我省土地托管的現(xiàn)狀、存在問題與建議

快樂的鴕鳥 2017-02-24

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□楊濤李小云何振江文/圖

“你外出掙錢，我代你種田”。近年來在我省普遍出現(xiàn)土地托管經(jīng)營形式，是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制不變、農(nóng)民土地使用權(quán)不變、農(nóng)民經(jīng)營主體不變、農(nóng)民受益主體不變的情況下，農(nóng)民合作社、種糧大戶等托管方，按照農(nóng)民的要求，對其責任田實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)的一種新型經(jīng)營形式。通過土地托管，增加了糧食產(chǎn)量，提高了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)業(yè)效益，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營風險，實現(xiàn)了利益的共贏，破解了新形勢下農(nóng)業(yè)發(fā)展的難題。目前，這種經(jīng)營形式在我省正逐步走上規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展的道路。

土地托管是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，農(nóng)戶以市場方式向托管主體購買所需的生產(chǎn)服務(wù)，在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，實現(xiàn)土地的集約化、規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)。近年來，土地托管在我省各地普遍出現(xiàn)，據(jù)初步統(tǒng)計，全省土地托管面積近1000萬畝，約占全省耕地面積的8.3%。

一、我省土地托管發(fā)展現(xiàn)狀

我省土地托管有合作社托管、種糧大戶托管、家庭農(nóng)場托管和農(nóng)業(yè)企業(yè)托管等多種形式。農(nóng)機合作社是目前我省土地托管的主要力量。

（一）土地托管產(chǎn)生的動因。土地托管作為一種新的生產(chǎn)經(jīng)營模式，其產(chǎn)生的主要原因是農(nóng)村勞動力構(gòu)成變化和農(nóng)民的現(xiàn)實需求。據(jù)統(tǒng)計，我省2012年農(nóng)民外出務(wù)工達2570萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1%。焦作市今年6月底的數(shù)據(jù)顯示，在抽查的3個村896戶，其中有外出務(wù)工人員的農(nóng)戶達到90%，外出務(wù)工人員中50歲以下的青壯年達到81%，不想種地又不愿意丟掉土地的占到一半以上。土地托管正是在這種農(nóng)民渴望“離鄉(xiāng)不丟地、不種有收益”，亟待解決外出務(wù)工與家庭承包經(jīng)營矛盾，而土地流轉(zhuǎn)又難以適應這種需求的大背景下出現(xiàn)的。

（二）土地托管的模式。近年來，經(jīng)過基層農(nóng)民自發(fā)的探索創(chuàng)新，我省產(chǎn)生了多種土地托管方式，總體可歸納為全程托管、勞務(wù)托管和訂單托管三種模式。一是全程托管。托管方收取一定托管費用后，為農(nóng)戶提供耕、種、收、管、售等系列服務(wù)，如博愛縣喜耕田農(nóng)機專業(yè)合作社全程托管農(nóng)戶土地1647畝，為農(nóng)戶提供覆蓋糧食生產(chǎn)的“一條龍”式全程服務(wù)。二是勞務(wù)托管。農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的全部勞務(wù)項目委托給托管方承擔，農(nóng)戶負責種子、化肥、農(nóng)藥、水電等全部農(nóng)資投入，如沁陽市康輝農(nóng)機專業(yè)合作社采用勞務(wù)托管模式，托管土地1.2萬畝。三是訂單托管。農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中某個時段的勞務(wù)項目委托給托管方，托管方按勞務(wù)項目獲得報酬，如濮陽縣徐鎮(zhèn)俊杰農(nóng)資農(nóng)民專業(yè)合作社將每項服務(wù)價格公開且價格均低于市場價，每年托管土地1.2萬畝。

（三）托管方的盈利。土地托管不僅使農(nóng)民降低了生產(chǎn)成本、增加了收入，也使托管方獲得了較大收益，實現(xiàn)了雙贏。其盈利方式主要有三種，即收取服務(wù)費用、獲取超額產(chǎn)量、賺取購銷差價。一是收取服務(wù)費用。通過以機械化作業(yè)為主要載體，拓寬在植保等方面的服務(wù)領(lǐng)域，收取農(nóng)戶的服務(wù)費用。如沁陽市康輝農(nóng)機專業(yè)合作社托管的土地1.2萬畝，據(jù)每畝托管費400元、純利潤40元左右測算，每年純利潤近50萬元。二是獲取超額產(chǎn)量。托管方承諾最低產(chǎn)量，最低產(chǎn)量部分歸農(nóng)戶所有，不足部分由托管方負責補齊，超產(chǎn)部分全部歸托管方或雙方分成。如唐河縣地保姆農(nóng)機專業(yè)合作社保證農(nóng)戶每畝小麥產(chǎn)量達到450公斤，500公斤之外的超產(chǎn)部分農(nóng)戶與合作社1∶1分成。三是賺取購銷差價。一方面，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷方式，以出廠價大規(guī)模購入農(nóng)資，以低于市場價的價格銷售給農(nóng)戶，賺取農(nóng)資差價。如沁陽市惠民農(nóng)機合作社托管土地8500畝，通過農(nóng)資集中采購每畝可賺取利潤30~40元。另一方面，以高于最低收購價的價格從農(nóng)戶手中收購糧食后，因其糧食儲量大、議價能力強而適當加價出售給糧食加工企業(yè)，賺取糧食差價。如延津縣王樓農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社托管土地2萬畝，每年集中收購農(nóng)戶糧食1萬噸，統(tǒng)一銷售給中糧集團等大型糧食加工企業(yè)。

