學校進行平穩(wěn)分流。 筆者認為，推進民辦學校分類管理的理想路徑，應該是通過營利性民辦學校與非營利性民辦學校的差別化政策，自然消解目前登記為民辦非企業(yè)單位法人的民辦學校。 1、現(xiàn)有登記為民辦非企業(yè)單位法人的民辦學校中混雜營利性辦學、非營利辦學兩種取向。 在現(xiàn)有的法人分類體系中，和教育有關且可以歸為非營利性法人的包括事業(yè)單位法人和民辦非企業(yè)單位法人，可以歸入營利性法人的主要是企業(yè)法人。目前民辦學校的法人登記和屬性界定中，捐資辦學的學校與公辦學?；窘咏?，歸入非營利性的事業(yè)單位法人之中沒有太多的爭議。純粹經(jīng)營性的教育機構，比如已經(jīng)完全面向市場的教育培訓機構，甚至已經(jīng)繞過國內(nèi)的法規(guī)界限，在境外上市成功，歸入營利性法人，也沒有太多的爭議。 關于民辦非企業(yè)單位，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條明確規(guī)定，“是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權利及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織”。如上文所述，結合同時期起法律作用的《社會力量辦學條例》第四十三條的規(guī)定“教育機構清算后的剩余財產(chǎn)，返還或者折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學事業(yè)”，可以說，在2003年9月1日《社會力量辦學條例》失效之前，尤其是2005年1月1日《民間非營利組織會計制度》中“資源提供者不享有該組織的所有權”生效之前，民辦學校登記為民辦非企業(yè)單位時，舉辦者是可以拿回全部或部分剩余資產(chǎn)的。 雖然2002年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法》在“扶持與獎勵”部分規(guī)定，“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報?！钡怯捎凇昂侠砘貓蟆笔菑摹稗k學結余”中提取的，結合《民間非營利性組織會計制度》中“資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟回報”的規(guī)定和上文財政部、國家稅務總局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅[2014]13號）中關于非營利組織免稅資格認定的九條標準，特別是“財產(chǎn)及孳息不用于分配”“投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權利”的條款來看，“合理回報”的規(guī)定與非營利組織的基本特征是沖突的，也是與系統(tǒng)的財稅法律政策相沖突的。全國各地不乏將提出“合理回報”的民辦學校理解為變相的“財產(chǎn)分配”或“享有財產(chǎn)權利”，無法滿足非營利組織的免稅資格條件，而是要按照企業(yè)進行繳稅。 從上文的分析可知，現(xiàn)有法律對營利和非營利機構的劃分主要體現(xiàn)在“利潤分配”和“財產(chǎn)歸屬”兩個方面。將民辦學校登記為民辦非企業(yè)單位時是否要求要全合理回報和剩余自產(chǎn)索取權相結合，可以發(fā)現(xiàn)存在明為兩類實為三類的民辦學校。（如圖1所示） （圖1，點擊產(chǎn)看大圖） 這三種類型的民辦學校分別是：（1）不要求剩余資產(chǎn)索取權也不要求合理回報的，（2）要求剩余資產(chǎn)索取權但不要求合理回報的，（3）要求剩余資產(chǎn)索取權同時也要求合理回報的。這三種類型的民辦學校分別具有明顯的非營利性事業(yè)單位性質(zhì)傾向、民辦非企業(yè)單位性質(zhì)傾向和營利性企業(yè)單位傾向。正因為現(xiàn)有登記為民辦非企業(yè)單位法人的民辦學校中混雜了這三類性質(zhì)的民辦學校，才導致目前民辦學校中營利性與非營利性難以區(qū)分，配套政策難以出臺（如圖2所示）。 （圖2，點擊查看大圖） 2、通過營利非營利兩類差別化的政策，自然消解目前登記為民辦非企業(yè)單位法人的民辦學校 對于注冊為民辦非企業(yè)單位且不要求合理回報的民辦學校來說，其中：不主張剩余資產(chǎn)索取權的，具有非常明顯的捐資辦學的特性，可以和捐資辦學一起歸入到事業(yè)單位法人中去；主張剩余資產(chǎn)索取權的，可以繼續(xù)保留在民辦非企業(yè)單位中（雖然機關法人也屬于非營利法人，但是機關法人專指各級國家機關，不是社會組織登記的可選項）。對于要求合理回報的民辦學校來說，同時要求剩余資產(chǎn)索取權的，具有非常明顯的經(jīng)營性辦學的特征，可以歸入到企業(yè)法人中去。這樣，就將現(xiàn)有民辦非企業(yè)單位法人登記的民辦學校進行了事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和民辦非企業(yè)單位三種法人的分流（如圖3所示）。 （圖3，點擊查看大圖） 重新分類之后，登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學校中具有捐資辦學特點和具有經(jīng)營性企業(yè)特點的，分別被分流到公益性的事業(yè)單位法人和營利性的企業(yè)法人中去。剩余仍然堅持登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學校，具有的基本特點是享有剩余資產(chǎn)的所有或部分所有權，但不得要求合理回報。這樣，通過屬性特點的區(qū)分，實現(xiàn)了對現(xiàn)有民辦學校中混雜公益性辦學和經(jīng)營性辦學的分流，為實施配套政策奠定了基礎。[7] 3、對繼續(xù)留在民辦非企業(yè)單位中的民辦學校，可以將原來的合理回報改為“適當?shù)霓k學獎勵” 當然，考慮到現(xiàn)階段的國情，即民辦學校即便因為種種原因，選擇登記為了民辦非企業(yè)單位（享有剩余資產(chǎn)索取權，但不要求合理回報），仍然希望通過各種途徑獲得收益。為平穩(wěn)過渡，可以將原來的合理回報適當改為“適當?shù)霓k學獎勵”。但與合理回報的最大區(qū)別是，“辦學獎勵”不再是法律上的認可、允許長期存在現(xiàn)象，而是在一定時期內(nèi)存在的過渡政策。 2016年6月，《社會服務機構登記管理條例（修訂草案征求意見稿）》公布，將民辦非企業(yè)單位更名為社會服務機構，同時明確社會服務機構的非營利性，緩解了民辦學?！胺求H非馬”的尷尬境地，也為最終登記為民辦非企業(yè)單位的民辦學校過渡到純粹的公益性事業(yè)單位或營利性的企業(yè)單位創(chuàng)新條件。 04 — 推進民辦學校分類管理的瓶頸問題 上海和浙江在民辦學校分類方面做了較多的嘗試。2011年浙江溫州正式頒布了《關于實施國家民辦教育綜合改革試點加快教育改革與發(fā)展的若干意見》（溫委[2011]8號），即“1+9”文件，2013年升級為“1+14”文件。溫州方案對民辦學校法人分類登記實施方法、教師同等待遇、民非法人轉(zhuǎn)設企業(yè)法人、非營利民辦學校會計核算、法人財產(chǎn)權等方面進行了系統(tǒng)的探索。上海在民辦學校非營利試點、對民辦學校的資助、財務管理等方面也進行了探索。結合試點地區(qū)的經(jīng)驗，筆者認為，推行分類管理有幾個瓶頸性的問題亟待加以討論。 1、營利性民辦學校能否進行前置審批 雖然民辦教育促進法規(guī)定了“民辦學校取得辦學許可證后，進行法人登記機關應當依法予以辦理”，《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則（教發(fā)[2016]20號）》規(guī)定，“經(jīng)審批正式設立的營利性民辦學校應當依法到工商行政管理部門登記”。但國務院決定保留的工商登記前置審批事項目錄和國務院決定工商登記前置改后置審批事項目錄中均不涵蓋民辦學校。[8]對于營利性民辦學校是否必須進行前置審批是有爭議的。國家在不斷推進的“先照后證”等改革，將來是否也可以適用于營利性民辦學校，是值得商榷的。 2、不同屬性教師社保待遇差異問題 原來事業(yè)單位工作人員退休后的退休工資按本人退休前“崗位（職務）工資”和“薪級工資”之和的一定比例計發(fā)。