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PPP項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本問題探析及實(shí)務(wù)操作指引

 yema9876 2017-07-18


  在我國(guó)快速走向成熟的金融市場(chǎng)環(huán)境下,各類創(chuàng)新的產(chǎn)品和模式都在面臨嚴(yán)峻的適用性考驗(yàn)與監(jiān)管考驗(yàn),作為承載基建和公共服務(wù)項(xiàng)目投融資創(chuàng)新重?fù)?dān)的PPP自然也不例外。在大量PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)的現(xiàn)階段,因上位法規(guī)不明確而導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作問題正在不斷出現(xiàn)——其中項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本之間的關(guān)系成為眾多爭(zhēng)議較大的問題之一,也正日益引起政府、社會(huì)資本、資金方等PPP項(xiàng)目主要參與主體的重視。因此,厘清二者的區(qū)別與聯(lián)系,對(duì)于PPP項(xiàng)目公司設(shè)立、投融資落實(shí)、持續(xù)健康運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文將根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)全面介紹PPP項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的基本概念及實(shí)務(wù)中存在的問題,并對(duì)實(shí)際操作中的處理方法進(jìn)行分析及給出相應(yīng)較為合適的操作建議,以使政府方、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、資金方等各類主體對(duì)該問題可有更為全面的認(rèn)識(shí)并找到合理的應(yīng)對(duì)方式。

一、基本概念

  項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本是兩個(gè)不同的概念,二者的法律依據(jù)、適用領(lǐng)域、概念內(nèi)涵等存在較大差別。

(一)項(xiàng)目資本金

  項(xiàng)目資本金這一概念不僅僅適用于PPP項(xiàng)目,而適用于所有固定資產(chǎn)投資類項(xiàng)目,其法律依據(jù)、概念內(nèi)涵、相對(duì)總投資額的占比要求如下:

  法律依據(jù):項(xiàng)目資本金概念的主要法規(guī)依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》(國(guó)發(fā)[1996]35號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》(國(guó)發(fā)[2009]27號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》(國(guó)發(fā)[2015]51號(hào))。

  概念內(nèi)涵:根據(jù)國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)文的規(guī)定:投資項(xiàng)目資本金,是指在投資項(xiàng)目總投資中,由投資者認(rèn)繳的出資額,對(duì)投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金,項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù);投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益,也可轉(zhuǎn)讓其出資,但不得以任何方式抽回??梢婍?xiàng)目資本金在此處被定義為股權(quán)類投資。

  比例要求:目前各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)[2015]51號(hào)文的要求,即:

  城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目:城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%,港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%,鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%。

  房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目:保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目維持20%不變,其他項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%。

  產(chǎn)能過剩行業(yè)項(xiàng)目:鋼鐵、電解鋁項(xiàng)目維持40%不變,水泥項(xiàng)目維持35%不變,煤炭、電石、鐵合金、燒堿、焦炭、黃磷、多晶硅項(xiàng)目維持30%不變。

  其他工業(yè)項(xiàng)目:玉米深加工項(xiàng)目由30%調(diào)整為20%,化肥(鉀肥除外)項(xiàng)目維持25%不變。

  電力等其他項(xiàng)目維持20%不變。

  城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目,以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目,可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

(二)項(xiàng)目公司注冊(cè)資本

  項(xiàng)目公司注冊(cè)資本即項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)的注冊(cè)資金,當(dāng)前PPP項(xiàng)目公司主要以有限責(zé)任公司的形式建立,其法律依據(jù)、概念內(nèi)涵、出資要求如下:

  法律依據(jù):《中華人民共和國(guó)公司法》(2013年修正)、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》(2016年修正)、《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》(2014年國(guó)家工商行政管理總局令第64號(hào))

  概念內(nèi)涵:《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定,有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)有限責(zé)任公司注冊(cè)資本實(shí)繳、注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定的,從其規(guī)定。

