【裁判要旨】

撤銷（或確認(rèn)違法），在程度上只是一般違法；確認(rèn)無效，按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定，則須達(dá)到'重大且明顯違法'因而'自始無效'的程度。故此兩種訴訟其中之一被判決駁回訴訟請(qǐng)求后，其既判力似乎并不當(dāng)然地及于另一訴訟。但通說認(rèn)為，自始無效本身并不是訴之適法性的前提，而是理由具備性問題。實(shí)踐中，真正的無效確認(rèn)之訴，主要出現(xiàn)于輔助請(qǐng)求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉(zhuǎn)換形式。換句話說，即使原告的請(qǐng)求僅是撤銷，法院經(jīng)審理認(rèn)為達(dá)到自始無效的程度，也會(huì)判決確認(rèn)無效；反之，如果原告請(qǐng)求的是確認(rèn)無效，法院經(jīng)審理認(rèn)為僅僅屬于一般違法，也會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)無效，還是請(qǐng)求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。在對(duì)前訴實(shí)體上判決駁回之后，后訴即因前訴已經(jīng)進(jìn)行了全面的合法性審查而構(gòu)成重復(fù)起訴。

【案號(hào)】（2016）最高法行申2720號(hào)行政裁定

【案由】再審申請(qǐng)人陳前生因訴安徽省金寨縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱金寨縣政府）房屋行政征收及補(bǔ)償協(xié)議一案

【一二審情況】

陳前生向安徽省六安市中級(jí)人民法院起訴稱：2014年，金寨縣政府在重點(diǎn)民生工程江店棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（一期）中，濫用職權(quán)征收規(guī)劃范圍內(nèi)國(guó)有土地上的房屋，強(qiáng)迫陳前生簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，拆除陳前生的房屋，侵犯了陳前生的合法權(quán)益。請(qǐng)求依法判決金寨縣政府在2014年江店棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工程中的征收行政行為違法；一并判決房屋征收補(bǔ)償協(xié)議無效并予以撤銷。

安徽省六安市中級(jí)人民法院一審查明：陳前生、張榮平曾于2014年9月22日對(duì)金寨縣政府所作金政（2014）34號(hào)《關(guān)于征收金寨縣2014年重點(diǎn)民生工程江店棚戶區(qū)改造項(xiàng)目（一期）規(guī)劃范圍內(nèi)國(guó)有土地上房屋的決定》向該院提起過訴訟。該院于2014年12月12日作出（2014）六行初字第00030號(hào)行政判決，駁回訴訟請(qǐng)求。安徽省高級(jí)人民法院于2015年4月作出（2015）皖行終字第00034號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。另，陳前生曾于2015年10月就房屋征收補(bǔ)償協(xié)議向該院提起過訴訟，該院以錯(cuò)列被告為由裁定駁回起訴。

安徽省六安市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：陳前生提起的本次訴訟屬于重復(fù)訴訟。雖經(jīng)釋明，但陳前生不愿意撤訴。據(jù)此依照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第六項(xiàng)、第二款之規(guī)定，作出（2016）皖15行初31號(hào)行政裁定，駁回陳前生的起訴。陳前生不服，提起上訴。

安徽省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：陳前生對(duì)金寨縣政府所作房屋征收決定不服，于2014年提起行政訴訟要求予以撤銷，該院已作出生效判決?，F(xiàn)陳前生起訴要求確認(rèn)金寨縣政府作出的房屋征收行為違法，雖然在訴訟請(qǐng)求上表述不同，但均是針對(duì)同一行政行為，故應(yīng)屬重復(fù)起訴。另對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，陳前生也曾起訴要求予以撤銷，對(duì)此該院也已作出生效裁定?，F(xiàn)陳前生仍以金寨縣政府為被告，起訴要求確認(rèn)該協(xié)議無效，同樣屬重復(fù)起訴。故一審法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)。據(jù)此作出（2016）皖行終324號(hào)行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。