其中：工作年限滿35年的，按90%計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發(fā)；工作年限滿10年不滿20年的，按70%計發(fā)。屬于獨生子女的，增加5%。而民辦學校按企業(yè)員工公式計算，個人養(yǎng)老金約為原每月工資的40%左右。即使加上過渡性養(yǎng)老金，替代率最多也只能在50%的水平，與機關事業(yè)單位相比，差了20%-40%。[9] 2015年國務院發(fā)布《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定（國發(fā)[2015]2號）》，企事業(yè)單位養(yǎng)老保險于2014年10月起實行并軌。改革后，理論上由于各類單位的五險繳納比例和計算公式是一致的，在繳納工資基數(shù)和年限一致的情況下，享受同等的社保待遇。 但是，上海人保局數(shù)據(jù)顯示2015年在職工城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險月平均養(yǎng)老金計發(fā)水平方面，企業(yè)單位和機關事業(yè)單位仍然相差2051元（企業(yè)3317元、機關事業(yè)5368元）。除并軌政策自2014年10月1日起剛剛實施、歷史差異短時期內(nèi)無法消除外，還有其他幾項原因?qū)е禄驅(qū)е旅褶k學校教師社保待遇偏低。 一是企業(yè)單位社保繳納比例自2016年開始下調(diào)。2016年4月13日召開的國務院常務會議上，決定階段性降低企業(yè)社保繳納費率和住房公積金存繳比例，為市場主體減負、增加職工現(xiàn)金收入。2016年5月1日起2年內(nèi)，一方面對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例超過20%的省份，將繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底基金累計結余可支付月數(shù)超過9個月的省份，可以階段性降低至19%。另一方面將失業(yè)保險總費率由現(xiàn)行的2%階段性降至1%-1.5%，其中個人費率不超過0.5%。具體方案由各?。▍^(qū)、市）確定。參照企業(yè)標準執(zhí)行的民辦學校，可能根據(jù)新規(guī)定降低社保繳費比例，也就降低了民辦學校教師的社保待遇。 二是民辦學校繳費基數(shù)低于機關事業(yè)單位。國家實行機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革以后，企業(yè)單位養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位的計算公式換算后是一致的。區(qū)別只在于當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY、本人指數(shù)化月平均繳費工資以及繳納時限。按照我國社保法規(guī)定，用人單位應當按照國家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險費，計算個人賬戶。我們的調(diào)研表明，2012年上海市民辦高校專職教師年均收入應發(fā)56920.00元、實發(fā)48453.83元，均低于當年上海平均的年收入61092.00元。除民辦學校教師本身待遇確實較低外，一部分民辦學校存在按較低的工資標準（指數(shù)化月平均工資）繳納社保的情況，民辦學校教師最終拿到的社保待遇也較低。 三是機關事業(yè)單位普遍推行了補充性的職業(yè)年金制度。職業(yè)年金是指機關事業(yè)單位及其工作人員在參加機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的基礎上建立的補充養(yǎng)老保險制度。2015年國務院出臺《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)[2015]18號），規(guī)定職業(yè)年金繳費基數(shù)與基本養(yǎng)老保險一致，單位繳費比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%。這些費用將直接計入職業(yè)年金個人賬戶。