在云技術(shù)快速發(fā)展的今天,大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的價(jià)值已開(kāi)始得到挖掘。由于大數(shù)據(jù)的公共屬性,對(duì)大數(shù)據(jù)的利用并不僅限于商業(yè)領(lǐng)域,政府在構(gòu)建和使用大數(shù)據(jù)方面承擔(dān)著公共責(zé)任,也是大數(shù)據(jù)的主要擁有者。從政府管理實(shí)踐看,盡管大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府管理方式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),但大數(shù)據(jù)在政務(wù)領(lǐng)域仍未得到有效開(kāi)發(fā)和利用。

當(dāng)前,全球的電子政務(wù)已進(jìn)入以“公開(kāi)透明、互動(dòng)溝通、開(kāi)放創(chuàng)新、平臺(tái)服務(wù)”為特征的政府2. 0 時(shí)代,政府部門(mén)也發(fā)生了根本性變革。政府不再是一個(gè)條塊分割、封閉的架構(gòu),而是成為開(kāi)放、協(xié)同、合作、互動(dòng)的架構(gòu)。實(shí)現(xiàn)這一政府管理方式變遷,首先需要實(shí)現(xiàn)政府的開(kāi)放性,即實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享。美、英等發(fā)達(dá)國(guó)家在“開(kāi)放政府”( Open Government) 方面較早開(kāi)始構(gòu)思并付諸實(shí)踐。

美國(guó)政府于2009 年出臺(tái)的《開(kāi)放政府指南( Open Government Directive) 》要求政府機(jī)構(gòu)向透明、參與和合作的政府轉(zhuǎn)型,這三項(xiàng)原則是美國(guó)開(kāi)放政府的基石。美國(guó)前白宮管理及預(yù)算辦公室主任歐爾薩格( Orszag) 對(duì)此進(jìn)行了解釋: 透明原則( Transparency) ,即通過(guò)為公眾提供政府在做什么的信息加強(qiáng)其可問(wèn)責(zé)性; 參與原則( Participation) ,即為社會(huì)公眾提供貢獻(xiàn)思想與專業(yè)知識(shí)的渠道以便政府可以制定更好的政策; 合作原則( Collaboration) ,即通過(guò)鼓勵(lì)聯(lián)邦政府部門(mén)內(nèi)、各層級(jí)政府間以及政府部門(mén)和私人機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作提升政府有效性。

英國(guó)政府于2012 年出臺(tái)了《開(kāi)放數(shù)據(jù)白皮書(shū)》,指出基于透明化社會(huì)( Transparent Society) 的建設(shè)目標(biāo),政府應(yīng)加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)的可存取性( Enhanced Access) ,提升政府信任度( Building Trust) ,實(shí)現(xiàn)更智慧的數(shù)據(jù)利用( Making Smarter Use of Data) 。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代視角下,政府部門(mén)擁有難以想象的海量數(shù)據(jù),遠(yuǎn)非其他領(lǐng)域所能企及,呂曉陽(yáng)、譚共志( 2010) 指出我國(guó)目前有80% 的信息控制在政府部門(mén)手中。2014 年的《全球信息技術(shù)報(bào)告》指出,公共部門(mén)并未充分挖掘出自身產(chǎn)生、所收集數(shù)據(jù)或外部產(chǎn)生數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值,“數(shù)據(jù)革命”仍需要從政府部門(mén)入手。雖然有一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也擁有大數(shù)據(jù)挖掘的功能,但政府部門(mén)與私人企業(yè)部門(mén)不同,因其具有公共性,以追求社會(huì)普遍利益、維護(hù)社會(huì)公平為目標(biāo),因而也決定了政府在大數(shù)據(jù)應(yīng)用過(guò)程中通過(guò)有效的開(kāi)放與共享機(jī)制能在宏觀層面發(fā)揮其公共管理與公共服務(wù)的導(dǎo)向作用,從而為社會(huì)與公民創(chuàng)造較好的環(huán)境乃至創(chuàng)造更好的服務(wù)。

相較于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的開(kāi)放政府運(yùn)動(dòng),我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放起步較晚。2008 年5 月正式實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》,主要規(guī)定政府信息中“予以公開(kāi)”的范圍,這與國(guó)外立法中“政府信息以公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”的做法有所不同。歷年來(lái)我國(guó)針對(duì)信息的政策法規(guī)也以網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、信息安全、電子簽名等領(lǐng)域的內(nèi)容居多,專門(mén)針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策法規(guī)尚未出臺(tái)。新一屆政府改革提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、“建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”,這些均需要更為普及的大數(shù)據(jù)思維和更為豐富、完善的數(shù)據(jù)支持以實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的決策。隨著大數(shù)據(jù)研究的興起,政務(wù)大數(shù)據(jù)已然進(jìn)入政府管理改革的新范疇。

