Infrastructural development and funding problems on building

　　"a new socialist countryside"

　　文/徐進(jìn)前

　　我國農(nóng)村落后狀況是長期形成的，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的局面，必將是一個(gè)長期過程。隨著近年來經(jīng)濟(jì)的快速增長和綜合國力的明顯提高，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件正日漸具備。目前我國總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，實(shí)現(xiàn)黨中央提出的社會主義“新農(nóng)村的建設(shè)”偉大目標(biāo)，其中很重要的方面就是要進(jìn)行政策調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村投融資體制改革，以突破制約農(nóng)村發(fā)展“瓶頸”為目標(biāo)，盡快突破“三農(nóng)”對發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的制約作用?！敖ㄔO(shè)社會主義新農(nóng)村”，從根本上解決我國“三農(nóng)”問題，除了取決于堅(jiān)持對農(nóng)民實(shí)行“多予少取放活”方針，繼續(xù)實(shí)行近幾年行之有效各項(xiàng)政策外，還要從根本上遏止城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距繼續(xù)擴(kuò)大趨勢，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新機(jī)制，建立起有利于改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)新體制，這中間很重要的一個(gè)方面就是要加快我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　突破“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　近年來，雖然財(cái)政支出和信貸資金投放結(jié)構(gòu)，確已開始出現(xiàn)向農(nóng)村傾斜積極變化，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資也有所改觀，但總體而言，它與農(nóng)業(yè)在GDP、農(nóng)民在總?cè)丝谥械谋戎厝匀皇菢O不相稱，從整體上看仍然不盡如人意。雖然向農(nóng)村的資金流有相當(dāng)部分進(jìn)入了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，農(nóng)民生活的提高受基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約明顯局面并沒有多大改變。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善，不僅是制約農(nóng)民消費(fèi)的最大因素，而且對于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從根本上解決二元結(jié)構(gòu)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村起制肘的作用。

　　這就涉及怎樣發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總的思路問題。解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵是摸清農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，通過農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)之間差距，從根本上解決不合理的二元結(jié)構(gòu)。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展問題現(xiàn)在歸結(jié)于“三農(nóng)”問題，實(shí)際上中國作為農(nóng)業(yè)國的地位并沒有因?yàn)楦母镩_放以來所取得的成績而替代，“三農(nóng)”問題仍然嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：第一，城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比值在1978年時(shí)為2.57，到1995年為2.8，但到2002年時(shí)則為3.1比1，到2004年時(shí)為3.6比1，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大；第二，近來年，我國城鎮(zhèn)人均可支配收入平均年增長率為9%左右，而同期農(nóng)民純收入年增長率平均不到5%。特別是近年來，農(nóng)民收入增長全部來自“非農(nóng)”，而來自農(nóng)業(yè)收入部分不增反降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998至2001年間農(nóng)業(yè)收入平均下降102元。這說明單純發(fā)展農(nóng)業(yè)的思路并不能從根本解決“三農(nóng)”問題。

　　目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是由三類因素造成的：制度障礙(包括稅賦、定價(jià)歧視、農(nóng)民就業(yè)歧視、戶籍制等)、產(chǎn)業(yè)差別(工業(yè)產(chǎn)值的乘數(shù)效應(yīng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的加數(shù)效應(yīng))和人力資本差別(城鎮(zhèn)教育水平普遍高，農(nóng)民教育普遍低)，在這三種要素中，解決產(chǎn)業(yè)差別最為關(guān)鍵。

　　產(chǎn)業(yè)差別使農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)間存在著截然不同的發(fā)展前景，單從發(fā)展農(nóng)業(yè)角度增加農(nóng)業(yè)收入，從總體上講是不可能有較大增長前景的。這是由農(nóng)產(chǎn)品(11.580,0.07,0.61%)增加的有限性和對農(nóng)產(chǎn)品總體需求彈性決定的，這就是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的差別。因此，農(nóng)業(yè)價(jià)值創(chuàng)造是有極限的，邊際收益是遞減的。歷史的經(jīng)歷也證明了這一點(diǎn)。

　　1820年時(shí)，農(nóng)業(yè)占美國GDP的70%，隨著工業(yè)革命進(jìn)展，到1890年該比率降到38%，到2003年農(nóng)業(yè)僅占美國GDP不到2%。我國1978年時(shí)農(nóng)業(yè)占中國GDP的41.3%，到2003年則只占14.5%。農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開道，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)果雖然可以使農(nóng)業(yè)產(chǎn)出能力增加，但并不可能增加人均對農(nóng)產(chǎn)品的總體需求。在其國內(nèi)需求總量無法增加的情況下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格只能持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)占GDP比率只會越來越低，隨之而來的是農(nóng)業(yè)就業(yè)也跟著下降到總就業(yè)人口以下，更何況我國是人多地少，可耕種面積有限，這決定了農(nóng)產(chǎn)品供給產(chǎn)生的需求是有上限的。一個(gè)基本事實(shí)是，如果只把注意力放在農(nóng)業(yè)發(fā)展上，忽視“非農(nóng)化”和“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程只會使國民經(jīng)濟(jì)處于停滯不前的境地。我國歷史經(jīng)驗(yàn)很清楚地表明了這點(diǎn)。