（四）土地托管的成效。土地托管的成效可歸納為“三增一降雙?！?。三增，即增產(chǎn)

量、增收入、增效益。通過改善生產(chǎn)條件、規(guī)?；B片種植、引進新品種、新技術(shù)，畝均每年可增產(chǎn)200斤；通過增加產(chǎn)量降低成本，農(nóng)民每畝可增收400元左右；通過與糧食加工企業(yè)合作，糧食銷售價格可提高10%左右，提高糧食生產(chǎn)效益。一降，即降成本。通過農(nóng)資集中采購、機械化作業(yè)和訂單預約，生產(chǎn)全程成本可降低10%~15%。雙保，即保障農(nóng)民增收和糧食生產(chǎn)。農(nóng)戶不僅獲得了更多的種糧收益，還為外出務(wù)工提供了條件，使農(nóng)民收益有保障；土地托管有效地實現(xiàn)了保面積、優(yōu)品種、增產(chǎn)量、增效益的糧食生產(chǎn)目標，使糧食安全有保障。

二、土地托管與土地流轉(zhuǎn)的比較優(yōu)勢

目前，我省普遍認為土地托管是土地流轉(zhuǎn)的一種模式。通過調(diào)研分析，我們認為二者雖有相同點，如都推動了農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營，但又存在著本質(zhì)的區(qū)別：一是土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬不同，土地托管后土地承包經(jīng)營權(quán)仍歸農(nóng)戶所有，而土地流轉(zhuǎn)后承包經(jīng)營權(quán)歸流轉(zhuǎn)方所有。二是利益分配方式不同，土地托管中農(nóng)戶獲得了糧食生產(chǎn)過程中的全部收益，托管方獲得了生產(chǎn)過程中的服務(wù)費和銷售增值收益；而農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)僅能得到一次性的定額租金（或農(nóng)忙時流轉(zhuǎn)方雇傭農(nóng)民的勞務(wù)收入），流轉(zhuǎn)方獲得了生產(chǎn)的全部收益。由于以上兩點本質(zhì)區(qū)別，土地托管與土地流轉(zhuǎn)相比，在保糧、增收和推動土地規(guī)模經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展等方面具有明顯的比較優(yōu)勢。

（一）更好地保障了糧食生產(chǎn)。近年來，我省各地普遍開展的土地流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的同時又給保障糧食安全帶來了新的問題，流轉(zhuǎn)后的土地“非糧化”現(xiàn)象日益明顯。而我省土地托管后仍多以種糧為主，根據(jù)初步摸底，糧食作物種植面積約占全省土地托管面積的90%，其根本在于土地托管后的種植主導權(quán)在農(nóng)戶手中，農(nóng)民種糧意愿更為強烈，主要來源于三方面因素：一是適應了農(nóng)戶不愿承擔生產(chǎn)風險的現(xiàn)實要求。我省農(nóng)民戶均耕地只有5畝，種植經(jīng)濟作物所帶來的收益與其技術(shù)的復雜性和高風險性相比，對農(nóng)民難以產(chǎn)生很強的吸引力，而近年來糧食作物價格相對穩(wěn)定，使得種植糧食基本上不存在經(jīng)營風險。二是滿足了農(nóng)民“戀地”、“戀糧”的傳統(tǒng)心理。當前，農(nóng)民普遍存在“手中有錢不如家中有地、手中有糧”的傳統(tǒng)思想，與直接收入現(xiàn)金、再用現(xiàn)金購買糧食相比，農(nóng)戶更傾向于用家中存糧作為生活的直接基礎(chǔ)保障。三是契合了托管雙方的技術(shù)優(yōu)勢。作為被托管方的農(nóng)民，與托管方的關(guān)系實際上是雇傭與被雇傭關(guān)系，土地托管過程中必然要對生產(chǎn)服務(wù)進行監(jiān)督，而糧食生產(chǎn)恰是其最為熟悉的領(lǐng)域；托管方負責人基本上以農(nóng)民為主，他們擁有的農(nóng)業(yè)機械大多以服務(wù)糧食生產(chǎn)為主，具有相對成熟的糧食生產(chǎn)服務(wù)體系，這種技術(shù)的共同點促使雙方更容易形成以糧食生產(chǎn)為主的合作關(guān)系。