2016 年1 月,國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》,重點(diǎn)支持大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放,提出建立完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度和建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)體系,探索構(gòu)建國(guó)家數(shù)據(jù)中心體系,從而優(yōu)化公共資源配置和提升公共服務(wù)水平。建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)與推進(jìn)部門(mén)信息共享,推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享對(duì)于推進(jìn)政府自身管理改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型都具有重要意義。

其一,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享是促進(jìn)政府自身轉(zhuǎn)型的重要途徑。整合型的政府需要充分實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的開(kāi)放,大數(shù)據(jù)和云計(jì)算作為最主要技術(shù)支撐,在此基礎(chǔ)上推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)與政府內(nèi)部更好地協(xié)同與共享,可以有效提高政府工作效率、改善公共服務(wù)。

其二,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享是了解社會(huì)與公民意愿的新手段和實(shí)現(xiàn)智慧公共決策的重要基礎(chǔ)。全面開(kāi)放與協(xié)同共享的政務(wù)大數(shù)據(jù)可以幫助公共管理者更為準(zhǔn)確地了解公眾需要,為公民提供參與政府事務(wù)管理的渠道與溝通平臺(tái),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效的智慧決策,為社會(huì)提供“可持續(xù)的解決方案”( Sustainable Solutions) 。

其三,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)注入新的動(dòng)力。政務(wù)大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的全面開(kāi)放,可以降低社會(huì)的創(chuàng)新成本和門(mén)檻,從而為新產(chǎn)業(yè)新技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智慧物流等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的衍生創(chuàng)新發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境,這亦是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”條件下產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)所在。因此,當(dāng)前我國(guó)迫切需要以大數(shù)據(jù)時(shí)代的思維加強(qiáng)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí),充分重視政務(wù)大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)。

政務(wù)大數(shù)據(jù)首先必須是開(kāi)放數(shù)據(jù)。開(kāi)放數(shù)據(jù)( Open Data) 的核心關(guān)注點(diǎn)在于原始的、未經(jīng)處理的并允許個(gè)人自行利用總結(jié)的信息,在科學(xué)研究領(lǐng)域這個(gè)詞亦被用于指代原始的、未經(jīng)處理的科學(xué)數(shù)據(jù)( Yu & Robinson,2012) 。開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)( Open Government Data,OGD) 包含兩大要素,一是政府?dāng)?shù)據(jù)( Government Data) ,即由公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生或委托的任何數(shù)據(jù)與信息; 二是開(kāi)放數(shù)據(jù)( Open Data) ,即只要滿足使用者規(guī)范使用數(shù)據(jù)并讓其利用成果能得到共享的條件便可由任何人免費(fèi)使用、再利用和傳播的數(shù)據(jù)( Ubaldi,2013) 。

政務(wù)大數(shù)據(jù)是政府為履行其法定職能而代表人民收集、加工并保存的各種物理符號(hào)( 沈亞平、許博雅,2014) ,不僅強(qiáng)調(diào)政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公共屬性,也因此更強(qiáng)調(diào)大數(shù)據(jù)以民主公平為基礎(chǔ)的開(kāi)放與共享。政務(wù)大數(shù)據(jù)是綜合性的,是各個(gè)行業(yè)和各個(gè)政府部門(mén)數(shù)據(jù)的集合; 政務(wù)大數(shù)據(jù)在體量上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用首先要激活政務(wù)大數(shù)據(jù)( 閻冠和,2014) 。

綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究,我們認(rèn)為政務(wù)大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)主要有:

一是數(shù)據(jù)的原始性,即數(shù)據(jù)數(shù)量增長(zhǎng)快、數(shù)據(jù)類(lèi)型多且非結(jié)構(gòu)化、需加快數(shù)據(jù)的處理速度;

二是數(shù)據(jù)的全體性,即非抽樣的數(shù)據(jù);

三是數(shù)據(jù)的開(kāi)放性,即目前政府各部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)之間還存在共享和流通的壁壘,且對(duì)社會(huì)而言這些數(shù)據(jù)具有壟斷性,亟需通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放提高政府透明度、平衡社會(huì)與政府的利益關(guān)系;

四是數(shù)據(jù)的合法性,即政務(wù)大數(shù)據(jù)來(lái)源和使用還涉及到隱私權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律問(wèn)題,這就要求政府依法獲取和利用相關(guān)數(shù)據(jù)或信息。