【再審理由和請(qǐng)求】

1.再審申請(qǐng)人此前針對(duì)金寨縣政府征收決定提起的訴訟是請(qǐng)求撤銷，本次訴訟是請(qǐng)求確認(rèn)違法；此前針對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起的訴訟是請(qǐng)求撤銷，本次訴訟是請(qǐng)求確認(rèn)無效。請(qǐng)求不同，內(nèi)容不同，是截然不同的兩個(gè)訴訟。二審法院裁定也已認(rèn)定'訴訟請(qǐng)求表述不同'，因此不存在重復(fù)起訴。2.針對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議提起的訴訟目前正在申請(qǐng)?jiān)賹徶?，因而不?gòu)成重復(fù)起訴。請(qǐng)求撤銷一、二審裁定，判決金寨縣政府在2014年江店棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工程中的征收行政行為違法。

【再審判案理由】

最高人民法院認(rèn)為：本案的核心爭(zhēng)議是，再審申請(qǐng)人陳前生對(duì)再審被申請(qǐng)人金寨縣政府提起的本案訴訟，是否構(gòu)成重復(fù)起訴。最高人民法院《關(guān)于適用若干問題的解釋》第三條第一款第六項(xiàng)規(guī)定，重復(fù)起訴的，應(yīng)當(dāng)不予立案；已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。重復(fù)起訴之所以被禁止，是因?yàn)樗`反了訴訟系屬、既判力和一事不再理原則。如果允許重復(fù)起訴，將造成因重復(fù)審理而帶來的司法資源浪費(fèi)、因矛盾判決而導(dǎo)致的司法秩序混亂以及因被迫進(jìn)行二重應(yīng)訴而對(duì)被告產(chǎn)生的不便。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用的解釋》第二百四十七條第一款的規(guī)定，同時(shí)符合下列條件的，構(gòu)成重復(fù)起訴：后訴與前訴的當(dāng)事人相同；后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同；后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求相同，或者后訴的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)上否定前訴裁判結(jié)果。具體到本案來說，再審申請(qǐng)人提起本案訴訟之前，曾經(jīng)分別于2014年9月和2015年10月以金寨縣政府為被告提起過兩個(gè)訴訟，訴訟標(biāo)的也是本案所針對(duì)的征收行政行為和房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。有所不同的是，針對(duì)征收行政行為的前訴，訴訟請(qǐng)求是撤銷，后訴則是請(qǐng)求確認(rèn)違法；針對(duì)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的前訴，訴訟請(qǐng)求是撤銷，后訴則是請(qǐng)求確認(rèn)無效。再審申請(qǐng)人以此主張，請(qǐng)求不同，內(nèi)容不同，因此是截然不同的兩個(gè)訴訟。本院認(rèn)為，構(gòu)成重復(fù)起訴的要件之一是后訴與前訴的訴訟標(biāo)的相同。該要件對(duì)應(yīng)的是既判力。所謂既判力是指，判決確定后，無論是否違法，當(dāng)事人及法院均受其拘束，不得就該判決之內(nèi)容再為爭(zhēng)執(zhí)。而既判力的客觀范圍恰恰是訴訟標(biāo)的。如果后訴與前訴的訴訟請(qǐng)求完全相同，例如都是請(qǐng)求撤銷同一個(gè)行政行為，屬于重復(fù)起訴自不待言。值得討論的是后訴和前訴的訴訟請(qǐng)求表面上看并不相同的情況下，能否產(chǎn)生后訴被前訴之既判力所及的效果。通說認(rèn)為，撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的，系由違法性與權(quán)利損害兩者所構(gòu)成。換句話說，行政行為的違法性是撤銷判決適用條件的核心。如果行政行為構(gòu)成違法，且對(duì)原告的合法權(quán)益造成損害，人民法院就應(yīng)當(dāng)判決撤銷。反之，如果人民法院判決駁回原告要求撤銷行政行為的訴訟請(qǐng)求，即產(chǎn)生被訴行政行為并非違法的既判力，當(dāng)事人不得在后訴中主張行政行為違法，后訴之法院亦受不得確認(rèn)該行政行為違法之拘束。故原告提起撤銷訴訟，經(jīng)判決駁回后，即已確認(rèn)該行政行為合法，再就同一行政行為提起確認(rèn)違法之訴，應(yīng)為前訴之既判力所及。再審申請(qǐng)人在本案中的第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求即屬這種情形，原審法院認(rèn)定屬于重復(fù)起訴并裁定駁回起訴，并無不當(dāng)。

