12月11日，住建部在成都召開(kāi)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理執(zhí)法檢查總結(jié)會(huì)，會(huì)上通報(bào)了全國(guó)11個(gè)瀕危景區(qū)并亮出“黃牌”，要求列入嚴(yán)控名單的風(fēng)景區(qū)在未來(lái)一年內(nèi)限期整改，如果整改不力，住建部將提請(qǐng)國(guó)務(wù)院取消其國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的稱號(hào)。住建部對(duì)風(fēng)景區(qū)管理亮出如此大批量、高要求嚴(yán)厲措施，這還是前所未有的。一方面，我們要為住建部強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)的力度，為子孫后代保留盡可能多的“美麗中國(guó)風(fēng)景”行為叫好，另一方面，我們也要仔細(xì)觀察分析一下為何會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題背后的深層次的原因，這對(duì)今后住建部或未來(lái)新設(shè)立的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的更科學(xué)的管理，也對(duì)各地風(fēng)景區(qū)的具體管理機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，都是迫在眉睫的需要。

瀕危景區(qū)是怎樣形成的？

根據(jù)住建部通報(bào)的名單，11個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)榜上有名，分別是吉林仙景臺(tái)風(fēng)景名勝區(qū)、江蘇太湖（無(wú)錫片區(qū)）風(fēng)景名勝區(qū)、福建海壇風(fēng)景名勝區(qū)、山東博山風(fēng)景名勝區(qū)、重慶縉云山風(fēng)景名勝區(qū)、四川貢嘎山風(fēng)景名勝區(qū)、四川劍門蜀道風(fēng)景名勝區(qū)、貴州榕江苗山侗水風(fēng)景名勝區(qū)、甘肅麥積山風(fēng)景名勝區(qū)、西藏納木錯(cuò)—念青唐古拉山風(fēng)景名勝區(qū)、西藏土林—古格風(fēng)景名勝區(qū)。

那么，這些瀕危景區(qū)到底是怎樣形成的？

一、沒(méi)有按要求編制總體規(guī)劃

我國(guó)在1982年才開(kāi)始建立風(fēng)景名勝區(qū)制度，在全球各地國(guó)家公園制度建設(shè)中屬于后來(lái)者，經(jīng)驗(yàn)不足。對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的范圍邊界、保護(hù)與利用、管理部門重疊關(guān)系協(xié)調(diào)，都已經(jīng)遇到很多問(wèn)題，引起學(xué)術(shù)界、行業(yè)管理和涉景企業(yè)的高度關(guān)注。住建部（通過(guò)國(guó)務(wù)院頒布）管理?xiàng)l例中要求凡是國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)都要編制總體規(guī)劃，這次被點(diǎn)名問(wèn)責(zé)的風(fēng)景區(qū)有不少獲得國(guó)家級(jí)金字招牌已經(jīng)很多年。一些景區(qū)雖然戴著國(guó)家級(jí)的帽子，卻未能及時(shí)完成編制總體規(guī)劃并上報(bào)住建部轉(zhuǎn)請(qǐng)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)工作。

二、沒(méi)按要求進(jìn)行保護(hù)和建設(shè)

一些風(fēng)景名勝區(qū)還存在不遵守禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)的要求，出現(xiàn)開(kāi)發(fā)重于保護(hù)的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為違規(guī)用地、亂搭亂建、重大項(xiàng)目穿越景區(qū)。

違規(guī)用地：有部分項(xiàng)目未批先建、邊建邊審批；

亂搭亂建：違規(guī)建設(shè)酒店、溫泉俱樂(lè)部，違規(guī)建設(shè)大型宣傳招牌；

重大項(xiàng)目穿越景區(qū)：在核心景區(qū)修建道路。

哪些因素造成景區(qū)違規(guī)？

除了各地政府及其風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益驅(qū)動(dòng)，官商利益串通，違規(guī)占用核心景區(qū)土地進(jìn)行商業(yè)化開(kāi)發(fā)；或者風(fēng)景區(qū)內(nèi)居住很多原住民、很多屬于農(nóng)村集體土地，當(dāng)?shù)鼐用駷榱藬U(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積而盲目擴(kuò)建。這些明顯的原因之外，是否還存在其他法規(guī)、技術(shù)本身的問(wèn)題？值得我們思考。