因此,政務(wù)大數(shù)據(jù)是在大數(shù)據(jù)思維模式下的全新概念,即以大數(shù)據(jù)的視角理解政務(wù)活動(dòng),強(qiáng)調(diào)政府在公共管理與公共服務(wù)過(guò)程中依法獲取的海量政務(wù)數(shù)據(jù)或信息的集成。

基于政務(wù)大數(shù)據(jù)的基本特點(diǎn),其開(kāi)放與共享機(jī)制的構(gòu)建將是提高政務(wù)大數(shù)據(jù)使用效率、轉(zhuǎn)變政府管理方式和改善公共服務(wù)的重要途徑。根據(jù)不同范圍的標(biāo)準(zhǔn),政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享可以包括兩種形式:

( 1) 政府間的開(kāi)放與共享,既包括橫向政府各部門(mén)間也包括縱向各層級(jí)政府間的數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享。

( 2) 政府對(duì)社會(huì)的開(kāi)放與共享。根據(jù)不同主體的標(biāo)準(zhǔn),政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享包含了三種形式:

①?gòu)臄?shù)據(jù)擁有者的角度看,開(kāi)放與共享意味著政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)具有公開(kāi)性、共享性。政府部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念真正實(shí)踐“公開(kāi)為常態(tài)”的原則,其累積的海量數(shù)據(jù)應(yīng)大量向全社會(huì)開(kāi)放才能充分挖掘這些數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值; 同時(shí)政府部門(mén)之間應(yīng)通過(guò)法律與管理手段打破信息共享的壁壘,才能在最大程度上創(chuàng)造公共價(jià)值。

②從數(shù)據(jù)使用者的角度看,開(kāi)放與共享的特點(diǎn)表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的可獲得性、可利用性以及數(shù)據(jù)的平等獲取與利用權(quán)利,平等獲取與利用政務(wù)數(shù)據(jù)是保障公民信息權(quán)、減少信息鴻溝造成社會(huì)差距的重要前提。

③從數(shù)據(jù)所有者的角度看,開(kāi)放與共享并不僅僅意味著追求短期利益的最大化,可持續(xù)的、正向作用的開(kāi)放與共享還需要公平性的保障,法律尤其是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法的作用需得到真正發(fā)揮。

總之,相對(duì)于政府信息公開(kāi)、政府信息共享,政務(wù)大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵更為豐富,是以公平價(jià)值為導(dǎo)向,以政府管理方式改革為途徑,服務(wù)于社會(huì)治理與公共服務(wù),是現(xiàn)代政府治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。政府信息公開(kāi)、開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的相關(guān)實(shí)踐以及商業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用表明,政務(wù)大數(shù)據(jù)的利用已形成了可能,大數(shù)據(jù)在商業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用也在技術(shù)上提供了可供借鑒的模式。但是,要實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享,仍需具備一些基本條件。

( 一) 技術(shù)層面: 互聯(lián)網(wǎng)、政府網(wǎng)站和元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)發(fā)

當(dāng)前政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放最重要的渠道是互聯(lián)網(wǎng),因此,保證所有人對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的普遍可得( Accessibility) 是政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享最基本的前提,即保障人人都能使用互聯(lián)網(wǎng),互聯(lián)網(wǎng)的使用應(yīng)是無(wú)門(mén)檻且便利有效的。

此外,政府網(wǎng)站是政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放的窗口,其連接了政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)、社會(huì)組織與公民等各個(gè)主體,良好的政府網(wǎng)站建設(shè)可以保障政務(wù)大數(shù)據(jù)在這些主體之間的有序流動(dòng),美國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站Data. gov的做法是將各政府機(jī)構(gòu)所提供的數(shù)據(jù)集整合成一個(gè)數(shù)據(jù)目錄,讓公眾及企業(yè)可以使用這些原始數(shù)據(jù)并可按照個(gè)人用途進(jìn)行再次開(kāi)發(fā)和利用( 陳美,2013) 。

統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是在技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)之間共享的基本要求。政務(wù)大數(shù)據(jù)的元數(shù)據(jù)建設(shè)應(yīng)包括題名、單一標(biāo)識(shí)、類(lèi)別、描述、數(shù)據(jù)預(yù)覽、修訂歷史、許可項(xiàng)、標(biāo)簽、API授權(quán)項(xiàng)、附屬項(xiàng)等內(nèi)容( 錢(qián)曉紅、胡芒谷,2014) 。

( 二) 法律層面: 政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放、部門(mén)信息共享和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制定

