中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)

第七章 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的具體實(shí)施

第二節(jié) 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客體

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客體是針對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體來講的，財(cái)政部門、預(yù)算部門及第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象，即是績(jī)效評(píng)價(jià)的客體。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)的客體還涉及被評(píng)價(jià)對(duì)象的具體績(jī)效考核內(nèi)容等。

一、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象

預(yù)算績(jī)效管理的資金都屬于績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象，也就是所有的財(cái)政性資金都屬于績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，包括納入政府預(yù)算管理的資金和納入部門預(yù)算管理的資金，按照預(yù)算級(jí)次，可以劃分為本級(jí)部門預(yù)算管理的資金和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金[1]。其中，納入政府預(yù)算管理的資金包括納入公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的資金；納入部門預(yù)算管理的資金包括財(cái)政預(yù)算安排的資金和部門自有資金。另外，還包括非政府預(yù)算部門因受扶持獲得財(cái)政資金后，由其配套安排的部分自有資金等。同時(shí)，由于各類資金的性質(zhì)存在差異，績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施方法上會(huì)有所區(qū)分，也會(huì)根據(jù)工作的進(jìn)展，逐步將各類資金都納入績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的全覆蓋。

在確定納入績(jī)效評(píng)價(jià)的資金范圍時(shí)，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：第一，一般情況下，不單獨(dú)對(duì)基本支出進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。原因在于基本支出主要用于維持機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并且大多實(shí)行定員定額管理，對(duì)其單獨(dú)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)意義不大；第二，對(duì)于項(xiàng)目支出和部門預(yù)算，根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)的現(xiàn)狀，應(yīng)傾向于將考評(píng)重點(diǎn)放在項(xiàng)目支出上。項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)是整個(gè)績(jī)效考評(píng)工作的突破口，將項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)作為重點(diǎn)，有利于這項(xiàng)工作取得進(jìn)展，也有利于在組織和機(jī)構(gòu)中培養(yǎng)績(jī)效文化；第三，在以項(xiàng)目支出為績(jī)效考評(píng)對(duì)象時(shí)，一方面，要將重大項(xiàng)目考評(píng)和一般性項(xiàng)目考評(píng)結(jié)合起來，慎重選擇績(jī)效考評(píng)項(xiàng)目，以盡量減少考評(píng)成本；另一方面，項(xiàng)目選擇以行政事業(yè)類項(xiàng)目或其它類項(xiàng)目為主，盡量不考評(píng)基建項(xiàng)目。主要原因在于基建項(xiàng)目一般都有明確的可行性報(bào)告，對(duì)其財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行了比較嚴(yán)格地限制，項(xiàng)目完成后還要進(jìn)行竣工驗(yàn)收，對(duì)其進(jìn)行考評(píng)容易流于形式，變成另一種形式的竣工驗(yàn)收，因而意義不大[2]。

在確定被考評(píng)的預(yù)算單位級(jí)次和范圍的時(shí)候，應(yīng)考慮的因素有：部門所屬的預(yù)算單位的多少、績(jī)效考評(píng)的時(shí)間和資源約束、績(jī)效考評(píng)的效率和有效性等。對(duì)于所屬預(yù)算單位眾多、績(jī)效考評(píng)時(shí)間緊、經(jīng)費(fèi)相對(duì)不充裕的部門，從保證績(jī)效考評(píng)的有效性和成本控制的角度出發(fā)，考評(píng)對(duì)象的選擇范圍理應(yīng)相對(duì)小些。

我國(guó)目前正處于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作階段，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)所涉及的范圍也在逐年擴(kuò)大，這就要求財(cái)政部門和預(yù)算部門在對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的確定方面，根據(jù)本地區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展進(jìn)度，逐步將財(cái)政資金全部納入管理范疇，使資金的使用效率和效益可以充分體現(xiàn)。以北京市財(cái)政局為例，2011年，北京市財(cái)政局試點(diǎn)推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理，選取市衛(wèi)生局、市醫(yī)管局和市科委3個(gè)部門進(jìn)行試點(diǎn)，經(jīng)過申請(qǐng)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、完成評(píng)價(jià)這三個(gè)步驟，2013年底，這3個(gè)部門成為本市首批完成全過程預(yù)算績(jī)效管理的預(yù)算部門。繼2011年啟動(dòng)了3個(gè)部門試點(diǎn)后，市財(cái)政局在2012年選取市教委等9個(gè)部門擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模，2013年選取市財(cái)政局等30個(gè)部門納入試點(diǎn)范圍。預(yù)計(jì)到2015年，會(huì)將統(tǒng)一將各部門的全部財(cái)政資金納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，還將建立類似“黑名單”的負(fù)面清單，并像強(qiáng)制公示的三公經(jīng)費(fèi)一樣把這份成績(jī)單呈現(xiàn)在公眾面前，使財(cái)政花的每一分錢更加公開、透明[3]。

