不動產登記中的行政復議

□劉翎艷 常州市不動產登記交易中心

某登記機構收到行政復議決定書，復議機關認定不動產登記機構的登記行為違法，要求其注銷已頒發(fā)的不動產權證，問登記機構該如何處理？

一、行政復議的概念

按照《行政復議法》的規(guī)定，行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、合理性審查，并作出行政復議決定的行政行為。

二、行政復議與行政訴訟的異同

行政復議與行政訴訟都是解決行政爭議的救濟途徑，有相同之處：第一，目的相同，都是為了保護行政相對人或具體行政行為利害關系人的合法權益而設置的事后救濟途徑；第二，啟動的被動性，兩者都實行不告不理原則，需行政相對人提起行政復議或行政訴訟后，行政復議機關或人民法院才會介入。

行政復議又不同于行政訴訟，其不屬于司法權范疇，是行政機關進行的準司法性活動。行政復議的發(fā)起者是認為具體行政行為侵犯了其合法權益的公民、法人或其他組織，一般是具體行政行為的行政相對人或是利害關系人，作出具體行政行為的行政機關是被告，復議機關作為居中裁決者解決行政爭議。雖然行政復議具有準司法性，但與法院行使司法權還是有本質區(qū)別的。行政復議機關解決行政爭議的權利并不是最終的權利，行政復議申請人或行政機關對行政復議決定不服的，可以提起行政訴訟。行政復議與行政訴訟的區(qū)別：第一，審理機關不同。行政訴訟的審理機關是人民法院，行政復議機關按照《行政復議法》的規(guī)定確定。不動產統(tǒng)一登記后，各地方的不動產登記職責一般由市國土資源局承擔，作出不動產登記具體行政行為的行政主體是市國土資源局。按照《行政復議法》規(guī)定，不動產登記行政復議的復議機關通常為市政府，具體復議事務由市政府法制辦下屬的行政復議中心承辦。第二，受案范圍不同。按照《行政復議法》第六條規(guī)定，行政復議的受案范圍比較寬泛，包括人身權、財產權及其他合法權益。只要行政相對人認為具體行政行為違法侵權，都可以提起行政復議。按照《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍僅限于提起訴訟的公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵害其人身權、財產權的。第三，審理范圍不同，行政復議機關有權對具體行政行為的合理性和合法性進行全面審查，并有權撤銷、變更原具體行政行為或代替原行政機關重新作出具體行政行為。行政訴訟中，人民法院一般只審查具體行政行為的合法性，不審查其合理性，人民法院有權判決撤銷、變更原具體行政行為，但不能代替原行政機關重新作出具體行政行為。第四，審理依據(jù)不同?！缎姓V訟法》第六十三條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。雖然《行政復議法》和《行政復議法實施條例》未明確審理依據(jù)，但從相關規(guī)定來看，具體行政行為涉及的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、行政機關制定和發(fā)布的決定、命令等都屬于行政復議的審理依據(jù)，但具體行政行為適用依據(jù)是否正確，需行政復議機關審查后確認。

三、行政復議決定書的法律效力

按照《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》（法發(fā)〔2004〕5號）規(guī)定，國土資源、房地產管理部門在協(xié)助人民法院執(zhí)行土地使用權、房屋時，不對生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書進行實體審查。國土資源、房地產管理部門認為人民法院查封、預查封或者處理的土地、房屋權屬錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不應當停止辦理協(xié)助執(zhí)行事項。按此規(guī)定，不動產登記機構必須按照法院的生效法律文書和協(xié)助執(zhí)行通知書辦理相應的登記。這是司法文書的法律效力。

行政復議決定書是復議機關根據(jù)復議申請人的申請，依據(jù)事實和法律，對被申請復議的具體行政行為的合法性和合理性予以審查，就具體行政行為的實體方面和程序方面審查后作出的具有法律效力的文書。按照《行政復議法》規(guī)定，行政復議決定書一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力。 被申請人應當履行行政復議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

四、行政復議決定能否注銷登記

依據(jù)《行政復議法》的規(guī)定，被行政復議的具體行政行為出現(xiàn)下列情形之一的：1．主要事實不清、證據(jù)不足的； 2．適用依據(jù)錯誤的；3．違反法定程序的； 4．超越或者濫用職權的； 5．具體行政行為明顯不當?shù)模姓妥h機關依法作出決定，撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法，撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。按照此項規(guī)定，行政復議機關作出決定，認定登記行為違法，要求登記機構注銷其頒發(fā)的不動產權證是合乎規(guī)定的。

《不動產登記暫行條例實施細則》第二十八條第四項規(guī)定，人民法院、仲裁委員會的生效法律文書導致不動產權利消滅的，當事人可以申請辦理注銷登記。行政復議決定書并非生效法律文書，故不能依據(jù)該項規(guī)定，應按照第二十八條第五項規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形”。

五、結論

本案中的行政復議，行政復議申請人是具體行政行為的行政相對人即原不動產登記的申請人，或是與不動產登記行為有利害關系的第三人。行政復議中的被申請人是登記機構，一般為市國土資源局。行政復議機關是市人民政府，具體承辦行政復議事務的一般是市政府法制辦下設的行政復議中心。行政復議中心以市政府的名義出具行政復議決定書，認定不動產登記的具體行政行為違法，要求不動產登記機構注銷原不動產權證。注銷不動產權證并不準確，應當表述為辦理注銷登記，《不動產登記暫行條例實施細則》第二十八條規(guī)定了注銷登記。之前已頒發(fā)的不動產權證，按照《不動產登記暫行條例實施細則》第二十三條的規(guī)定，不動產登記機構需收回原不動產權證書，應在不動產登記簿上將收回事項予以注明，無法收回不動產權證書的，應當在不動產登記機構門戶網(wǎng)站或者當?shù)毓_發(fā)行的報刊上公告作廢。

行政復議具有法律效力，不動產登記機構應當按照行政復議決定書的內容辦理。雖然未有明確規(guī)定不動產登記機構對復議決定書進行形式審查還是實質審查，但是筆者認為不動產登記機構對復議機關的復議決定書進行的是形式審查，不需要進行實體審查。因為從立法的角度，行政復議的立法目的就是為了監(jiān)督行政機關的具體行政行為，不動產登記機構作為被監(jiān)督的對象，應當執(zhí)行行政復議決定，且按照《行政訴訟法》第二十六條的規(guī)定，復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。復議機關對其出具的行政復議決定承擔相應的法律責任。因此，不動產登記機構應當按照行政復議機關出具的文書辦理相應的登記。如果不動產登記機構發(fā)現(xiàn)行政復議決定書注銷登記時，未考慮到不動產上已設立抵押權、地役權或者已經(jīng)辦理預告登記的情況，按照《不動產登記暫行條例實施細則》第十九條的規(guī)定，不動產登記機構認為登記事項存在異議的，應當依法向有關機關提出審查建議。據(jù)此，不動產登記機構應當向行政復議機關提出書面的審查建議，告知復議機關相關情況。按照前面所述，不動產登記機構不對行政復議決定書進行實質審查，所以不能以提出審查建議為由拒絕執(zhí)行復議決定書內容。

陳品祿/責任編輯