原標題：強制執(zhí)行疑難問題研究

作者：周德洋

來源：法制博覽2017年第4期

一、宅基地使用權的法律性質(zhì) 
　　關于宅基地使用權的法律性質(zhì)，我國主要有“地上權”、“自物權”、“獨立的用益物權”三種觀點。 
　　持“地上權”觀點的學者認為，我國立法中使用的“宅基地使用權”這一概念，實質(zhì)就是在國有或者集體土地上建造公民住宅，其同地上權的概念是一致的，即在他人的土地上建造建筑物。這實質(zhì)上就是地上權這樣一個他物權統(tǒng)管的內(nèi)容，因此應該廢棄宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權概念，而代之以使用科學、實用的地上權概念。我們認為，將宅基地使用權簡單地歸為地上權并不合適，因為其有著迥異于地上權的特征，比如宅基地使用權的身份屬性、無償獲取性、嚴格審批性則是地上權所不具備的。 
　　持“自物權”觀點的學者認為，由于我國實行土地公有制，土地所有權只是一個抽象的概念，因而在土地所有權基礎上設定的宅基地使用權或土地使用權，對于民事主體而言，相當于自物權。這一觀點著重強調(diào)了我國土地公有制的政治因素，即宅基地的集體所有權是完全的公權利，其抽象的支配權在集體土地所有權上已經(jīng)消失，而被安排到集體土地使用權上。這與現(xiàn)實是不符的，事實上集體土地所有權人對集體所有的土地擁有完全、充分的支配權利。 
　　獨立的用益物權說認為宅基地使用權的目的是為了對非其所有的土地為使用之利益，因而具有用益物權的性質(zhì)，因此應將其規(guī)定為一種獨立的用益物權。即宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，它是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。
　　我們認為，宅基地使用權具有物權屬性是毋庸置疑的，這已被我國《物權法》所肯定。但是，將宅基地使用權與用益物權等同起來并不相符，特別是從其歷史進程來看，它是由農(nóng)民所有通過自愿讓予變?yōu)榧w所有的，其具有相當于所有權的屬性，因而是帶有準所有權性質(zhì)的用益物權。即從某種意義上講，宅基地所有權歸于集體更多的體現(xiàn)在觀念形態(tài)上，對絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們一直是在以所有權人的身份在使用宅基地，而且行使這種權利的狀態(tài)獲得了集體成員、第三人與政府的認同。此外，從宅基地使用權的使用期限來看，宅基地使用權除了極個別例外情況幾乎是永恒的，這與所有權的永恒性完全吻合。而且現(xiàn)實中農(nóng)民也基本是以對待所有權的態(tài)度來看待宅基地使用權。因此，將宅基地使用權的法律性質(zhì)定位于“準所有權”更為合理。故而從宅基地使用權法律性質(zhì)分析，自由流轉(zhuǎn)應當是其應有之意，那么對這種具有強烈財產(chǎn)屬性的權利進行強制執(zhí)行，是具有理論支撐的。 
　　二、強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑必要性與可能性探究 
　　（一）強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑的必要性探究 
　　之所以要討論宅基地使用權及其附屬建筑的強制執(zhí)行，主要基于以下兩個突出的現(xiàn)實問題： 
　　第一，農(nóng)民債務的客觀存在性。一方面，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)村自給自足的經(jīng)濟模式幾近瓦解，農(nóng)民直接或間接的參與到市場經(jīng)濟中去。而市場經(jīng)濟中，交換的結(jié)果除了“雙贏”，還有“單贏”、“雙虧”，這不可避免的導致部分農(nóng)民身負債務。另一方面，由于我國教育、醫(yī)療、社會保障等體系尚不完備，這也導致部分農(nóng)民變?yōu)閭鶆杖恕？傊r(nóng)民的債務問題是客觀存在的。 
　　第二，農(nóng)民可執(zhí)行財產(chǎn)的短缺性。根據(jù)中國首份《中國家庭金融調(diào)查報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國家庭總資產(chǎn)中，房產(chǎn)占比達到了70%。對于農(nóng)民而言，務農(nóng)和務工基本就是其財產(chǎn)來源渠道，幾乎不存在財產(chǎn)性收益，而這些收入，也基本投入到房產(chǎn)中去，因此，房產(chǎn)基本就是其全部財產(chǎn)。那么，在農(nóng)民成為債務人的時候，我們就必須考量農(nóng)民的此類財產(chǎn)是否可以成為執(zhí)行標的。 
　　（二）強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑的可能性探究 
　　從我國現(xiàn)行法律來看，應當說我國只是嚴格限制宅基地使用權的變更，而非禁止?！吨腥A人民共和國物權法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條第4款規(guī)定：“農(nóng)民村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！边@并非是對宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的禁止，僅是對農(nóng)民申請宅基地資格的限制。國家土地管理局《確定土地所有權與使用權的若干規(guī)定》第169條規(guī)定：“宅基地使用權不得單獨轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權同時轉(zhuǎn)讓?！弊罡呷嗣穹ㄔ?、國土資源部、建設部《關于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條規(guī)定：“人民法院執(zhí)行集體土地使用權時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續(xù)，繳納土地使用權出讓金及有關稅費。對處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應當與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理。” 
　　因此，對宅基地使用權及其附屬建筑在現(xiàn)行法律下，也是可以依法強制執(zhí)行的。 
　　三、強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑現(xiàn)狀及難點 
　　（一）宅基地使用權及其附屬建筑權屬問題 
　　由于我國此前并未強制規(guī)定農(nóng)村的房屋和土地使用權應該進行登記，又由于農(nóng)民法律意識、產(chǎn)權意識不高等原因，使得我國農(nóng)村房屋所有權和宅基地使用權管理混亂，很多房產(chǎn)及其產(chǎn)權產(chǎn)籍歸屬不明，這直接導致法院在強制執(zhí)行過程中無法采取查封、凍結(jié)、拍賣等措施，嚴重制約了法院執(zhí)行工作。

