政策上鼓勵PPP模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》指出，鼓勵運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，采取公建民營、民辦公助等方式，支持供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。而《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》指出，各級財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)就在其中。

剛剛過去的“十九大”報告中，重新定義了當(dāng)前社會主要矛盾為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而美好生活需要也包括老年人對美好生活的需要。報告中還指出讓老年人老有所居，老有所養(yǎng)，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

因此，ppp模式養(yǎng)老項(xiàng)目具有政府重視程度高，扶持力度大等基因，但因與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價格彈性大等特點(diǎn)，造成了將ppp模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月30日，全國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目數(shù)量共計(jì)239個，占據(jù)全國PPP項(xiàng)目總數(shù)9285個的2.57％。相較于PPP模式應(yīng)用較多的市政工程、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)等領(lǐng)域，數(shù)量較少；相較于同是公共服務(wù)領(lǐng)域的教育（483個）和醫(yī)療衛(wèi)生（433個），項(xiàng)目數(shù)量占比也比較少。 而全國養(yǎng)老項(xiàng)目投資總額1411億元，僅占據(jù)全國PPP項(xiàng)目投資總額10.6萬億元的1.33％。

圖：6月末PPP項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況

數(shù)據(jù)來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

并且地域分布不均衡。山東、貴州省運(yùn)用PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目最多，分別為46個、40個。河南、四川、新疆?dāng)?shù)量緊隨其后。另外，有8個省份或直轄市沒有PPP模式下的養(yǎng)老項(xiàng)目，其中包括上海。

圖：6月末全國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目地域分布情況

數(shù)據(jù)來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

另外，全國239個養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中，投資于養(yǎng)老業(yè)的項(xiàng)目數(shù)量最多，為137個（占57％），老年公寓項(xiàng)目50個（占21％），醫(yī)養(yǎng)結(jié)合項(xiàng)目48個（占20％） ，其他領(lǐng)域項(xiàng)目4個（占2％） 。并且從進(jìn)行階段來看，處于第一階段、即識別階段的項(xiàng)目最多（153個），占總量239個的64％（約2/3），執(zhí)行階段項(xiàng)目23個（占比9.6％）。

圖：6月末全國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目進(jìn)行階段

數(shù)據(jù)來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

PPP模式養(yǎng)老項(xiàng)目通常有公建民營、公辦民營、民辦公助、政府購買服務(wù)等幾種模式，在之前的項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，形成了BOT、BOO、TOT、ROT 等幾種常見的類型。

資料來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

目前，養(yǎng)老ppp項(xiàng)目主要的運(yùn)作模式以BOT和BOO為主，兩種方式占比合計(jì)超過80％，較少一部分運(yùn)用TOT、O&；；；；M、 MC、 ROT、村企合作方式。

圖：養(yǎng)老PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式數(shù)量及投資金額

數(shù)據(jù)來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

那么，ppp模式下項(xiàng)目如何操作？以O(shè)&；；；；M， BOT， BOO，3種模式為案例進(jìn)行深入分析 。

OM（Operations Maintenance）

即委托運(yùn)營，是指政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項(xiàng)目公司，社會資本或項(xiàng)目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項(xiàng)目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項(xiàng)目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。但實(shí)際操作中，大部分運(yùn)用O&；；；；M的項(xiàng)目擬合作期限是10年 。

表:PPP項(xiàng)目庫中所有運(yùn)用OM方式的養(yǎng)老項(xiàng)目

數(shù)據(jù)來源：政府和社會資本合作中心，同策研究院

以平和縣社會福利中心為例?？偼顿Y3億元，分三期進(jìn)行。屬于老年公寓投資領(lǐng)域 ，公寓建筑面積6400平方米，床位218張；醫(yī)療門診樓5000平方米；中高端老人公寓及多功能活動廳20000平方米，床位1000張配置醫(yī)療、護(hù)理設(shè)備，配置中高端養(yǎng)老生活設(shè)施；建設(shè)室外老人健身、休閑場所及景觀等。該項(xiàng)目屬于政府發(fā)起，社會資本占股比例大于50％，采用使用者付費(fèi)機(jī)制，約定股東內(nèi)部收益率（稅后）為6％-8％。