　　公元1200年左右，晚宋城鎮(zhèn)化水平達(dá)到22%。但到元朝采取“重農(nóng)主義”，特別是明朝海禁之后“以農(nóng)為本”的國策，城鎮(zhèn)化程度下降，使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不進(jìn)反退，清朝1820年左右，城市化水平降到6.9%，1893年為7.7%，到1949年城市化程度也僅為10.6%。1978年，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占全國就業(yè)人口80%，城鎮(zhèn)化程度也只有15.7%，到2002年時(shí)達(dá)到了32.6%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程雖然取得了一些進(jìn)展，但反映城鎮(zhèn)化水平的指數(shù)及要素構(gòu)成的指標(biāo)，如城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村生活質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標(biāo)改善得并不是很理想，其關(guān)鍵之處是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資量嚴(yán)重不足。

　　從部門勞動力產(chǎn)出率看，也可以得出以上結(jié)論。如果把部門勞動力產(chǎn)出率定義為某部門GDP值占GDP總量的比重同該部門就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重之比，即部門勞動力產(chǎn)出率等于某部門GDP值占GDP總量的比重除以該部門就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)的比重。部門勞動力產(chǎn)出率就成為衡量部門生產(chǎn)效率的一個(gè)重要指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)與反映農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資狀況的城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)具有很大相關(guān)性。

　　改革初期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，農(nóng)村生產(chǎn)力獲得了初步解放，農(nóng)業(yè)部門勞動力產(chǎn)出率不斷提高。19781990年，農(nóng)業(yè)部門的勞動力產(chǎn)出率從0.40提高到0.45。但從1990年開始，農(nóng)業(yè)部門的勞動力產(chǎn)出率開始呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，到2001年下降到0.30。三次產(chǎn)業(yè)勞動力產(chǎn)出率之比1978年為1：6.78：4.85，1990年下降為1：4.31：4.23，1990年以后開始回升，2002年回升至1：7.71：3.77。這表明，前期，農(nóng)村生產(chǎn)力提高的勞動效率，在相當(dāng)程度上被農(nóng)村基建投資相對量不斷減少所抵消。

　　由此可以看出，“以農(nóng)為本”的觀念仍是將解決“三農(nóng)”問題停留在發(fā)展小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，并沒有將其納入工業(yè)化的進(jìn)程。這是“以農(nóng)為本”國策的缺陷造成的。在“自給自足”經(jīng)濟(jì)意識形態(tài)和政策引導(dǎo)下“三農(nóng)”問題始終沒有真正解決，中國農(nóng)業(yè)國的地位決定了無法向現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　從根本上講，解決“三農(nóng)”問題關(guān)鍵是要加大 “非農(nóng)化”和“城鎮(zhèn)化”進(jìn)程。1997年是我國具劃時(shí)代意義的一年，當(dāng)年非農(nóng)就業(yè)人口第一次超過農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也僅占GDP的16%左右，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)也最為豐富，這標(biāo)志著我國已不再是“以農(nóng)為本”的社會了。近年，“非農(nóng)”收入以每年近9%速度增長，城鎮(zhèn)化也取得較大進(jìn)展，城鎮(zhèn)人口1978年為17.9%，1990年為26.4%，1997年為29.9%，2003年則達(dá)40.5%，與此相適應(yīng)，非農(nóng)勞動力比重在1997年到2003年期間，一直保持在50.150.9%左右區(qū)間。這個(gè)進(jìn)程說明了“非農(nóng)化”和“城鎮(zhèn)化”對解決我國農(nóng)業(yè)國的地位的重要性，也說明了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快決定了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的增長。

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀及其投融資模式的選擇

　　總體上看，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要分為兩方面：其一是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)民居住環(huán)境有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二是與我國“非農(nóng)化”進(jìn)程有關(guān)的小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀可概括為三方面：一是用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的供給與需求矛盾較為突出。要從典型的農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“非農(nóng)化”進(jìn)程，要滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金需求。首先要解決農(nóng)村投資問題，然而，受優(yōu)先發(fā)展城市工業(yè)戰(zhàn)略影響，國家對農(nóng)村投入明顯低于對城市投入。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平處于最低層次，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量較差。三是結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出，主要表現(xiàn)為沒有從“非農(nóng)化”和“城鎮(zhèn)化”方面解決基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足的矛盾。這三個(gè)方面的現(xiàn)狀不僅與近60%農(nóng)業(yè)人口需求不相稱，也無法擔(dān)負(fù)起加快城鎮(zhèn)化重任。長期以來，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資來源主要依賴于國家和地方各級財(cái)政支出，在國家財(cái)力有限條件下，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資是非常有限的。目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金來源結(jié)構(gòu)主要是：10%來自于銀行信貸資金；20%來自于地方財(cái)政；30%來自于社會和私人集資；40%來自于土地使用權(quán)出讓。