     （二）“一戶一宅”問題 
　　1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，從而正式確立了我國農(nóng)村宅基地的“一戶一宅”制度。雖然1986年頒布和1988年修訂的《土地管理法》并無此規(guī)定，導致部分農(nóng)民可以合法地獲得一處以上的宅基地，但對大多數(shù)農(nóng)民而言基本上是一戶一宅，這時再強制拍賣的話，就有可能導致被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)的家屬居無其所。盡管最高院發(fā)布的《關于人民法院辦理執(zhí)行異議和復議案件若干問題的規(guī)定》第20條規(guī)定了可以執(zhí)行唯一住房的幾種情形，但由于宅基地使用權及其附屬建筑的復雜性，使這些規(guī)定很難直接適用。 
　　（三）宅基地使用權及其附屬建筑變現(xiàn)問題 
　　對于不動產(chǎn)的執(zhí)行，很大程度上依賴于執(zhí)行標的貨幣化，如通過拍賣等方式使不動產(chǎn)變現(xiàn)，進而以貨幣的形式交予申請執(zhí)行人，從而保障申請執(zhí)行人的權利。但是宅基地使用權及其附屬建筑很難采取這一方式，即使產(chǎn)權清晰，符合強制拍賣的條件，由于其只能在集體成員間轉(zhuǎn)讓，這一方面將導致其真正的價值不能被充分發(fā)現(xiàn)，造成被執(zhí)行人的權利遭受損失，抑或“有價無市”；另一方面由于是熟人社會，大多礙于情面不會參與競拍，最終導致流拍。此外，由于宅基地使用權及其附屬建筑在權屬登記等程序上存在著較為復雜的流程，這也是其難以變現(xiàn)的困難之一。 
　　四、完善強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑的建議 
　　宅基地使用權及其附屬建筑的執(zhí)行問題非常復雜，特別是通過拍賣或變賣的方式，容易引發(fā)許多爭議。我們認為，對這種特殊的執(zhí)行標的是否可以通過其他比較溫和的方式來解決，比如強制管理。 
　　所謂強制管理，指執(zhí)行法院對于已查封、扣押的不動產(chǎn)，選任管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債權之執(zhí)行方法。[4]其是與強制拍賣、變賣并列的一種執(zhí)行方式，廣泛應用于大陸法系的執(zhí)行法中，比如德國、日本及我國臺灣地區(qū)都將它作為不動產(chǎn)執(zhí)行的一項措施，我國的《民事強制執(zhí)行法草案》（第四稿）也將其納入其中。 
　　（一）強制管理能有化解權屬不明財產(chǎn)的執(zhí)行困境 
　　強制管理的法理基礎是財產(chǎn)權能的可分離性，即在一段時期內(nèi)對債務人的財產(chǎn)進行使用收益，而不行使其處分權能。在財產(chǎn)權屬不明或者是缺乏必要的權屬證明時，強制管理的這一優(yōu)勢體現(xiàn)的尤為明顯。這正契合了宅基地使用權及其附屬建筑的現(xiàn)狀，由于我國當前對宅基地使用權的登記管理極為混亂，在其之上的建筑物也大多沒有產(chǎn)權證明，因此很難采取拍賣、變賣等強制措施，強制管理則有效規(guī)避了這些問題。 
　　（二）強制管理可以有效化解執(zhí)行阻力 
　　強制管理相較于拍賣、變賣，執(zhí)行方式更加“溫和”，由于它保留了債務人對財產(chǎn)的所有權，尤其是保留了對債務人有特殊意義的財產(chǎn)的所有權，這種充分給予債務人人情關懷的執(zhí)行方式，更能使被執(zhí)行人的抵觸情緒得到安撫，自然也更易為其所接受，進而有效降低執(zhí)行阻力，這也意味著債權實現(xiàn)的阻力變小了。特別是對于宅基地使用權及其附屬建筑而言，由于一戶一宅的客觀存在，被執(zhí)行人只有一套供居住的房屋，即人們所稱的“祖宅”，如果強制拍賣、變賣，即便不考慮賤賣或變現(xiàn)難等問題，從情感上講就很難為普通人所接受。如果通過恰當?shù)膹娭乒芾泶胧?，可以協(xié)調(diào)執(zhí)行雙方的利益，減少因執(zhí)行而造成不穩(wěn)定因素，達到良好的社會效果。 
　　（三）強制管理有利于解決宅基地使用權及其附屬建筑的變現(xiàn)難題 
　　如前文所述，目前宅基地使用權及其附屬建筑的轉(zhuǎn)讓存在著嚴格的限制條件，因此對其進行拍賣、變賣很容易賤賣或流拍，這不僅不利于保護申請執(zhí)行人的利益，還會給被執(zhí)行人造成損失，進而引起新的不必要的糾紛。而強制管理以經(jīng)營性的方式完成債權清償，更加注重執(zhí)行的經(jīng)濟性和社會效果，對化解這一困局有很大的幫助。 
　　綜上所述，強制管理通過經(jīng)營性收益償還債務的償債方式，對于解決需要強制執(zhí)行宅基地使用權及其附屬建筑類型的案件益處頗多，值得實踐中予以嘗試。