以8000元為標準，60歲退休，連續(xù)繳納15年、25年、40年的，每月可再支取職業(yè)年金為1243.17元、2071.94元和3315.11元。即便機關事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險繳納一致，在機關事業(yè)單位存在職業(yè)年金的情況下，也將存在上述社保待遇上的差異。 3、營利性民辦學校是否可以享受稅收優(yōu)惠 稅收優(yōu)惠是國家為鼓勵某一行業(yè)發(fā)展而采取的激勵和照顧措施，主要用于公益性事業(yè)或提現(xiàn)國家對經(jīng)濟發(fā)展的導向方向。財務部、國家稅務總局發(fā)布的《關于非營利組織免稅資格認定管理問題的通知》（財稅[2014]13號）對非營利組織的免稅資格提出了九條嚴格的標準，這是適用于非營利性民辦學校的。營利性民辦學校依照公司法運行。有舉辦者計算，如果按照企業(yè)來收稅，營利性民辦學校將比目前增加20%左右的稅收力度。這也使得民辦學校舉辦者要求保持現(xiàn)有政策不動，繼續(xù)以非營利性的性質(zhì)運行，但通過各種方式從學校中拿有一定的回報。 能否通過營利性民辦學校享受一定的稅收優(yōu)惠，解決這種困境呢？我們認為應當在法律中進行明確的規(guī)定。比如，對于民辦學校特別關心的企業(yè)所得稅問題，考慮到《企業(yè)所得稅法》明確規(guī)定，“國家需要重點扶持的高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅”，我們建議參考高新技術企業(yè)的標準執(zhí)行。其他稅種方面，也應給予一定的優(yōu)惠，作為對提供公共服務機構的一種扶持。[10] 4、營利性學校高額土地出讓費問題 溫州方案指出，按照企業(yè)法人登記管理的民辦學校原則上以有償出讓方式獲得土地使用權，土地有償使用費可在出讓方案規(guī)定期限內(nèi)分期支付。原以行政劃撥方式供地的，分類改革后，需要由劃撥改為出讓的，出讓金由原土地使用者一次性支付。同時要求登記為企業(yè)法人的民辦中小學、幼兒園對該學校的土地、房產(chǎn)必須擁有獨立權。也就是說登記為營利性民辦學校的舉辦者，需要首先出資補齊土地出讓金，按2014-2015年全國土地出讓平均價來計算，非營利民辦學校土地單價是15萬/畝，營利性民辦學校的土地出讓金則是按照270萬/畝，校均100畝來計算，兩者就有2.5億的差距。高額的土地出讓費，使現(xiàn)有登記為民非的民辦學校無法轉(zhuǎn)為營利性學校，也讓社會資金舉辦營利性學校望而卻步。 我們建議，營利性民辦學校土地過戶中的稅收見面，可參照高新技術產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)以及其他鼓勵投資工業(yè)項目的政策，即：實行土地一級開發(fā)，采取公開招投標方式，控制和降低開發(fā)成本及地價；實行土地出讓方式多元化，工業(yè)用地可采取土地出讓、租賃、劃撥、作價入股等多種形式獲得土地使用權；授予管理權限，簡化工業(yè)用地供地手續(xù)；減免土地使用權出讓金、城市基礎設施建設費和部分行政事業(yè)性收費。 總之，對民辦學校進行營利性非營利性分類管理勢在必行。但應從我國的實際情況出發(fā)，在民辦學校分類登記、教師同等待遇、稅收優(yōu)惠、用地性質(zhì)變更等方面積極進行相應的政策完善，保障民辦學校分類管理的平穩(wěn)推進。 [本文為教育部教育規(guī)劃與戰(zhàn)略研究項目“民辦教育2020年、2030年分階段戰(zhàn)略規(guī)劃研究”（編號KXJC2016JC009）的階段性研究成果，原載《復旦教育論壇》2017年第2期] 2017年12月中國民辦教育西湖論壇邀請函 本屆西湖論壇以“學生?教師?校長”為主題，聚焦新政背景下的學校管理與發(fā)展，邀請全國知名的教育專家和校長以名校成功經(jīng)驗為案例，從理論與實踐的視角解析民辦學校的學生管理、團隊建設和學校發(fā)展之道，探討民辦學校在生源、師資不優(yōu)的情況下，如何通過管理創(chuàng)新來實現(xiàn)民辦學校的品質(zhì)提升與特色發(fā)展。 此外，在各地民辦教育政策日益明確之際，我們還將邀請國內(nèi)權威專家進一步解讀民辦教育新政，為民辦教育新政的落地提供最直接的指導。 