BOT（Build-Operate-Transfer）

即建設(shè)-運(yùn)營-移交，是指由社會資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

圖：BOT項(xiàng)目流程圖

以楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老項(xiàng)目為例。項(xiàng)目位于山東省菏澤市牡丹區(qū)，目前已完成投資1.7億元，養(yǎng)老公寓建筑面積3.9萬平方米，醫(yī)院建筑面積1.5萬平方米，設(shè)立養(yǎng)老床位1200張，醫(yī)療床位200張，市組織部及民政局集中供養(yǎng)的建國前老黨員、民政優(yōu)扶對象及社會老人共計(jì)300余人已經(jīng)入住楓葉正紅養(yǎng)老公寓.項(xiàng)目全部建成后可為社會提供7800張養(yǎng)老床位、600張醫(yī)療床位。項(xiàng)目包括居家養(yǎng)老、養(yǎng)老公寓、醫(yī)院、溫泉養(yǎng)生康復(fù)中心、文化養(yǎng)生生態(tài)園。該項(xiàng)目由政府發(fā)起，政府指定政府出資方和社會資本共同出資，回報機(jī)制為政府可行性缺口補(bǔ)助，特許經(jīng)營期為30年，收益率并沒有做約定。

圖：楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

資料來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

BOO（Build-Own-Operate）

即建設(shè)-擁有-運(yùn)營，由BOT方式演變而來，二者區(qū)別主要是BOO方式下社會資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項(xiàng)目期滿移交。不將此項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目移交給公共部門。BOO項(xiàng)目流程與BOT項(xiàng)目相似，不同的是項(xiàng)目建成后社會資本擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，并按照協(xié)議負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營服務(wù)，即社會資本私有化。

以湖南郴州小埠養(yǎng)老中心項(xiàng)目為例。項(xiàng)目位于湖南省郴州市北湖區(qū)，投資估算7.5億元，其中康復(fù)醫(yī)院投資約0.5億元，已經(jīng)投入使用，托老中心、居家適老住宅及服務(wù)配套所需用地2014年已經(jīng)摘牌，計(jì)劃于2016年3月開工建設(shè)，10月托老中心對外開放，2017年3月托老中心正式運(yùn)營，2020年3月全部建成。功能覆蓋獨(dú)立生活區(qū)、協(xié)助生活區(qū)、專業(yè)護(hù)理區(qū)、老年癡呆照顧區(qū)和安寧關(guān)懷區(qū)等功能區(qū)。共計(jì)提供約1600張用于政府公益性養(yǎng)老床位，900張用于社會非公益性養(yǎng)老床位，1200套居家適老住宅公寓，滿足長者全生命周期的養(yǎng)老需求。該由政府發(fā)起，政府指派出資人代表和社會資本共同出資，擬合作年限為18年，項(xiàng)目期滿不涉及移交，采用使用者付費(fèi)機(jī)制。

表：湖南郴州小埠養(yǎng)老中心項(xiàng)目主要信息表

資料來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

因此，在項(xiàng)目選擇上，每種養(yǎng)老PPP項(xiàng)目適合什么樣的合作模式？有什么選擇依據(jù)？

據(jù)同策研究院分析，一個PPP項(xiàng)目選擇合作模式根據(jù)是否是存量項(xiàng)目、融資需求、改擴(kuò)建需求、收費(fèi)定價機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架和期滿處置等因素決定。

資料來源：政府和社會資本合作中心、同策研究院

注：這里存量項(xiàng)目是指通過前期調(diào)研、設(shè)計(jì)、審批、建設(shè)，已經(jīng)開始運(yùn)行，但尚未到期結(jié)束的項(xiàng)目。

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養(yǎng)老設(shè)施的形態(tài)更為多樣化，不同的形態(tài)和多樣的PPP模式難結(jié)合。

養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括日間照料中心、托老所、老年活動站等，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。另外PPP類型中的具體模式分類也有較大差異。

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養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。

養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是一種軟性的服務(wù)能力，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對比較滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，所以監(jiān)管起來難度較大，對實(shí)施PPP模式造成一定障礙。

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政府對養(yǎng)老方面缺少相應(yīng)規(guī)劃，與基礎(chǔ)設(shè)施相比，項(xiàng)目產(chǎn)生機(jī)制不同。

對養(yǎng)老項(xiàng)目來說，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃。難以像對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方面比較謹(jǐn)慎。

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養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜，價格彈性更大，無形中就加大了合作時項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)的難度。

在同一個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類型和服務(wù)等級不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常比較大，同時又可以采取不同的收費(fèi)方式，如月付制、年付制或者會員制。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會影響投資回報率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。