一、風(fēng)景名勝區(qū)未實(shí)施分類管理， 導(dǎo)致不同類型景區(qū)一刀切管理矛盾

我國(guó)的風(fēng)景名勝區(qū)在管理上存在一刀切的問(wèn)題，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)科學(xué)的分類管理，才能符合各地實(shí)際，并與國(guó)際接軌。在國(guó)際上，國(guó)家公園體系都堅(jiān)持分類管理、分區(qū)規(guī)劃（zoning）的原則。

那么今后應(yīng)該如何對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行分類？我們的建議是按照風(fēng)景區(qū)離開(kāi)城市人口的距離（也就是面臨的使用壓力）進(jìn)行分類，主要分為兩類，一類是城市型，包括市區(qū)型（如杭州西湖）和城郊型（如無(wú)錫太湖之濱）兩個(gè)子類型，另一類是自然型，遠(yuǎn)離城市人口密集地區(qū)（如九寨溝、張家界）。

根據(jù)上述城市型、自然型兩分法，觀察此次被黃牌警告的11個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，絕大多數(shù)屬于第一類，城市型。11個(gè)景區(qū)中7個(gè)都是位于城市市區(qū)之內(nèi)或位于城市近郊，面臨的休閑、游憩需求巨大，如果不實(shí)行分區(qū)規(guī)劃、分類管理的政策，今后這類事件還會(huì)不斷發(fā)生。

根據(jù)分類管理、分區(qū)規(guī)劃的原則，城市型風(fēng)景名勝區(qū)可以在強(qiáng)化游憩保護(hù)、提供自然和文化景觀的游賞之外，根據(jù)國(guó)民游憩、娛樂(lè)、休閑、度假需求，允許一定強(qiáng)度的住宿設(shè)施、文化設(shè)施開(kāi)發(fā)，其中大多數(shù)應(yīng)該作為公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)，盡量減少商業(yè)性私人住宅的供給。實(shí)際上，設(shè)計(jì)獨(dú)特、與環(huán)境相呼應(yīng)的住宅建設(shè)，并不一定減少削弱風(fēng)景區(qū)的魅力，由于土地制度私有，美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)也存在少量私人住宅，歐洲阿爾卑斯山國(guó)家公園內(nèi)有許多山地度假建筑本身成為吸引旅游者的風(fēng)景。風(fēng)景一詞，本身就包括私人建筑和鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)景觀。用一句流行的網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)，能不能建設(shè)不重要，“關(guān)鍵看氣質(zhì)”，設(shè)計(jì)、建造很精致用心、投資維護(hù)很講究的建筑，可以成為非常重要的風(fēng)景。對(duì)于遠(yuǎn)離城市的自然型風(fēng)景名勝區(qū)，當(dāng)然毫無(wú)疑問(wèn)，一定要保持自然特色，弱化開(kāi)發(fā)利用。

二、風(fēng)景區(qū)（國(guó)家公園）需明確雙重管理目標(biāo)

由于歷史原因，我國(guó)的國(guó)家公園體系在特殊的行政體系下形成了條塊分割的管理格局，住建部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局、水利部、國(guó)家文物局、國(guó)家海洋局、國(guó)家旅游局各管一塊，有的負(fù)責(zé)資源保護(hù)，有的負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)利用，護(hù)用之間從立法到執(zhí)法，從行政到經(jīng)營(yíng)，相互之間條塊分割嚴(yán)重，老死不相往來(lái)，給整個(gè)國(guó)家公園體系建設(shè)造成了嚴(yán)重內(nèi)耗。

僅就住建部門受托管理的風(fēng)景名勝區(qū)來(lái)看，目前住建部主導(dǎo)起草、國(guó)務(wù)院頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》（2006年9月6日國(guó)務(wù)院第149次常務(wù)會(huì)議通過(guò)），過(guò)于偏重風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)和游賞功能提供，對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)的分類管理、分區(qū)規(guī)劃語(yǔ)焉不詳，對(duì)觀光之外的戶外遺產(chǎn)教育、生態(tài)涵養(yǎng)、休閑度假等多種功能，基本上未加綜合考慮。實(shí)際上，只要不同部門之間加強(qiáng)溝通，這些功能之間并不存在嚴(yán)格的排他關(guān)系，而是可以彼此兼容、彼此促進(jìn)的。