地點在中國著名的“永康學派”發(fā)源地，朱熹、陳亮、呂祖謙曾經(jīng)的講學地——永康市。誠邀民辦學校的董事長、校長及學校其他管理者，民辦教育的研究者們蒞臨會議。 方建鋒院長將于2017年12月8日-10日參加本屆論壇，屆時他會為我們帶來精彩分享。如果您渴望與其面對面交流，歡迎點擊文末“閱讀全文”報名參加本屆論壇，論壇垂詢電話： 儲老師：18057131438 （同微信） 徐老師：13325914507 （同微信） 注釋： [1] 王建. 民辦學校分類管理——從“四分法”到“二分法” [J]. 北京大學教育評論，2012，02：21-42+187. [2] 王善邁. 民辦教育分類管理探討 [J]. 教育研究，2011，12：32-36.；徐緒卿. 關于民辦高校分類管理的思考 [J]. 教育發(fā)展研究，2011，12：1-5. [3] 沈劍光，鐘海. 民辦學校法人財產(chǎn)權與民辦教育分類管理[J]. 教育研究，2011，12：37-40. [4] 王烽. 談營利性與非營利性民辦學校分類管理問題[J]. 廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2010，03：6-8；劉耀明. 民辦高校分類管理的制度邏輯[J]. 復旦教育論壇，2011，03：65-69. [5] 樊繼軒. 營利性大學：美國私立鳳凰大學的成功之路及啟示[J]. 黃河科技大學學報。2010，01：6-8+12. [6] 財政部、國家稅務總局《關于醫(yī)療、衛(wèi)生機構有關稅收政策的通知》（財稅[2000]42號）. [7] 需要補充說明的是，即使民辦學校選擇登記為事業(yè)單位，也主要解決的是民辦學校教師的社會保障問題和評優(yōu)評先等同等待遇問題，并不等同就是公辦學校。民辦學校在學校資金來源、辦學自主權等方面的特點與公辦學校仍然有本質(zhì)的差異。從實踐上看，浙江、天津、福建等地區(qū)已經(jīng)有民辦學校登記為事業(yè)單位。 [8] 2015年國務院發(fā)文《關于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2015]11號），經(jīng)研究論證，國務院決定，取消和下放90項行政審批項目，取消67項職業(yè)資格許可和認定事項，取消10項評比達標表彰項目，將21項共商登記前置審批事項改為后置審批，保留34項共商登記前置審批事項。營利性民辦學校并不在現(xiàn)有的共商登記前置審批范圍中。 [9] 以上海某高校為例，企、事業(yè)人員退休之后待遇差別很大，正高職務為2200元/月左右，副高職務為1200元/月左右、中級職務為800元/月左右（已將年金補貼600元/月計算在內(nèi)）。民辦學校正高級職稱退休后的待遇在6000元/月、副高在4800元/月、中級職稱在4200元/月左右。 [10] 企業(yè)所得稅對民辦學校的負擔是多少呢？截止2016年6月30日，經(jīng)營內(nèi)陸民辦高等學歷教育的民生教育集團收入2.43億元人民幣，凈利潤1.5億元人民幣，純利潤率達到了61.6%。截至2016年5月底，擁有一所大學和24所K-12學校的宇華教育集團實現(xiàn)收入12.85億元，凈利潤4.68億元，純利潤率達到了36.42%。即便再加企業(yè)所得稅，他們的純利潤率依然高達46.30%和27.32%，是A股平均利潤率的4至8倍（國家金融與發(fā)展實驗室發(fā)布的分析報告顯示，2016年上半年，2271家2012年以前上市的非金融類A股上市公司平均盈利率僅為6.70%）。假設民辦學校每年結余平均占年收入的20%，那么企業(yè)所得稅是全年收入20%的四分之一，即全年收入的5%，最多增加辦學成本的6.25[5/（100-20）*100=6.25]。民辦學?？鄢髽I(yè)所得稅應繳比例，仍然有15%的結余。當然，如果民辦學校結余比例低于20%，占辦學成本的比例就會更低于6.25%。而結余比例高于25%，那已經(jīng)明顯高于全部社會行業(yè)的平均利潤率。 文源 | 復旦教育論壇2017（02） 圖源 | 百度圖片 編排 | 雲(yún)箋羽燕 |
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