  出資要求:在注冊(cè)資本登記條件方面,新《公司法》除對(duì)公司注冊(cè)資本最低限額有另行規(guī)定的以外,取消了有限責(zé)任公司、一人有限責(zé)任公司、股份有限公司最低注冊(cè)資本分別應(yīng)達(dá)3萬元、10萬元、500萬元的限制。故而,根據(jù)《公司法》的體系,項(xiàng)目公司注冊(cè)資本可依實(shí)際情況任意設(shè)定。

  從以上分析可以看出,項(xiàng)目資本金主要是對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的要求,而注冊(cè)資本是對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立的要求,二者的法律依據(jù)、概念內(nèi)涵等均不相同。但由于項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本均是權(quán)益性資金,而且我國(guó)PPP項(xiàng)目均設(shè)立項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng),故而可以說項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金和項(xiàng)目資本金來源是一致的,兩者就像一枚硬幣的正反面。當(dāng)然,也正是因?yàn)閮烧哔Y金來源的相同,但概念和監(jiān)管體系不同,加上沒有上位法規(guī)進(jìn)行合理協(xié)調(diào),而導(dǎo)致了兩者之間的關(guān)系混淆不清,給實(shí)務(wù)帶來了一定的技術(shù)問題。

二、實(shí)務(wù)問題

  簡(jiǎn)單地說,PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本是不是一個(gè)概念、是不是相等的問題,是該問題在實(shí)際操作中政府和社會(huì)資本方的主要困擾。兩者相同自然更為好處理一些,但是為提升PPP項(xiàng)目合同的簽約效率,以及達(dá)到資本金投資順利退出的目的,很多情況下參與方會(huì)選擇“先注冊(cè)項(xiàng)目公司,而后再補(bǔ)足資本金”的前期操作模式——該模式下一些“財(cái)務(wù)技巧”也可以較為順利地運(yùn)用。但是對(duì)監(jiān)管而言,“相同”、“不同”兩種模式的交錯(cuò)使用,會(huì)加大流程管理、稅務(wù)管理、資產(chǎn)管理的復(fù)雜性。但是目前看來,行業(yè)內(nèi)將兩種模式的混合使用的情況還會(huì)延續(xù),綜合分析,主要有以下三點(diǎn)原因。

(一)上位政策法律不清晰

  由于PPP領(lǐng)域上位法規(guī)沒有出臺(tái),因此對(duì)上述問題的處理沒有明確的法律依據(jù),財(cái)政部、發(fā)改委部分政策文件中涉及這一問題的相關(guān)內(nèi)容也存在一定的分歧。

  1、財(cái)政部文件傾向于兩者是同一個(gè)概念

  根據(jù)財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》),股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入,應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估,合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為:“股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例”。從上數(shù)公式可以看出,該《指引》將項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本默認(rèn)為同一個(gè)概念。

  2、發(fā)改委文件可以推斷兩者可以不是同一個(gè)概念

  根據(jù)發(fā)改委和建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》(第二版)的內(nèi)容可知建設(shè)項(xiàng)目所需要的資金包括自有資金、贈(zèng)款和借入資金,其中自有資金包括資本金和資本溢價(jià),其還明確了資本金是指新建項(xiàng)目設(shè)立企業(yè)時(shí)在工商行政管理部門登記的注冊(cè)資金,資本溢價(jià)是指在資金籌集過程中,投資者繳付的出資額超出資本金的差額。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》(第三版)的內(nèi)容,項(xiàng)目資本金是指在建設(shè)項(xiàng)目總投資中,由投資者認(rèn)繳的出資額??梢钥闯觯谠擉w系下,項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本的金額可以相等,也可以不相等,但來源須是股東投資。