技術(shù)層面的保障是“硬件”基礎(chǔ),法律層面的保障則是針對(duì)管理問(wèn)題的“軟件”基礎(chǔ)。

首先,較為完善的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放法律是明確政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享中政府、企業(yè)與社會(huì)組織及公民的責(zé)任、義務(wù)與權(quán)利的重要條件,我國(guó)現(xiàn)有的《政府信息公開(kāi)條例》是一個(gè)良好的開(kāi)端,需在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步制定、完善政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的法律;

其次,應(yīng)有針對(duì)政府內(nèi)部各部門(mén)的信息共享障礙的法律; 其三,完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法是政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的可持續(xù)化以及激勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新的必要前提;

最后,法律的執(zhí)行與制定需兼顧,針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享中“變相違法”的行為,應(yīng)建立由明確的問(wèn)責(zé)規(guī)定、問(wèn)責(zé)條款及問(wèn)責(zé)方式等內(nèi)容構(gòu)成的問(wèn)責(zé)制度,形成真正有效的懲罰性機(jī)制,才能保障政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際效果。

( 三) 資源層面: 人才、資金和設(shè)施的支持與保障

人才短缺會(huì)制約大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享也不例外。大數(shù)據(jù)需要三類(lèi)人才: 一是云計(jì)算方面的人才; 二是掌握計(jì)算框架和基礎(chǔ)算法并能很快部署到云計(jì)算和需要掌握機(jī)器學(xué)習(xí)和知識(shí)圖譜的人才; 三是具備數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)據(jù)分析、商業(yè)分析和自然語(yǔ)言處理的應(yīng)用型人才( 迪莉婭,2013) 。

大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)需要政府、大學(xué)、企業(yè)等多方合作,除了普遍意義上的大數(shù)據(jù)人才,還需要有政治、管理、法律以及數(shù)據(jù)安全技術(shù)等領(lǐng)域的人才以及跨學(xué)科復(fù)合型的人才。在資金保障方面,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享牽涉到眾多政府部門(mén)信息化工程,除公共財(cái)政之外,需尋求政府與社會(huì)利益盡可能一致的投資模式進(jìn)而產(chǎn)生最大的社會(huì)合力,才能形成較為有力的資金支持和保障,在這之中政府部門(mén)需始終以法律規(guī)定的責(zé)任與義務(wù)為準(zhǔn)繩才能保證資金的持續(xù)投入與合理使用。另外在設(shè)施保障方面,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享依賴于一些基礎(chǔ)設(shè)施,包括共享交換平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、移動(dòng)管理平臺(tái)等信息資源基礎(chǔ)設(shè)施,一系列基礎(chǔ)信息資源庫(kù)以及政務(wù)云平臺(tái)等的支撐。

已有的研究中已指出了政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享存在的一些挑戰(zhàn)性難題,如制度( institutional) 、任務(wù)復(fù)雜度( Task Complexity) 、使用與參與( Use and Participation) 、立法( Legislation) 、信息質(zhì)量( Information Quality) 、技術(shù)( Technical) 等方面的開(kāi)放數(shù)據(jù)與開(kāi)放政府障礙( Janssen,2012) 。加戛迪希( Jagadish,2014) 等人從大數(shù)據(jù)應(yīng)用角度指出了開(kāi)放與共享中的技術(shù)性障礙,如數(shù)據(jù)的異質(zhì)性、不一致性與不完備性、數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)時(shí)效性、隱私與數(shù)據(jù)所有權(quán)等。

從公共管理實(shí)踐看,我國(guó)政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展仍處于起步階段,加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享流通和強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用已成為各級(jí)政府部門(mén)推動(dòng)自身管理變革和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新的重要措施,體現(xiàn)著現(xiàn)代政府的公共責(zé)任,也是基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但隨著政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用的普及,其開(kāi)放與共享這一深層次問(wèn)題并未得以解決。當(dāng)前我國(guó)政務(wù)大數(shù)據(jù)在開(kāi)放與共享中仍存在著諸多障礙。

第一,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的頂層設(shè)計(jì)仍不完善。美國(guó)政府設(shè)立首席技術(shù)官,專司信息管理與開(kāi)放工作,奧巴馬政府還建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站( Data. Gov) ,專用于開(kāi)放政府所擁有的政務(wù)大數(shù)據(jù); 英國(guó)也設(shè)立了管數(shù)據(jù)開(kāi)放工作的內(nèi)閣顧問(wèn),成立專門(mén)的公共數(shù)據(jù)管理辦公室,并推出英國(guó)政府的數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站( Data. Gov. uk) ,且以后來(lái)居上之勢(shì)開(kāi)放了比美國(guó)更多的政務(wù)數(shù)據(jù)。