現(xiàn)在的風(fēng)景名勝區(qū)在歷史上也是人與自然和諧相處的結(jié)果，是經(jīng)過(guò)一代代人的保護(hù)和建設(shè)才形成今天的獨(dú)特境域。未來(lái)風(fēng)景名勝區(qū)仍舊要沿著歷史的脈絡(luò)尋找目標(biāo)定位，仍舊要沿著歷史的脈絡(luò)選擇發(fā)展路徑。

一味的保護(hù)和一味的建設(shè)都是不符合風(fēng)景名勝區(qū)歷史脈絡(luò)的，只有堅(jiān)持人與自然的和諧相處，堅(jiān)持保護(hù)與開(kāi)發(fā)的科學(xué)融合才能夠讓風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)步入可持續(xù)的軌道。

目前來(lái)看，住建部在風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展過(guò)程中如果排斥多功能發(fā)展，特別是城市型風(fēng)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，屬于一種被動(dòng)的、消極的、不可持續(xù)的保護(hù)，這種保護(hù)也不符合風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的歷史規(guī)律。

三、風(fēng)景區(qū)應(yīng)有當(dāng)代精品建筑流傳后世

觀察國(guó)務(wù)院公布的225處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，大多數(shù)都是自然風(fēng)景與文化建筑和諧共處、相映成趣的文明結(jié)晶。今天的風(fēng)景名勝區(qū)，都是歷代中國(guó)人民、其中具體的執(zhí)行者沒(méi)有一個(gè)例外都是集聚了大量財(cái)富、掌握了高度文化水平、具有創(chuàng)造性的設(shè)計(jì)能力的精英階層締造成立。

正是因?yàn)橐淮吮е芬庾R(shí)，對(duì)其進(jìn)行不斷建設(shè)、不斷塑造、不斷積累的結(jié)果。任何風(fēng)景區(qū)的建設(shè)都會(huì)對(duì)原有的自然環(huán)境和歷史氛圍帶來(lái)一定程度的沖擊與改變。風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)從來(lái)不意味著對(duì)歷史傳承一成不變的看守。保護(hù)與創(chuàng)新從來(lái)就沒(méi)不曾停息過(guò)。否則，200年后，中國(guó)將不會(huì)再有文化建筑與歷史景觀。今日的風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)者和建設(shè)者應(yīng)該擺脫封閉思想，以符合時(shí)代發(fā)展潮流的開(kāi)放理念來(lái)參與到風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與建設(shè)事業(yè)，讓一百年后的人們，能夠體驗(yàn)到今天的執(zhí)政黨、政府、投資者、設(shè)計(jì)師的創(chuàng)造性成果。讓風(fēng)景名勝區(qū)煥發(fā)出時(shí)代的魅力。

此次被住建部列入黃牌警告的無(wú)錫太湖風(fēng)景區(qū)馬山片區(qū)，當(dāng)?shù)卣私陼r(shí)間、投資幾十億人民幣，以創(chuàng)造精品、遺產(chǎn)后世的精神，打造成功被設(shè)計(jì)界嘆為觀止的禪意小鎮(zhèn)（拈花灣小鎮(zhèn)），建設(shè)之前本來(lái)就是馬山鎮(zhèn)下的一個(gè)山村，根本不存在所謂的不許建設(shè)的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)者靈山公司五年心血打造出了傳世精品。它的締造者建設(shè)的梵宮，被國(guó)家文物局局長(zhǎng)稱贊為當(dāng)代文物。相信不久的將來(lái)，拈花灣小鎮(zhèn)很快就會(huì)變成未來(lái)的文化遺產(chǎn)，同樣能夠讓我們的后代懷著敬仰之情來(lái)欣賞。如果像住建部要求的那樣限期拆除，我想住建部就是暴殄天珍，又一次犯下毀滅文化的惡行。再說(shuō)了，禪意小鎮(zhèn)從策劃、規(guī)劃、建設(shè)，其中經(jīng)歷了近十年時(shí)間，你從來(lái)沒(méi)有叫停，現(xiàn)在一座充滿文化意境的建筑精品出現(xiàn)了，你再來(lái)叫拆除，讓人很懷疑是在釣魚(yú)執(zhí)法。