(二)政府雖傾向于將資本金和注冊(cè)資本統(tǒng)一,但缺少法律支持

  對(duì)于政府方而言,出于考察社會(huì)資本方實(shí)力和意愿,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營(yíng),簡(jiǎn)化項(xiàng)目公司設(shè)立和融資程序等方面的考慮,一般傾向于PPP項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的模式——從財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目信息公開資料來看,絕大部分項(xiàng)目都是注冊(cè)資本等額于國(guó)家要求的資本金。但因?yàn)槟壳吧形从懈呒?jí)別的法律進(jìn)行嚴(yán)格約束,也使得很多項(xiàng)目仍采用項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本不相等的方式進(jìn)行操作。

(三)降低項(xiàng)目公司注冊(cè)資本可滿足社會(huì)資本方退出環(huán)節(jié)的利益最大化

  對(duì)于社會(huì)資本方而言,降低項(xiàng)目公司注冊(cè)資本可以在一定程度上緩解社會(huì)資本方前期融資壓力,然而最為核心的訴求還是在后續(xù)運(yùn)營(yíng)期時(shí),資本金部分退出的利益最大化。

  從會(huì)計(jì)處理角度來看,PPP項(xiàng)目資本金主要轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn),隨著項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期,通過固定資產(chǎn)折舊或者無形資產(chǎn)攤銷的方式留存在項(xiàng)目公司賬面上。根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定,這部分現(xiàn)金流不屬于利潤(rùn),不能向投資者進(jìn)行分紅,且在項(xiàng)目公司成立之后,股東不得抽逃出資,因此這部分資金主要通過到股權(quán)出讓、政府到期回購(gòu)和項(xiàng)目公司減資三種方式退出。股權(quán)出讓會(huì)帶來較大的稅收成本,且受到政府方面的嚴(yán)格管控,目前交易體系也尚未明確;政府到期回購(gòu)則時(shí)間較長(zhǎng),PPP項(xiàng)目一般在10年以上,會(huì)形成大量的資金占用,故而會(huì)帶來較高的資金成本;此外,逐年頻繁的減資流程操作,則可能不被政府所接受。因此,減少項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,同時(shí)項(xiàng)目資本金的補(bǔ)足以“股東借款”的形式進(jìn)行操作,就成為社會(huì)資本方最為理想的選擇。當(dāng)前,這種“理想方式”的推進(jìn)也會(huì)有一些來自于監(jiān)管與市場(chǎng)方面的障礙,后續(xù)將在實(shí)務(wù)操作中做進(jìn)一步說明。
  
三、實(shí)務(wù)操作

  整體來看,項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,以及項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本兩種模式各有利弊,故而通常以不同的財(cái)務(wù)理念進(jìn)行操作。

(一)項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本

  項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,這種模式是目前大部分示范項(xiàng)目采用的模式,政府和社會(huì)資本按照股權(quán)比例在項(xiàng)目公司成立時(shí)即將資本金全部到位,而后項(xiàng)目剩余建設(shè)資金通過銀行貸款的形式進(jìn)行解決,在這過程中社會(huì)資本方解決資本金來源的主要途徑是自有資金、引入財(cái)務(wù)投資者等方式。不過,雖然這種模式與國(guó)家任何政策都不存在沖突,但是因?yàn)樨?cái)務(wù)投資者多以明股實(shí)債的方式提供資本金,且財(cái)務(wù)投資者一般會(huì)要求股權(quán)投資部分以固定收益的模式逐年獲得回報(bào),但在不減資的情況下,項(xiàng)目公司年度現(xiàn)金流入可能不能覆蓋流出,這給項(xiàng)目公司帶來短期內(nèi)資金償付壓力,如果項(xiàng)目公司不能通過施工利潤(rùn)或者其他途徑平衡資金需求,項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段起初提出融資需求的社會(huì)資本方可能會(huì)面臨或違約、或現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險(xiǎn),尤其是對(duì)于項(xiàng)目投資較高、財(cái)務(wù)投資者所占份額較大的項(xiàng)目,這種項(xiàng)目要注意做好項(xiàng)目的資金平衡分析并安排應(yīng)急措施。故,雖然此模式最為合規(guī),但在當(dāng)前股權(quán)流轉(zhuǎn)和資本金退出模式尚未明確之際,還是不太適合于資金綜合實(shí)力較弱的社會(huì)資本方采用。