同國(guó)外相比,我國(guó)在政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的頂層設(shè)計(jì)方面仍較為落后,雖然成立了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組,但其職責(zé)主要是提高網(wǎng)絡(luò)安全和信息化戰(zhàn)略,并非針對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放工作,且其為維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全所開(kāi)展的工作更傾向于管制與保密而非開(kāi)放。究其原因,大數(shù)據(jù)思維方式與數(shù)據(jù)開(kāi)放意識(shí)的缺乏難辭其咎。

目前,尤其在政府部門(mén),僅將大數(shù)據(jù)當(dāng)作一種技術(shù)手段,而未能真正將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施———一個(gè)影響國(guó)家社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)性社會(huì)制度。當(dāng)前我國(guó)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)不夠,其價(jià)值被嚴(yán)重低估,而在自上而下由國(guó)家力量推動(dòng)社會(huì)變革的模式中,頂層設(shè)計(jì)的缺乏將難以帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)就政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享而進(jìn)行的積極合作與參與。

第二,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享相關(guān)的法律法規(guī)較為滯后。美國(guó)政府2009 年便開(kāi)始相繼發(fā)布了《透明與開(kāi)放的政府備忘錄( Memorandum on Transparency and Open Government) 》、《開(kāi)放政府指南》等多個(gè)文件; 英國(guó)政府也于2012 年開(kāi)始發(fā)布《開(kāi)放政府白皮書(shū)》等政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放的政策文件。

與此相比,我國(guó)中央政府雖早在2007 年便已制定《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》、2013 年發(fā)布了《當(dāng)前政府信息公開(kāi)重點(diǎn)工作安排》,但政府在政務(wù)大數(shù)據(jù)公開(kāi)立法方面仍存在較大問(wèn)題———以《政府信息公開(kāi)條例》為例,其立法層級(jí)在《保守國(guó)家秘密法》等法律之下,因此在確定政務(wù)大數(shù)據(jù)公開(kāi)范圍與內(nèi)容方面受制于國(guó)家秘密的認(rèn)定,且《政府信息公開(kāi)條例》本身亦未能較好地體現(xiàn)“開(kāi)放政府”與保障公民信息權(quán)的理念。法制意識(shí)的薄弱、數(shù)據(jù)開(kāi)放意識(shí)的欠缺以及政府所注重的保密教育與養(yǎng)成的保密習(xí)慣是造成這一現(xiàn)象的重要原因。

此外,就大數(shù)據(jù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言,其法律法規(guī)體系亦存在空白點(diǎn),近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多,其根本原因在于數(shù)據(jù)所有權(quán)問(wèn)題尚未得到良好解決。由此可見(jiàn),我國(guó)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的法律法規(guī)仍較為滯后,亟待完善。

第三,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享涉及的部門(mén)之間存在壁壘。政務(wù)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用首先需實(shí)現(xiàn)政府各部門(mén)、各層級(jí)資源的整合,而目前部門(mén)條塊分割仍較嚴(yán)重,部門(mén)林立使得各部門(mén)間溝通困難,且出于保密問(wèn)題、權(quán)限問(wèn)題甚至利益問(wèn)題的考慮各部門(mén)間協(xié)同水平較低,政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制仍未建立,當(dāng)前的信息與數(shù)據(jù)政策亦不適應(yīng)于整合的數(shù)據(jù)環(huán)境。

由此可見(jiàn),政府各部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享存在較大的管理與政策壁壘。從技術(shù)角度來(lái)看,由于涉及不同系統(tǒng),其數(shù)據(jù)共享的實(shí)現(xiàn)需要建立一個(gè)數(shù)據(jù)共享和互相操作的框架,當(dāng)前各部門(mén)間的數(shù)據(jù)兼容性仍然欠佳,缺少統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),需要建立一個(gè)統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)共享平臺(tái),對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的采集和匯報(bào)系統(tǒng)進(jìn)行無(wú)縫整合,真正將不同部門(mén)的數(shù)據(jù)集合到一起,以提高數(shù)據(jù)的利用效率,實(shí)現(xiàn)從單一機(jī)構(gòu)應(yīng)用到跨部門(mén)協(xié)同再到社會(huì)參與公共治理的轉(zhuǎn)變。

第四,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享過(guò)程中供給與需求脫節(jié)。一方面,我國(guó)政府非常重視信息公開(kāi),建立網(wǎng)站、開(kāi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下?lián)芙?jīng)費(fèi)以支持相關(guān)工作的開(kāi)展; 另一方面,政府在進(jìn)行以上工作時(shí)又通過(guò)設(shè)立門(mén)檻、附加條款等其他方式手段抑制公民對(duì)信息公開(kāi)的需求。

