成都市人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)

www.　　填報(bào)時(shí)間：2009-05-11　　責(zé)任單位：市政府辦公廳第七秘書處

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文　　號：成府發(fā)〔2008〕18號 簽發(fā)單位：成都市人民政府

簽發(fā)時(shí)間：2008-02-29生效時(shí)間：2008-02-29

  各區(qū)（市）縣政府，市政府各部門：

   　　為推進(jìn)成都試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)耕地保護(hù)，深化農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，切實(shí)推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，根據(jù)市委、市政府《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》（成委發(fā)〔2008〕1號）精神，提出如下指導(dǎo)意見。

  　　一、農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的基本思路

  　　加強(qiáng)耕地保護(hù)、改革農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度，是推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)綜合配套改革工作的突破口，是解決“三農(nóng)”問題和加快城市化進(jìn)程的根本之策和長遠(yuǎn)之計(jì)。農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是逐步建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度體系。通過對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人現(xiàn)實(shí)耕種的土地和居住的房屋及土地頒發(fā)房屋和土地權(quán)證，并允許其流轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)”，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實(shí)解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮。

   　　貫徹成委發(fā)〔2008〕1號文件精神，推動農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，在現(xiàn)有法規(guī)框架范圍內(nèi)，需探索和創(chuàng)新的工作有以下五個(gè)方面：一是通過依法確權(quán)，為農(nóng)村集體土地所有權(quán)人頒發(fā)土地所有權(quán)證，為集體土地使用權(quán)人頒發(fā)土地使用權(quán)證，為集體土地上的房屋所有權(quán)人頒發(fā)房屋所有權(quán)證。二是通過完善政策和健全機(jī)制，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)。三是建立完善集體土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，將農(nóng)村集體土地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)取得的收益用于解決“三農(nóng)”問題。四是按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的原則，合理設(shè)置項(xiàng)目區(qū)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的優(yōu)化配置和異地置換使用。五是綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)的辦法，通過設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)新機(jī)制，確保規(guī)劃期內(nèi)耕地總量不減少，提高農(nóng)民保護(hù)和耕種土地的積極性。

  　　二、確認(rèn)土地和房屋權(quán)屬，奠定農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)

  　?。ㄒ唬┐_認(rèn)集體土地的所有權(quán)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，將集體土地所有權(quán)分別確權(quán)給鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和組集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體，并為其頒發(fā)土地所有權(quán)證書。

  　?。ǘ┐_認(rèn)集體建設(shè)用地的使用權(quán)。通過依法確權(quán)和登記，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、依法取得集體建設(shè)用地的業(yè)主以及宅基地使用者即農(nóng)戶頒發(fā)土地使用權(quán)證書。

   　　集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限原則上比照相同用途類別國有建設(shè)用地使用權(quán)的年限確定，即工業(yè)40年、商業(yè)50年、住宅70年。

  　?。ㄈ┐_認(rèn)房屋的所有權(quán)。通過依法確權(quán)和登記，為房屋所有權(quán)人頒發(fā)房屋所有權(quán)證書。建立城鄉(xiāng)房屋的統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)由房產(chǎn)管理部門統(tǒng)一進(jìn)行登記；參照城市房屋權(quán)屬登記要求，統(tǒng)一農(nóng)村房屋登記程序；停止頒發(fā)《村鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證》，統(tǒng)一頒發(fā)或換發(fā)為建設(shè)部監(jiān)制的房屋權(quán)屬證書；將農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)檔案納入統(tǒng)一的房產(chǎn)檔案管理信息系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋與城市房屋“同證同權(quán)”奠定基礎(chǔ)。

   （四）各項(xiàng)確權(quán)工作的基本程序是清理、勘界、確認(rèn)、登記、發(fā)證。清理主要是弄清土地和房屋的歸屬；勘界主要是解決土地和房屋的四至界限及面積；確認(rèn)就是土地所有權(quán)人、使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人對土地和房屋面積、地塊位置、四至邊界、權(quán)屬、用途等的認(rèn)可，并將相關(guān)權(quán)利人對勘界、確認(rèn)的結(jié)果向社會各界公開告知；登記主要是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)文件、規(guī)程的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范化的登記，并使登記得到法律和政策的保障；發(fā)證就是向房屋所有者和土地所有者、土地使用者頒發(fā)所有權(quán)證書和使用權(quán)證書。

  　　三、推進(jìn)集體建設(shè)用地和房屋依法流轉(zhuǎn)

  　?。ㄒ唬┘w建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。合法取得并經(jīng)過確權(quán)、登記的集體建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)村工業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益用地、農(nóng)村房屋用地，可以流轉(zhuǎn)（包括出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和合作等方式）使用。

  　　（二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民集中居住區(qū)房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)可先行試點(diǎn)，在試點(diǎn)階段，流轉(zhuǎn)可先采取抵押和租賃方式，取得成熟經(jīng)驗(yàn)后，再將流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到農(nóng)村散居房屋，流轉(zhuǎn)方式逐步過渡到自由交易（包括買賣、贈與、作價(jià)入股、抵押、租賃等）。

  　　（三）流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的用途。農(nóng)村集體建設(shè)用地依照規(guī)劃可以用于興辦工業(yè)、商業(yè)、公益事業(yè)、旅游、服務(wù)業(yè)，也可以用于集體經(jīng)濟(jì)組織興建租賃性房屋，通過收取租金獲取財(cái)產(chǎn)性收入。