(二)項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本

  單從資金角度來看,項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的模式其實(shí)與兩者相同的模式一樣,都是由項(xiàng)目公司股東方按比例出資,使項(xiàng)目資本金達(dá)到符合國(guó)家要求的數(shù)額,但差別是,此模式下是先有項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,再有項(xiàng)目資本金,而非同時(shí)到位。此外,該模式的一個(gè)會(huì)計(jì)操作重點(diǎn)是將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分納入資本公積還是股東借款?

  實(shí)際上,從當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境來看,對(duì)規(guī)范性要求較高的銀行而言,面對(duì)項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本模式,通常會(huì)要求項(xiàng)目公司將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分納入資本公積——因資本公積可用于轉(zhuǎn)增股本,但不可用以分配,故而可以近似地認(rèn)為該方式和直接將項(xiàng)目資本金等同視為項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的做法相同。而在提供配套貸款的銀行要求不太“嚴(yán)格”時(shí),項(xiàng)目公司通常會(huì)直接將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分完全視為股東借款,放在“其他應(yīng)付”科目下,以便于社會(huì)資本方項(xiàng)目資本金投入的退出——但需要強(qiáng)調(diào)的是,如果為項(xiàng)目提供貸款的銀行尚未確定,在會(huì)計(jì)處理上采用“股東借款”的方式補(bǔ)足項(xiàng)目資本金,很有可能會(huì)造成項(xiàng)目公司債務(wù)融資的困難,影響項(xiàng)目的落地實(shí)施乃至造成項(xiàng)目流產(chǎn),所以需嚴(yán)格把握好審計(jì)和申報(bào)節(jié)點(diǎn),如有必要,做好及時(shí)調(diào)整工作。

  綜上所述,目前來看,監(jiān)管層有意向?qū)㈨?xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本視作等同,且部分管理模式較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)你y行也以此為目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行要求。不過從激發(fā)PPP市場(chǎng)活力的角度來看,引導(dǎo)兩者具有一定的差額且允許股東以“股東借款”方式補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分或許反而是好的——因?yàn)樵谀壳癙PP項(xiàng)目層面面臨的投融資問題主要就是資本金的籌措問題,若股權(quán)投資回款方式及股權(quán)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)模式已設(shè)計(jì)成熟,那資金方介入項(xiàng)目公司股權(quán)的可能性就會(huì)很大,但是目前各類股權(quán)退出模式仍停留在研究階段,測(cè)試、應(yīng)用尚需時(shí)日,而債權(quán)退出的模式相對(duì)成熟,且對(duì)社會(huì)資本方而言稅收成本較低。同時(shí),財(cái)政部也于今年六月開放了PPP項(xiàng)目公司股東以相關(guān)資產(chǎn)作為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的大門,而對(duì)交易所而言,債權(quán)收益的比股權(quán)收益更易于評(píng)判和計(jì)量,所以將項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的差額視為股東借款,一方面有利于社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期內(nèi)直接退出,一方面也有利于未來PPP項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)的操作,不過,這必然也會(huì)導(dǎo)致一定的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn),所以若采用此模式,具體項(xiàng)目公司注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金允許的差額范圍還需監(jiān)管層商議確定。最后需要再次強(qiáng)調(diào)的是,因銀行投資項(xiàng)目公司貸款是依據(jù)項(xiàng)目資本金到位情況及到位方式放款,所以前期參與項(xiàng)目公司組建的社會(huì)資本方需要謹(jǐn)慎使用財(cái)務(wù)技巧,不要弄巧成拙,最終使項(xiàng)目陷入“被擱置”的困境。
  
文章來源:360金融PPP研究中心

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