由此形成一個(gè)怪象: 一手抓建設(shè),一手抑需求,最終導(dǎo)致供給和需求脫節(jié)。此外,政府在公開(kāi)信息之時(shí)消極被動(dòng)、重形式輕實(shí)效,存在較多選擇性公開(kāi)與單向度公開(kāi)的問(wèn)題,公開(kāi)內(nèi)容也較為陳舊,許多政府收集到的數(shù)據(jù)未能得到有效利用。其原因更多在于我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)的行為方式,即以全能型的社會(huì)管理模式將政府權(quán)力長(zhǎng)期凌駕于公民權(quán)利之上,政府的信息開(kāi)放與否都不會(huì)受到民眾與社會(huì)帶來(lái)的巨大壓力,因此,即使到一定階段政府具備了開(kāi)放數(shù)據(jù)的意識(shí),也難以了解民眾對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放內(nèi)容的真實(shí)選擇偏好; 加之某些部門(mén)受到利益驅(qū)使,在數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中只公布一些無(wú)關(guān)痛癢的信息。

第五,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享過(guò)程中公民隱私權(quán)面臨侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。鮑利爾( Bollier,2010) 認(rèn)為,大數(shù)據(jù)最大的社會(huì)弊端在于存在侵犯隱私的風(fēng)險(xiǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代,我們的一舉一動(dòng)都暴露在“第三只眼”的監(jiān)視之下,且大數(shù)據(jù)的價(jià)值不僅僅來(lái)源于它的基本用途,更多源于其二次利用,這就顛覆了當(dāng)下隱私保護(hù)法以個(gè)人為中心的思想: 數(shù)據(jù)收集者必須告知個(gè)人,他們收集了哪些數(shù)據(jù)、作何用途,也必須在收集工作開(kāi)始之前征得個(gè)人的同意。

盡管很多數(shù)據(jù)被收集之時(shí)往往是無(wú)意于特殊用途的,但未征得個(gè)人同意的信息被利用,公民的隱私權(quán)仍然受到了侵害。究其原因,不難發(fā)現(xiàn)是公民對(duì)自身數(shù)據(jù)保護(hù)的漠視以及政府對(duì)數(shù)據(jù)的擁有量和公民知情權(quán)之間的不對(duì)稱,而大數(shù)據(jù)帶來(lái)的技術(shù)復(fù)雜性使得以往行之有效的隱私保護(hù)方式失去了作用。

政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的義務(wù)主體為廣泛意義上的政府部門(mén),其開(kāi)放對(duì)象為政府內(nèi)部各部門(mén)、各層級(jí)政府以及包括企業(yè)部門(mén)與普通公民( 或組織) 的社會(huì),因此是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的龐大工程,當(dāng)前亦存在許多爭(zhēng)議性的問(wèn)題。我國(guó)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享可依照“法律討論先行,技術(shù)壁壘破除,人財(cái)物保障持續(xù)跟進(jìn)”的路徑探索前進(jìn),在逐步開(kāi)放與共享過(guò)程中亦需要遵循一些普遍性的準(zhǔn)則。

第一,全面開(kāi)放準(zhǔn)則?；凇耙怨_(kāi)為常態(tài),不公開(kāi)為例外”的政府信息公開(kāi)原則,政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享也應(yīng)遵循“以開(kāi)放為常態(tài),不開(kāi)放為例外”的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放原則,法律需對(duì)這些不開(kāi)放的數(shù)據(jù)加以明確規(guī)定。立法機(jī)構(gòu)在制定、修改以及行政機(jī)構(gòu)在執(zhí)行政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)法律時(shí),應(yīng)轉(zhuǎn)變思維與理念,充分尊重公民信息權(quán),并致力于打造更好的數(shù)據(jù)服務(wù)。

從開(kāi)放數(shù)據(jù)本身的角度來(lái)看,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放呈現(xiàn)出其與傳統(tǒng)政府信息公開(kāi)的區(qū)別,即所開(kāi)放的不僅僅是數(shù)據(jù)本身,還應(yīng)開(kāi)放盡可能全面的相關(guān)信息數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開(kāi)放的核心是原始數(shù)據(jù)的開(kāi)放,此外還應(yīng)包括特定背景下的信息開(kāi)放乃至包括事實(shí)、數(shù)據(jù)、信息、知識(shí)和智慧的整個(gè)數(shù)據(jù)鏈的開(kāi)放( 迪莉婭,2014) 。向社會(huì)和公民全面開(kāi)放政務(wù)大數(shù)據(jù),能有效提高數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用,優(yōu)化公共資源配置,從而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