如何避免風(fēng)景名勝區(qū)滑向?yàn)l危境地？

十八屆五中全會(huì)以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)成為頂層設(shè)計(jì)的重要價(jià)值觀。國(guó)家十三五規(guī)劃也將生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)家公園制度建立，列入議事日程。這意味著中國(guó)國(guó)家公園體系也將在未來(lái)有一輪洗牌的動(dòng)作，過(guò)去多頭管理的格局有可能在短期內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

一、認(rèn)清發(fā)展特征，制定多價(jià)值觀風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃

風(fēng)景名勝區(qū)作為一類國(guó)家公園，其規(guī)劃涉及到多個(gè)利益主體，涉及眾多學(xué)科、多個(gè)政府部門、多種社會(huì)群體。這就導(dǎo)致了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的復(fù)雜性。如果仍然按照從前九龍治水、單一排他的規(guī)劃與管理套路，就有可能失去融合發(fā)展的良機(jī)，住建部可能會(huì)被剝奪風(fēng)景名勝區(qū)的管理主導(dǎo)權(quán)。融合多種價(jià)值觀編制規(guī)劃，按不同類型風(fēng)景區(qū)進(jìn)行不同分區(qū)的規(guī)劃，制定相適應(yīng)的管理政策，才會(huì)獲得中央政府、地方政府、當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼鈦?lái)訪客的普遍支持。

二、根據(jù)分類管理原則解決好城市與景區(qū)發(fā)展的關(guān)系

城市規(guī)劃與風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、旅游功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該相互協(xié)調(diào)。

一方面，在過(guò)去30多年的城市化進(jìn)程中，鋼筋水泥鋪天蓋地，風(fēng)景名勝區(qū)也未能幸免。很多風(fēng)景名勝區(qū)存在大搞商業(yè)性樓堂館所和人工化景觀的無(wú)序開(kāi)發(fā)亂象，這種亂象實(shí)際上是粗放式城鎮(zhèn)化對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的干擾。不僅破壞了景觀、也污染了環(huán)境，更影響了風(fēng)景名勝區(qū)的文化傳承。從規(guī)劃角度來(lái)講，粗放城鎮(zhèn)化對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的干擾和破壞。

另一方面，對(duì)于位處城市市區(qū)和近郊的風(fēng)景區(qū)，面臨的城市休閑壓力很大，需要制定針對(duì)性更強(qiáng)的管理和規(guī)劃政策，允許風(fēng)景區(qū)的多功能發(fā)展，但對(duì)景區(qū)內(nèi)的建筑要有精品意識(shí)，為后世留下這一代人的經(jīng)典之作。

三、擺脫弱化景區(qū)門票經(jīng)濟(jì)依賴，更多提供公共產(chǎn)品屬性

我國(guó)很多風(fēng)景名勝區(qū)都跨越了行政區(qū)域，風(fēng)景名勝區(qū)管理與跨行政體系之間出現(xiàn)的權(quán)力真空，也是風(fēng)景名勝區(qū)產(chǎn)生疤痕的重要原因，因?yàn)闄?quán)力真空的存在，就導(dǎo)致了責(zé)權(quán)不明確、不清晰，風(fēng)景名勝區(qū)的“美白”任務(wù)自然也就無(wú)人問(wèn)津。以劍門蜀道風(fēng)景名勝區(qū)為例，該風(fēng)景名勝區(qū)跨越四川、陜西兩省，其中四川省內(nèi)又跨越了德陽(yáng)、綿陽(yáng)、廣元三市，這就導(dǎo)致了劍門蜀道風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)在行使職能時(shí)底氣不足、權(quán)力受限。

當(dāng)風(fēng)景區(qū)嚴(yán)重依賴門票經(jīng)濟(jì)時(shí)，要讓各級(jí)地方政府放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展尋租要求，是不現(xiàn)實(shí)的。只有當(dāng)風(fēng)景區(qū)變成公共產(chǎn)品，所在地方政府不再指望從中獲得門票銷售收入而需要承擔(dān)保護(hù)管理、市場(chǎng)秩序、社會(huì)治安等責(zé)任時(shí)，地方政府才會(huì)從中脫離而去，而由單獨(dú)成立運(yùn)行的風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照護(hù)用并舉的原則，在中央財(cái)政的支持下實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