受現(xiàn)有預(yù)算管理實(shí)際情況的制約，目前尚沒有一個(gè)概念能全面概括預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的范圍，在范圍界定上還存在偏差和漏洞。如納入政府預(yù)算管理的資金中，社?；痤A(yù)算尚未納入部門預(yù)算管理；而納入部門預(yù)算管理的部門自有資金，以及非預(yù)算部門安排的配套資金等，又不屬于政府預(yù)算管理的范疇。政府和部門的范圍界定必須有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，才能做到上下一體，才能推動(dòng)預(yù)算績(jī)效的全面實(shí)行。

二、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的主要方面

政府和各部門在微觀方面要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容作出界定，一旦評(píng)價(jià)內(nèi)容確定后，開展績(jī)效評(píng)價(jià)就需要有一個(gè)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)規(guī)則，即評(píng)價(jià)的側(cè)重方面，這也是績(jī)效評(píng)價(jià)客體的重要組成部分。目前我國(guó)側(cè)重對(duì)三方面績(jī)效的考察，分別是：經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效。對(duì)于行政管理者而言，績(jī)效評(píng)價(jià)的這幾個(gè)方面是互為相關(guān)一個(gè)整體，缺一不可。

1、經(jīng)濟(jì)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效是對(duì)資源分配和利用的經(jīng)濟(jì)效率的體現(xiàn)，其外在表現(xiàn)就是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。具體到政府部門，經(jīng)濟(jì)績(jī)效則是政府績(jī)效的主要指標(biāo)和外在表現(xiàn)，在整體預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。政府部門引入績(jī)效考核的初衷就是完善政府職能，提高政府財(cái)政資金的配置效率，而經(jīng)濟(jì)績(jī)效正式對(duì)各項(xiàng)資源利用效果的衡量。沒有經(jīng)濟(jì)績(jī)效，社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效就會(huì)缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐，也不會(huì)長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展；

2、社會(huì)績(jī)效。社會(huì)績(jī)效是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上提出的，涵蓋整個(gè)社會(huì)的全面進(jìn)步，是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要內(nèi)涵。社會(huì)績(jī)效是對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行大環(huán)境的績(jī)效評(píng)判，一個(gè)安定的社會(huì)環(huán)境必然會(huì)促進(jìn)政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之，當(dāng)社會(huì)動(dòng)蕩無效率時(shí)，政府也會(huì)出現(xiàn)混亂，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)出現(xiàn)停滯。沒有社會(huì)績(jī)效，整個(gè)政府績(jī)效就會(huì)失去社會(huì)基礎(chǔ)；沒有社會(huì)績(jī)效，經(jīng)濟(jì)績(jī)效就沒有了存在的現(xiàn)實(shí)價(jià)值；

3、政治績(jī)效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政治績(jī)效是對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)的客觀評(píng)價(jià)，最經(jīng)常地表現(xiàn)為制度安排和制度創(chuàng)新等，在不同體制的國(guó)家也會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)，但都外化為政府的行政能力評(píng)價(jià)。政治績(jī)效是政府部門績(jī)效的中樞和核心，經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，需要政治績(jī)效作為法律保證和制度保障。

2014年6月6日，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)績(jī)效管理研究專業(yè)委員會(huì)在北京正式成立，它是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)所屬二級(jí)學(xué)術(shù)專業(yè)委員會(huì)。第一屆專業(yè)委員會(huì)常務(wù)理事會(huì)選舉賈康為主任委員，王澤彩為副主任委員兼秘書長(zhǎng)。目前，該專業(yè)委員會(huì)凝聚了國(guó)際國(guó)內(nèi)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府部門資深財(cái)政專家、高端智庫學(xué)術(shù)翹楚和社會(huì)第三方咨詢機(jī)構(gòu)，專門從事績(jī)效理論研究、學(xué)術(shù)交流、咨詢?cè)u(píng)估和專業(yè)培訓(xùn)等，為探索具有中國(guó)特色的預(yù)算管理制度，全面推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)而砥礪奮進(jìn)。