第二,協(xié)同共享準(zhǔn)則。貝特奧特( Bertot,2014) 等人指出,大數(shù)據(jù)開(kāi)放越來(lái)越多地涉及在不同系統(tǒng)、不同層級(jí)政府和政府部門(mén)之間的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)傳遞,因此需要建立一個(gè)數(shù)據(jù)共享與互操作框架,政務(wù)大數(shù)據(jù)共享要求利用協(xié)同分析技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集與反饋系統(tǒng)的集成。政務(wù)大數(shù)據(jù)在各個(gè)專業(yè)系統(tǒng)以及不同政府之間的有效傳遞尤其需要克服數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、保密規(guī)定、利益糾紛等諸多技術(shù)、管理與法律問(wèn)題。

就非技術(shù)層面而言,我國(guó)跨部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享政策的制定與實(shí)施應(yīng)從以下兩方面入手: 一方面,中央和地方層面的政府在制定數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享政策時(shí)應(yīng)注意平衡投資來(lái)刺激創(chuàng)新、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型; 另一方面還需要考慮一個(gè)問(wèn)題,即今后的大數(shù)據(jù)開(kāi)放法規(guī)政策會(huì)在多大程度上與現(xiàn)有政府?dāng)?shù)據(jù)管理相關(guān)的法規(guī)政策相違背。因此在之后的政策調(diào)整過(guò)程中,基于協(xié)同共享準(zhǔn)則綜合考慮、平衡部門(mén)投資與利益至關(guān)重要。

第三,平等對(duì)待準(zhǔn)則。博爾德和克勞福德( Boyd & Crawford,2012) 認(rèn)為,有限的大數(shù)據(jù)獲取權(quán)限會(huì)產(chǎn)生新的數(shù)字鴻溝,即產(chǎn)生“大數(shù)據(jù)富人”( the Big Data rich) 和“大數(shù)據(jù)窮人”( the Big Data poor) ,有條件獲得這些大數(shù)據(jù)的人會(huì)得到更多的機(jī)會(huì)并使自己的大數(shù)據(jù)技能得到更多的鍛煉,反之“大數(shù)據(jù)窮人”的狀況則可能往另一個(gè)方向演進(jìn)。

因此,政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享過(guò)程中不能僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性,出于“善政”的考慮更需要關(guān)注個(gè)體公平,避免大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)字鴻溝造成新的“數(shù)據(jù)貧富差距”問(wèn)題。社會(huì)中的任何一個(gè)人都擁有平等獲取政務(wù)大數(shù)據(jù)的權(quán)利,真正實(shí)現(xiàn)開(kāi)放的平等對(duì)待必須要取消獲取數(shù)據(jù)的門(mén)檻,即取消數(shù)據(jù)特權(quán)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的公民信息權(quán)利應(yīng)作為公民最基本的權(quán)利得到充分保障,這也是呼喚公民權(quán)利意識(shí)、促進(jìn)市民社會(huì)發(fā)展的重要過(guò)程。

第四,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)準(zhǔn)則。數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享帶來(lái)的一個(gè)必然問(wèn)題是知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與社會(huì)創(chuàng)新的矛盾日益突出,對(duì)于立足于促進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新與發(fā)展的政務(wù)大數(shù)據(jù)更是如此。然而從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看,大數(shù)據(jù)的分析利用仍需要注重其倫理性和責(zé)任性,不論其是否有明確的外部經(jīng)濟(jì)價(jià)值,其開(kāi)放與共享過(guò)程中必須遵循知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的原則,以創(chuàng)造保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的良好環(huán)境進(jìn)而起到激勵(lì)創(chuàng)新的作用。

有一個(gè)問(wèn)題是,知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)必須以明確的數(shù)據(jù)所有權(quán)為前提,一方面政務(wù)大數(shù)據(jù)是來(lái)源于各個(gè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯集而成的數(shù)據(jù)集合,數(shù)據(jù)的所有權(quán)究竟屬于收集與存儲(chǔ)者,還是產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個(gè)人、“全社會(huì)”,或者其他主體,仍存在較大爭(zhēng)議; 另一方面由于電子數(shù)據(jù)存在可靠性、時(shí)效性等特點(diǎn),如何證明數(shù)據(jù)的所有權(quán)也有較大的難度。盡管如此,在政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享過(guò)程中仍需充分重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題。