四、項(xiàng)目更新改造與景區(qū)發(fā)展節(jié)奏相一致

在風(fēng)景名勝區(qū)中還有一類項(xiàng)目，它們?cè)谶^(guò)去是符合風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展要求的，但是，隨著風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)入新的發(fā)展階段，這些項(xiàng)目面臨更新改造的問(wèn)題。這時(shí)候，如果沒(méi)有及時(shí)做好更新改造計(jì)劃，那么，這些項(xiàng)目也會(huì)成為風(fēng)景名勝區(qū)的疤痕。

風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)開(kāi)發(fā)不是一個(gè)靜態(tài)的過(guò)程，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，隨著社會(huì)發(fā)展階段的不同，風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和開(kāi)發(fā)的目標(biāo)與路徑也需要做出及時(shí)調(diào)整，不斷優(yōu)化功能組合、提升運(yùn)營(yíng)效率。

以風(fēng)景名勝區(qū)旅游接待設(shè)施為例，很多設(shè)施是90年代建設(shè)的，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)需要，必須盡快改造升級(jí)，才能跟上時(shí)代發(fā)展節(jié)奏。

再以風(fēng)景名勝區(qū)廁所為例，隨著廁所革命全面鋪開(kāi)，風(fēng)景名勝區(qū)廁所升級(jí)也成為一個(gè)具有時(shí)代特征的標(biāo)志性事件。各地風(fēng)景名勝區(qū)需要在廁所技術(shù)、廁所管理、廁所設(shè)計(jì)等方面做出因地制宜的升級(jí)計(jì)劃并及時(shí)落地。

五、加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)人力資源建設(shè)提高保護(hù)與利用管理水平

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)管理存在頂層權(quán)力鏈條與基層權(quán)力鏈條的異質(zhì)化現(xiàn)象。頂層權(quán)力鏈條上聚集了較為優(yōu)質(zhì)的行政資源，有著一個(gè)相對(duì)理性的行政生態(tài)?；鶎訖?quán)力鏈條上則聚集了較為弱勢(shì)的行政資源，其行政生態(tài)相對(duì)來(lái)說(shuō)是脆弱、粗放的。甚至可以說(shuō)帶有一點(diǎn)野蠻的色彩。

真正與基層風(fēng)景名勝區(qū)管理者打過(guò)交道的人都知道，這些管理者基本上都是中國(guó)行政體系中最弱勢(shì)的一群人，他們?cè)趯W(xué)問(wèn)深度上、思想高度上、審美層次上都是無(wú)法與頂層權(quán)力鏈條相比的。然而，恰恰是這樣一群人在守護(hù)著代表國(guó)家精神氣質(zhì)、傳承國(guó)家文明脈絡(luò)的風(fēng)景名勝區(qū)。

更可怕的是，在風(fēng)景名勝區(qū)的管理鏈條中，頂層權(quán)力鏈條規(guī)模較小，而基層權(quán)力鏈條規(guī)模龐大。因此，當(dāng)權(quán)力鏈條揮舞起來(lái)的時(shí)候，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，處于頂層鏈條的人都能夠把事情做得相對(duì)到位和相對(duì)有序，但是，在權(quán)力鏈條的基層那一頭，卻出現(xiàn)了管理缺位和無(wú)序現(xiàn)象。這就是風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展中最大的悲哀所在。

要解決這個(gè)問(wèn)題，就需要不斷加強(qiáng)風(fēng)景區(qū)人力資源建設(shè)，提高風(fēng)景區(qū)的管理水平，實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)與旅游發(fā)展的雙重目標(biāo)，讓風(fēng)景名勝區(qū)管理過(guò)程更加順暢、高效，讓風(fēng)景名勝區(qū)管理結(jié)果更加科學(xué)、到位。

*作者：張棟平；大地風(fēng)景旅游研究院副院長(zhǎng)，執(zhí)惠旅游專家作者。擁有近十年傳媒行業(yè)經(jīng)驗(yàn)。先后任上海藝術(shù)人文頻道《藝文傳奇》欄目策劃撰稿、北京電視臺(tái)《紀(jì)實(shí)》欄目策劃撰稿。近年來(lái)轉(zhuǎn)入城市規(guī)劃和旅游規(guī)劃行業(yè)，參與過(guò)《京滬高鐵開(kāi)通對(duì)北京文化產(chǎn)業(yè)影響研究》《中國(guó)涼都中長(zhǎng)期品牌發(fā)展規(guī)劃》等項(xiàng)目。 

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