因此，從這個意義上講，從事糧食生產(chǎn)是土地托管的最佳選擇，更好地化解了土地流轉(zhuǎn)所帶來的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”傾向。

（二）更好地促進了農(nóng)民增收。土地托管后，在青壯年勞動力進城務(wù)工增加工資性收入的同時，農(nóng)民得到了規(guī)?；a(chǎn)所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部利潤，增加了經(jīng)營性收入，形成了務(wù)工收入和土地收入的疊加效應。一方面，土地托管使農(nóng)民從土地中解放出來，安心外出務(wù)工經(jīng)商或就地轉(zhuǎn)移從事二、三產(chǎn)業(yè)，減少了農(nóng)時返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的誤工損失，增加了工資性收入。另一方面，土地托管實質(zhì)上是農(nóng)民將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)外包

給托管方，最大限度地保證了農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，最終收益全部歸農(nóng)民所有，農(nóng)民得到了農(nóng)業(yè)科技投入所帶來的產(chǎn)量增加和農(nóng)機、農(nóng)資集中供應所帶來的成本降低兩方面的雙重收益。我們在沁陽市的調(diào)研中了解到，農(nóng)民每畝耕地每年兩季種植小麥和玉米的總產(chǎn)量在托管前后相差200斤左右，按近兩年玉米和小麥每斤1.1元的平均價格，可增收220元，再加上生產(chǎn)成本減少的90元，每畝凈收益比農(nóng)民自種可增加310元左右。與土地流轉(zhuǎn)相比，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)耕地每年每畝獲得一次性租金約為900元，而土地托管的收益為每年1330元，比農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)的收益高430元。

因此，從這個角度上看，農(nóng)戶通過土地托管，在進城務(wù)工的同時，將土地規(guī)模經(jīng)營的收益潛力全部挖掘出來，更好地促進了工資性收入和經(jīng)營性收入的增長。

（三）更好地推動了土地規(guī)模經(jīng)營。一方面，土地托管減輕了托管方的資金壓力。我省土地流轉(zhuǎn)普遍采取預付租金的模式，流轉(zhuǎn)方需一次性支付給農(nóng)戶下一年度的流轉(zhuǎn)費用；而土地托管，農(nóng)民則需先預付一部分服務(wù)費用給托管方，托管方只需籌措生產(chǎn)服務(wù)所需的流動資金，其資金壓力相對較小。以我們調(diào)研的沁陽市王莊鄉(xiāng)為例，同樣1000畝耕地的規(guī)模經(jīng)營，按照當?shù)孛慨€每年800元的流轉(zhuǎn)費用，土地流轉(zhuǎn)需一次性支付農(nóng)戶80萬元，而土地托管需要農(nóng)戶預交10%托管費給合作社，即合作社可預收8萬元的生產(chǎn)服務(wù)費，在農(nóng)村金融服務(wù)尚不完善的情況下，很大程度上緩解了規(guī)模經(jīng)營主體的資金壓力。另一方面，土地托管降低了規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營風險。規(guī)模經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中獲得的是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，承擔了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全部風險，一旦出現(xiàn)重大自然災害和市場變化，流轉(zhuǎn)方就可能面臨難以承受的巨大損失，對土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村穩(wěn)定形成了較大隱患。而土地托管的經(jīng)營風險由農(nóng)戶和托管方分散共擔，托管方對自然災害的風險承受力和耐受力相對較強。

因此，從這個層次上說，土地托管在很大程度上緩解了土地流轉(zhuǎn)所帶來的資金壓力，分散了經(jīng)營風險，保證了土地規(guī)?；?jīng)營的可持續(xù)發(fā)展。

三、當前土地托管存在的主要問題

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，土地托管作為基層對土地經(jīng)營方式的一種探索和創(chuàng)新，得到了農(nóng)民的認可和參與，具有蓬勃的發(fā)展?jié)摿?。但目前還普遍存在著資金、人才、技術(shù)等方面的困難和問題，亟須支持和引導。

（一）思想認識問題。據(jù)了解，目前各地特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府更熱衷于社會資本進入農(nóng)村大規(guī)模承包土地，種植效益較高的經(jīng)濟作物。而當前土地托管在各市縣的發(fā)