  　?。ㄋ模┘w建設(shè)用地價(jià)格確定方式。根據(jù)市場化配置資源的原則，由市場供求關(guān)系確定價(jià)格。為保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，由政府制定最低保護(hù)價(jià)或指導(dǎo)價(jià)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場發(fā)育尚未成熟的地方和階段，以最低保護(hù)價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，作為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作價(jià)的最低限價(jià)即保護(hù)價(jià)。

  　　（五）集體建設(shè)用地交易方式。一是通過建立縣一級的交易中心，以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式競爭性流轉(zhuǎn)交易，出價(jià)高者得。二是在市場化交易方式不能充分體現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)值時(shí)，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，由區(qū)（市）縣政府土地儲備中心按政府制定的保護(hù)價(jià)收購儲備。

  　?。┝鬓D(zhuǎn)集體建設(shè)用地收益分配的原則。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的投入，可折算成一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取。具體比例由試點(diǎn)地區(qū)研究確定。

   　　農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)屬農(nóng)戶的，流轉(zhuǎn)收益大部分歸農(nóng)戶所有。區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的投入，可折算成一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取。具體比例由試點(diǎn)地區(qū)研究確定。

  　?。ㄆ撸┘w建設(shè)用地和房屋流轉(zhuǎn)的程序。土地所有權(quán)、使用權(quán)屬集體的，初次流轉(zhuǎn)需經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員同意，并經(jīng)縣級政府審查同意；土地使用權(quán)屬農(nóng)戶或依法取得使用權(quán)業(yè)主的，還要經(jīng)該農(nóng)戶或業(yè)主同意。

   　　集體土地上的房屋轉(zhuǎn)讓，應(yīng)參照國有土地出讓金繳納辦法和比例標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地收益，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的房屋轉(zhuǎn)讓除外。

  　?。ò耍┘w建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)登記。集體土地上的房屋流轉(zhuǎn)后，按規(guī)定辦理變更登記；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，按規(guī)定辦理變更登記。其中農(nóng)民將自有住房以出賣等方式轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員的，應(yīng)向國土部門申請變更農(nóng)村宅基地使用權(quán)，國土部門對受讓人作備案性登記。

  　　四、通過“掛鉤置換”促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定范圍內(nèi)異地高效集中集約利用

  　　（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)等量置換使用。建新區(qū)選址必須符合“三個(gè)集中”的要求，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。原集體建設(shè)用地上的所有建筑必須拆除，土地必須復(fù)耕。

  　　（二）加大“拆院并院”實(shí)施工作力度。加快實(shí)施國土資源部已批準(zhǔn)掛鉤項(xiàng)目，同時(shí)抓緊編制和上報(bào)掛鉤項(xiàng)目。由國土資源部審批的“拆院并院”指標(biāo)規(guī)模和項(xiàng)目要主要放在試點(diǎn)地區(qū)。要爭取在全市范圍內(nèi)置換掛鉤使用，并根據(jù)用途需要將建新區(qū)依法報(bào)征為國有建設(shè)用地，為解決“三農(nóng)”問題籌集更多的建設(shè)資金。

  　?。ㄈ﹦?chuàng)新思路，用好政策。為在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)合理利用置換的建設(shè)用地，探索采用“項(xiàng)目區(qū)”的方式，將拆舊區(qū)與建新區(qū)整合為一個(gè)打捆項(xiàng)目，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，由市國土局審批掛鉤置換項(xiàng)目。建新區(qū)暫不能征為國有的，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

  　　五、建立和實(shí)行耕地保護(hù)基金制度，采用經(jīng)濟(jì)和契約方式保護(hù)耕地

  　?。ㄒ唬┞鋵?shí)耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。市政府根據(jù)各區(qū)（市）縣農(nóng)用地分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃情況，將省政府下達(dá)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積分解落實(shí)給各區(qū)（市）縣政府，區(qū)（市）縣政府再將任務(wù)分解下達(dá)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，層層落實(shí)責(zé)任。各級國土資源管理部門要會同農(nóng)業(yè)部門做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定工作。

  　?。ǘ┎捎媒?jīng)濟(jì)和契約方式保護(hù)耕地，明確耕地保護(hù)責(zé)任人。按照《成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》（成府發(fā)〔2008〕8號）的規(guī)定，由各區(qū)（市）縣政府與承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶、村組集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂《耕地保護(hù)合同》。耕地面積通過登記確認(rèn)后，發(fā)放耕地保護(hù)基金。耕地保護(hù)基金按保護(hù)的耕地?cái)?shù)量平攤到畝，每年發(fā)放到農(nóng)戶，主要用于補(bǔ)助農(nóng)戶養(yǎng)老保險(xiǎn)等。具體做法是結(jié)合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，先按照糧食直補(bǔ)面積登記，作為耕地保護(hù)基金發(fā)放依據(jù)，再根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果過渡到實(shí)際的保護(hù)面積。

  　　六、進(jìn)一步優(yōu)化完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃

   （一）要進(jìn)一步按照“三個(gè)集中”、“全域成都”的理念和推進(jìn)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，優(yōu)化完善土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

   　?。ǘ┱J(rèn)真總結(jié)近3年來實(shí)施土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和不足，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。

   　　（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃要充分考慮省委、省政府對成都市的新要求，留足發(fā)展空間。超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)模的建設(shè)區(qū)域，在完成耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積前提下，可以規(guī)劃布局為彈性后備發(fā)展區(qū)。要提前考慮到土地規(guī)劃修編等多種可變因素，做到有效對接。  

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇八年二月二十九日