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行政拘留 是指法定的行政機關（專指公安機關）依法對違反行政法律規(guī)范的人，在短期內(nèi)限制人身自由的一種行政處罰。行政拘留是最嚴厲的一種行政處罰，通常適用于嚴重違反治安管理但不構成犯罪，而警告、罰款處罰不足以懲戒的情況。因此法律對它的設定及實施條件和程序均有嚴格的規(guī)定。行政拘留裁決權屬于縣級以上公安機關；期限一般為10日以內(nèi)，較重的不超過15日；行政拘留決定宣告后，在申請復議和行政訴訟期間，被處罰的人及其親屬找到保證人或者按規(guī)定交納保證金的，可申請行政主體暫緩執(zhí)行行政拘留。行政拘留不同于刑事拘留和司法拘留。 行政拘留具有下列特點： （1）行政拘留是一種嚴厲的行政處罰形式，只有縣級以上公安機關才享有拘留裁決權，期限限制在1日以上15日以內(nèi)。 （2）行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律規(guī)范對違反治安管理法規(guī)的人采取的懲戒措施；后者是依照刑事訴訟法的規(guī)定而采取的臨時剝奪犯罪嫌疑人的人身自由的刑事強制措施。 （3）行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照訴訟法的規(guī)定對妨害民事、行政訴訟程序的人所實施的臨時剝奪其人身自由的強制措施。 （4）行政拘留不同于行政扣留。行政扣留是行政機關采取的臨時限制人身自由的行政強制措施。 （5）行政拘留與拘役不同。拘役是由人民法院對觸犯刑法的人判處的一種刑罰。 我國行政拘留制度中存在的問題 （一）忽視了限制人身自由的特殊性 行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由權四憲法所規(guī)定的一種基本權利。但是我國《治安管理處罰法》針對行政拘留并沒有什么特殊性，該法將行政拘留與警告、罰款、吊銷公安機關發(fā)放的許可證等并列，在適用程序等方面亦沒有明顯的區(qū)別。 筆者認為，這樣的做法沒有體現(xiàn)憲法和法律對公民基本權利的保護。忽視了人身自由權的特殊性。“在世界范圍來看，由于人身自由是受憲法保護的基本權利，因此對限制人身自由措施的發(fā)動，必須經(jīng)法院審查，這是各國公認的行政合法性的基本要求。換言之，任何行政機關不能自行決定采取限制公民人身自由的措施。即使在大陸法系的行政處罰法中，也沒有人身自由罰。”[4] 立法者可能考慮到我國在社會轉型期違法現(xiàn)象比較多，因此設置了這樣的處罰種類，但是立法者明顯忽視了這種處罰的特殊性，進而忽略了特殊的程序設置，沒有在程序上做到更為謹慎，更為嚴密。 （二）缺乏聽證程序 既然行政拘留涉及的是公民基本權利自由權的處分，那么在適用行政拘留的過程中應該尤其謹慎，并且給予公民充分的程序性救濟權利，如可以賦予行政相對人要求進行聽證的權利。聽證也稱聽取意見，指行政機關在做出影響相對人權利義務決定時，應聽取相對人的意見。聽證已成為當今世界各法制國家行政程序法的一項共同的、同時也是極其重要的制度。聽證制度的發(fā)展順應了現(xiàn)代社會立法、執(zhí)法的民主化趨勢，也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進步。聽證體現(xiàn)了是國家對公民意見的尊重，是一種符合憲政思想的制度設計。 我國并不是沒有聽證制度。我國《行政處罰法》第42條對聽證程序作出了比較詳細的規(guī)定，其中第3至第7款規(guī)定：聽證公開進行；聽證由行政機關指定的非本案調(diào)查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避;舉行聽證時，調(diào)查人員提出當事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證；聽證應當制作筆錄。《行政處罰法》規(guī)定，行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰時，當事人有要求舉行聽證的權利。 可見《行政處罰法》將行政拘留排斥在了可以要求聽證的范圍之外，而將一些輕微的處罰種類卻規(guī)定了相對人可以要求聽證，存在著本末倒置的現(xiàn)象?！缎姓幜P法》之后的《治安管理處罰法》也沒有將這一缺陷彌補，《治安管理處罰法》第94條規(guī)定：公安機關作出治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實、理由及依據(jù)，并告知其依法享有的權利。違反治安管理行為人有權陳述和申辯。公安機關必須充分聽取其意見，對其所提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；如其所提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機關應當采納。公安機關不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰。 從《治安管理處罰法》第94條的規(guī)定來看，相對人享有陳述和申辯的權利，但是這并不是聽證程序，仍然屬于“決定與被決定的‘雙方組合’”，[5]難以切實保護相對人的合法權利。 （三）缺乏制約機制 分權與制約，是憲政的精髓。在我國憲政體制中，雖然也強調(diào)分權與制約，但是有的國家機關享有的權力過大，其他國家機關也不能對其進行有效的制約。在公檢法組成的政法系統(tǒng)中，顯然公安機關的權限是最大的，法院、檢察院對其形成的制約相當有限。這一點在行政拘留中也有所反映。 我國立法將行政拘留的決定權完全賦予了公安機關，尤其自行決定是否給予行政劇烈的處罰。當然，檢察院和法院并不是完全沒有參與其中，而是間接地參與其中。相對人在接受了行政拘留后可以向檢察機關針對公安機關及其人員的違法失職行為提起控告，也可以向法院提起行政訴訟。但是不難看出，這種方式均屬于時候監(jiān)督的方式，而不是事前監(jiān)督的方式。在行政拘留決定作出之前，法院和檢察院并不能參與其中，其一些流程均由公安機關獨自完成。 這一制度設計帶來的問題是公安機關在行政拘留決定權方面的權限過大，無法得到有效的制約，自由度過大。當然立法者并沒有考慮到這個問題，立法者認為公安機關能夠恰當、審慎地形式自己的權利，依靠公安系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督就能秉公執(zhí)法。筆者認為，這樣的做法是不完善的，甚至和憲政原則是相背反的。 筆者認為，之所以立法者沒有賦予法院或者檢察院事前監(jiān)督的權力，可能是因為立法者認為治安違法現(xiàn)象非常多，如果每一起和行政拘留有關的案件均要求法院或者檢察院逐一審查、批準，必將損害公安機關的行政效力，因此就直接保留事后監(jiān)督的權力，而不再賦予檢察院和法院事前監(jiān)督的權力。筆者認為，這樣的做法是有待商榷的。法的價值有很多種，如公平、自由、效率等等，法的不同價值難免會發(fā)生一些沖突，立法者應該對此加以平衡，而不能過度肯定法的某一價值，而否定了法的其他價值。公安機關的行政效率固然重要，但是其適用法律是否正確，懲罰手段是否適當，處理結果是否公平，也都是必須被考慮的因素。 （四）救濟途徑不完善 由于《治安管理處罰法》將行政拘留與警告、罰款等處罰形式并列，沒有規(guī)定公民在行政拘留期間應該如何救濟權利。因為公安機關單方面作出的拘留決定不一定正確，可能存在重大的錯誤，即使沒有錯誤，相對人也有權要求復議或者提起行政訴訟。但是現(xiàn)行法律對這些問題的規(guī)定并不明確，導致了救濟途徑被堵塞。被行政拘留的公民只能等行政拘留結束以后，即恢復人身自由之后才能提起行政訴訟。 |
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