　　從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源結(jié)構(gòu)分析，財(cái)政資金所占比重是很有限的，其主要是我國現(xiàn)行財(cái)政體制決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源十分有限。我國目前財(cái)政體制是五級核算單位，而第一級的財(cái)政預(yù)算并不是真正根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分制定的，而是根據(jù)上一級的預(yù)算情況決定的，往往是上一級預(yù)算盤子的大小決定了下一級預(yù)算規(guī)模，上一級預(yù)算不足只能通過下一級預(yù)算來彌補(bǔ)。這種自上而下決定各級預(yù)算規(guī)模的方法事實(shí)上決定了地方政府用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源是非常有限的。

　　我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有以下三個(gè)方面特點(diǎn)：其一，基礎(chǔ)條件較差。農(nóng)村基礎(chǔ)條件主要表現(xiàn)為農(nóng)村地形地貌復(fù)雜，使得通電、通水、通路較為困難，許多農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)、老少邊地區(qū)幾乎仍然處于未開發(fā)狀態(tài)，阻礙各類資金的投入；其二，投資成本較高。由于基礎(chǔ)條件較差，建設(shè)一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施需要較高的人力物力投入，建設(shè)周期遠(yuǎn)比城市長，具有很高的投資建設(shè)成本，有些地區(qū)甚至談不上測算投資回收期和投資回報(bào)率。其三，以集體投資為主。這些特點(diǎn)源于傳統(tǒng)的投融資模式是通過價(jià)格“剪刀差”方式，用農(nóng)業(yè)補(bǔ)償工業(yè)，農(nóng)村支撐城市，其結(jié)果農(nóng)村資本積累不足，使其基礎(chǔ)設(shè)施方面落后，反過來影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成惡性循環(huán)。

　　解決好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)進(jìn)程、市場化程度、增加農(nóng)民收入水平，是長遠(yuǎn)地解決“三農(nóng)”問題的基礎(chǔ)保障。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民大幅度補(bǔ)貼僅僅只是一個(gè)方面，另外更為重要的是必須依靠整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，加快農(nóng)村資本積累，形成農(nóng)村國民收入循環(huán)機(jī)制，解決基礎(chǔ)設(shè)施投資資本來源，才是根本解決問題的關(guān)鍵。

　　廣大農(nóng)村地區(qū)最缺的基礎(chǔ)設(shè)施首先是保障生活生產(chǎn)方面基本條件的基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括水、電、路等。當(dāng)務(wù)之急，主要應(yīng)加快解決農(nóng)村地區(qū)人畜飲水、灌溉用水、生活照明用電、基本的道路交通問題。第二個(gè)重點(diǎn)則是環(huán)境和資源保護(hù)方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村是我國資源再生之地，只有保護(hù)好農(nóng)村資源和環(huán)境，才能有效支撐我國國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)發(fā)展。因此，資源環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方面。第三個(gè)重點(diǎn)是社會發(fā)展方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括文教衛(wèi)生和醫(yī)療等。農(nóng)村是我國文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生的薄弱環(huán)節(jié)，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求。第四個(gè)重點(diǎn)便是發(fā)展通訊和通信設(shè)施。廣大農(nóng)村地區(qū)廣播電視和通訊設(shè)備相當(dāng)落后，大部分農(nóng)村仍處于封閉狀況。第五個(gè)重點(diǎn)就是各項(xiàng)中高檔次基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括大型水利樞紐、中高等級公路、鐵路、航空、輸油氣管道建設(shè)，以及各類型培育市場所需要的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會市場化程度較低，各級基層組織是經(jīng)濟(jì)活動主要參與者、組織者和管理者，在市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展進(jìn)程中，政府與市場的活動邊界需要重新界定。傳統(tǒng)體制下，政府投資明顯力不從心，市場經(jīng)濟(jì)下，非政府投資主體積極性又不高。在這種情況下，首先就應(yīng)該明確這樣一條基本原則：如何運(yùn)用市場資金，在政府指導(dǎo)下參入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不同時(shí)間周期內(nèi)確定不同投資比重，界定政府和市場各自承擔(dān)的職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)和收益，避免政府或行政機(jī)制過多干預(yù)，最大限度地調(diào)動非政府投資主體的經(jīng)濟(jì)性，并避免市場秩序混亂，因活動邊界不清導(dǎo)致延緩農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程。

　　由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍性短缺，特別是老少邊窮困地區(qū)更為突出。所以要注意各地區(qū)間平衡。同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城市的建設(shè)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程又密切相關(guān)，是城鄉(xiāng)融為一體的橋梁和紐帶。所以，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，既要從實(shí)際出發(fā)，又要綜合考慮各地區(qū)間的銜接以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程要求，做到地區(qū)、城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施具有分散化、規(guī)模大與建設(shè)周期長及收益很不均等特點(diǎn)，在利益分配方面，處理好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的利益主體關(guān)系是建立新投融資模式最重要的問題。目前，國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式較多，但單獨(dú)與農(nóng)村結(jié)合考慮的投融資模式還是比較少的，對我國而言，應(yīng)考慮我國國情和農(nóng)村廣大區(qū)域的差異，創(chuàng)造性地加以借鑒和運(yùn)用，揚(yáng)長避短，才能真正建立起適合中國國情的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系。

　　(作者為北京語言大學(xué)國際商學(xué)院副院長、教授)