但就前后兩訴一是請(qǐng)求撤銷（或確認(rèn)違法）、一是請(qǐng)求確認(rèn)無效而言，問題則相對(duì)復(fù)雜。這是因?yàn)閮烧咴诜ㄔu(píng)價(jià)上有其本質(zhì)上的差異。撤銷（或確認(rèn)違法），在程度上只是一般違法；確認(rèn)無效，按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十五條的規(guī)定，則須達(dá)到'重大且明顯違法'因而'自始無效'的程度。故此兩種訴訟其中之一被判決駁回訴訟請(qǐng)求后，其既判力似乎并不當(dāng)然地及于另一訴訟。但通說認(rèn)為，自始無效本身并不是訴之適法性的前提，而是理由具備性問題。實(shí)踐中，真正的無效確認(rèn)之訴，主要出現(xiàn)于輔助請(qǐng)求中，或者它是遵照法院的釋明采取的一種轉(zhuǎn)換形式。換句話說，即使原告的請(qǐng)求僅是撤銷，法院經(jīng)審理認(rèn)為達(dá)到自始無效的程度，也會(huì)判決確認(rèn)無效；反之，如果原告請(qǐng)求的是確認(rèn)無效，法院經(jīng)審理認(rèn)為僅僅屬于一般違法，也會(huì)轉(zhuǎn)而作出撤銷判決。因此，無論原告的訴訟請(qǐng)求是確認(rèn)無效，還是請(qǐng)求撤銷（或確認(rèn)違法），法院通常都會(huì)對(duì)是否違法以及違法的程度作出全面的審查和評(píng)價(jià)。在對(duì)前訴實(shí)體上判決駁回之后，后訴即因前訴已經(jīng)進(jìn)行了全面的合法性審查而構(gòu)成重復(fù)起訴。此外，再審申請(qǐng)人在本案中的第二項(xiàng)請(qǐng)求還有其特殊性。他在前訴中請(qǐng)求撤銷房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，法院裁判并非從實(shí)體上將其訴訟請(qǐng)求判決駁回，而是因其錯(cuò)列被告而作出駁回起訴的裁定。在此情況下，無論其如何改變請(qǐng)求，例如在后訴中將訴訟請(qǐng)求由撤銷變?yōu)榇_認(rèn)無效，也改變不了錯(cuò)列被告的性質(zhì)。原審法院對(duì)該項(xiàng)起訴亦不支持，同樣符合法律規(guī)定。

值得討論的還有前訴的訴訟程序究竟應(yīng)當(dāng)進(jìn)展到何種程度，后訴才構(gòu)成重復(fù)起訴的問題。在本案中，再審申請(qǐng)人在提起第三個(gè)訴訟也就是本案時(shí)，此前提起的兩個(gè)訴訟，一個(gè)已經(jīng)作出生效裁判，另一個(gè)只是作出了一審裁判，此后才由二審法院作出生效裁判。再審申請(qǐng)人也主張，該案'目前正在申請(qǐng)?jiān)賹徶?，因而不?gòu)成重復(fù)起訴'。本院認(rèn)為，禁止重復(fù)起訴的出發(fā)點(diǎn)之一在于訴訟系屬，而訴訟系屬是從人民法院接到起訴狀時(shí)開始。因此，按照最高人民法院《關(guān)于適用的解釋》第二百四十七條第一款的規(guī)定，也許前一訴訟尚在訴訟過程中，也許前一訴訟已經(jīng)作出生效裁判，總之，無論前一訴訟進(jìn)展到何種程度，只要已產(chǎn)生訴訟系屬，且符合該條款所規(guī)定的三個(gè)條件，后訴便構(gòu)成重復(fù)起訴。

【再審定案結(jié)論】

綜上，陳前生提出的再審申請(qǐng)理由不能成立，其再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，本院不予支持。最高人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：駁回再審申請(qǐng)人陳前生的再審申請(qǐng)。

【合議庭人員】

 審判長(zhǎng)：李廣宇，代理審判員：胡文利，代理審判員：李緯華。

【裁判日期】

2016年9月30日