第五,隱私保護(hù)準(zhǔn)則。在政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享中涉及三類(lèi)隱私問(wèn)題,即政府隱私、商業(yè)隱私和公民個(gè)人隱私。公民享有的隱私權(quán)是基本人格權(quán)利,公民個(gè)人作為相對(duì)政府部門(mén)、商業(yè)部門(mén)而言的“弱者”,其隱私權(quán)保護(hù)尤其需要得到關(guān)注。

然而在大數(shù)據(jù)時(shí)代,數(shù)據(jù)的價(jià)值很大部分體現(xiàn)在其二級(jí)用途上,“告知與許可”難以起到好的作用,因此需要設(shè)立一個(gè)不一樣的隱私保護(hù)模式,即更著重于數(shù)據(jù)使用者為其行為承擔(dān)責(zé)任,而不是將重心放在收集數(shù)據(jù)之初取得個(gè)人同意上,對(duì)于一些危險(xiǎn)性較大的項(xiàng)目,管理者必須設(shè)立規(guī)章,規(guī)定數(shù)據(jù)使用者應(yīng)如何評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、如何規(guī)避或者減輕潛在傷害,但數(shù)據(jù)使用者的責(zé)任只有在有強(qiáng)制力規(guī)范的情況下才能確保履行到位。對(duì)于政府部門(mén)和商業(yè)部門(mén)而言,在政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用過(guò)程中尤其需承擔(dān)起保護(hù)公民隱私的責(zé)任。

盡管政務(wù)大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值已逐漸受到重視,但政務(wù)大數(shù)據(jù)及其他類(lèi)型大數(shù)據(jù)的利用目前仍存在一系列頗具爭(zhēng)議性的問(wèn)題,首當(dāng)其沖的便是數(shù)據(jù)所有權(quán)。大數(shù)據(jù)固然為管理和社會(huì)帶來(lái)了革命性的改變,但其成功應(yīng)用主要基于“互聯(lián)網(wǎng)公司和設(shè)備所產(chǎn)生的所有的數(shù)據(jù)屬于收集這些數(shù)據(jù)的組織”這一假設(shè),但倘若該假設(shè)不成立呢?

佩特蘭德( Pentland,2014) 認(rèn)為,這些互聯(lián)網(wǎng)公司并不是這些數(shù)據(jù)的所有者,并且提出了定義數(shù)據(jù)所有權(quán)控制信息傳遞方向的一系列原則,稱為“新數(shù)據(jù)協(xié)議”( The New Deal on Data) ,這個(gè)協(xié)議是對(duì)數(shù)據(jù)所有權(quán)的再平衡,以保護(hù)被采集過(guò)數(shù)據(jù)的個(gè)人的利益,人們對(duì)自身的數(shù)據(jù)也擁有同對(duì)身體和金錢(qián)一樣的所有權(quán)。

凱斯勒( Kaisler,2013) 等人也研究指出,數(shù)據(jù)所有權(quán)存在很大的爭(zhēng)議,在社會(huì)性媒體領(lǐng)域中,盡管這些數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)位置在各家社會(huì)性媒體的服務(wù)器上,但他們并不是真正擁有這些數(shù)據(jù)所有權(quán)的人; 同時(shí),所有權(quán)對(duì)應(yīng)的是確保數(shù)據(jù)精確的責(zé)任,但這不是對(duì)個(gè)人的要求,而是對(duì)企業(yè)和公共組織的要求,要做到這一點(diǎn)確實(shí)很困難。數(shù)據(jù)所有權(quán)的界定困難直接影響到相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

此外,政務(wù)大數(shù)據(jù)利用帶來(lái)的利益分配問(wèn)題如數(shù)據(jù)的使用與收費(fèi)規(guī)則,以及所有權(quán)保護(hù)、隱私保護(hù)和知識(shí)創(chuàng)新之間的矛盾等問(wèn)題也在倫理價(jià)值上存在著討論的空間。在這樣一個(gè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)機(jī)會(huì)的時(shí)代,參與者在有效進(jìn)行大數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享的同時(shí),進(jìn)一步探索遵循隱私、權(quán)限、傳播等原則的大數(shù)據(jù)管理實(shí)踐也十分重要。未來(lái)的政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享應(yīng)在這些領(lǐng)域加強(qiáng)研究的力度,并構(gòu)建較為成熟的政府大數(shù)據(jù)開(kāi)放模型; 此外,重視采用績(jī)效評(píng)估技術(shù)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享情況進(jìn)行詳細(xì)和精確的效果評(píng)估、反饋和問(wèn)責(zé),也將是促進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的一個(gè)有效手段。