展多以自主發(fā)展、自我完善為主，各級政府對其在保障糧食生產(chǎn)方面的重要作用認識不到位，未給予充分的關(guān)注和支持，在服務(wù)指導、政策扶持、規(guī)范管理、宣傳推廣等方面普遍存在缺位現(xiàn)象。

（二）發(fā)展瓶頸問題。土地托管方作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的一種，影響其進一步發(fā)展的困難和問題存在共性，主要體現(xiàn)為“雙缺乏”，即缺乏資金、缺乏人才和技術(shù)。一是缺乏資金。目前我省開展土地托管的多為合作社和種糧大戶，自有資本較少、社會融資能力較弱，貸款難現(xiàn)象普遍，拓展服務(wù)力不從心。二是缺乏人才和技術(shù)。受就業(yè)環(huán)境、工作強度、工資待遇等影響，土地托管主體很難形成自身穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)隊伍，人才匱乏現(xiàn)象突出；同時，土地托管合作社和種糧大戶囿于自身知識層次，農(nóng)技部門又難以提供有效服務(wù)，對新技術(shù)、新品種的普及應用不強。

（三）規(guī)范發(fā)展問題。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前土地托管作為一種民間行為，大多依托農(nóng)村的人情交往、個人威信、口頭約定為紐帶建立互信關(guān)系，缺乏法律層面的書面協(xié)議約束，一旦出現(xiàn)問題難以明晰雙方責任，容易產(chǎn)生糾紛，亟須指導規(guī)范。如駐馬店市全市土地托管共80多萬畝，書面合同簽訂率僅20%左右；沁陽市惠民農(nóng)機合作社托管耕地達8500畝，但主要依靠農(nóng)村熟人之間的介紹和口頭協(xié)約，簽訂書面合同的不足10%。

四、有關(guān)建議

土地托管是基層群眾方便生產(chǎn)、增加收入的創(chuàng)新實踐，是實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)與穩(wěn)糧增收良性結(jié)合的有益探索，但目前還處于起步和初級階段，各級政府應提高認識，加強扶持，規(guī)范引導土地托管健康發(fā)展。

（一）提高對土地托管的重視程度。由于土地托管模式在保糧食生產(chǎn)、保農(nóng)民增收方面的“雙?！弊饔?，因此，更適宜在糧食主產(chǎn)區(qū)推廣。我省人多地少，保糧穩(wěn)糧責任重大，增收致富任務(wù)艱巨，各級政府特別是糧食主產(chǎn)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應站在保障國家糧食安全、切實維護農(nóng)民利益的高度，提高對土地托管工作的關(guān)注程度和精力投入，進一步加強對土地托管的服務(wù)和指導，建立托管信息平臺，及時解決土地托管中的矛盾糾紛，逐步將其納入規(guī)范化管理軌道，促進其健康快速發(fā)展。

（二）加大對土地托管的扶持力度。建議對土地托管合作社實行重點傾斜，鼓勵土地托管大面積推廣。一方面，加強項目扶持。結(jié)合高標準糧田“百千萬”建設(shè)工程，涉農(nóng)項目要優(yōu)先在土地托管地塊實施，農(nóng)機具購置補貼向土地托管合作社傾斜，支持土地托管主體承擔涉農(nóng)項目、開展農(nóng)技推廣服務(wù)。另一方面，加強金融支持。以縣為單位設(shè)立融資專項補貼資金，適當補貼土地托管合作社貸款和擔保費用；協(xié)調(diào)金融保險機構(gòu)與土地托管合作社做好對接，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)方式，解決其貸款難、保費賠付難等問題。

（三）加強對土地托管的宣傳培訓。建議各級政府加強土地托管工作的意義、效果的宣傳推介，培育典型，發(fā)揮示范帶動作用，營造共同支持其發(fā)展的良好氛圍。同時，加強對土地托管合作社的技術(shù)培訓，農(nóng)技服務(wù)部門定期向土地托管合作社宣傳、推廣新技術(shù)，“陽光工程”、“雨露計劃”等應優(yōu)先將土地托管合作社納入培訓范圍，進一步強化科技和人才支撐，增強其發(fā)展的內(nèi)生動力。

(河南省委農(nóng)辦楊濤何振江河南省農(nóng)業(yè)廳李小云)

附表一沁陽市2012年耕地托管前后畝均成本對比（全托管）

機收播種耕地種子化肥施藥（病、蟲、草）

澆水合計

托管前成本110元

50元100元100元420元80元100元960元

托管后成本

全程托管費用（含勞務(wù)、農(nóng)資費用）

870元

附表二沁陽市2012年耕地托管前后畝均收益對比（全托管）

平均成本平均產(chǎn)量平均收益凈收益

托管前 960元 1800斤 1980元 1020元