“建一批工程，倒一批干部”，這是多年來工程建設(shè)領(lǐng)域一個痛心疾首的老問題。盡管近年來，政府采取透明化的制度措施，給那些總想在工程建設(shè)中撈一把的人，大大減少了犯罪的機會，但不可否認(rèn)的一個突出問題是：工程建設(shè)招投標(biāo)中的混亂依然嚴(yán)重，“十招九圍”的亂象遭受人們的普遍批評。為此，我們對四川近年來工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域中存在的問題進(jìn)行了預(yù)防調(diào)研，分析了問題的表現(xiàn)形式，并提出了預(yù)防對策建議。

     一、當(dāng)前工程建設(shè)招投標(biāo)中存在的主要問題

    工程建設(shè)招投標(biāo)中的問題存在于招投標(biāo)各個環(huán)節(jié)之中，有的是業(yè)主的問題，有的是中介機構(gòu)的問題，有的是投標(biāo)單位的問題，有的則是互相勾結(jié)的問題。其主要表現(xiàn)形式在下面八個方面：

    (一)投標(biāo)人與招標(biāo)代理或業(yè)主勾結(jié)搞圍串標(biāo)

    圍串標(biāo)是目前招投標(biāo)中最常見的亂象，人稱“十招九圍”，圍串標(biāo)的方式有四種：一是多個投標(biāo)者串通一氣抬高報價共同投標(biāo)，無論哪家中標(biāo)，都由圍標(biāo)發(fā)起人進(jìn)場施工，每個投標(biāo)者從實際中標(biāo)者手中獲得事先約定好的酬金；二是投標(biāo)人與招標(biāo)代理機構(gòu)互相勾結(jié)，組織多家企業(yè)或租借多家企業(yè)資質(zhì)去圍標(biāo)；三是投標(biāo)人與業(yè)主互相勾結(jié)，組織多家企業(yè)或租借多家企業(yè)資質(zhì)去圍標(biāo)；四是投標(biāo)人與招標(biāo)代理和業(yè)主相互勾結(jié)，組織多家企業(yè)或租借多家企業(yè)資質(zhì)去圍標(biāo)。由于近年來各地對招投標(biāo)的監(jiān)督更嚴(yán)，光靠投標(biāo)者串通一氣或勾兌一、二個環(huán)節(jié)，已很難圍標(biāo)成功，所以，目前圍標(biāo)方式主要是投標(biāo)人與招標(biāo)代理和業(yè)主相互勾結(jié)，陷入非法利益格局之中，讓招標(biāo)代理和業(yè)主共同控制投標(biāo)家數(shù)，以及私自將標(biāo)的或財政評審中心審定的控制價泄露出去，為圍串標(biāo)創(chuàng)造條件。 

    (二)租借資質(zhì)借牌掛靠騙標(biāo)

    目前，工程招投標(biāo)中的掛靠現(xiàn)象可以說是十分普遍。一些下屬公司、掛靠公司、個體施工員、農(nóng)民包工隊，通過不正當(dāng)手段疏通關(guān)系，然后掛靠大的施工單位獲取資質(zhì)及承攬工程業(yè)務(wù)，而一些有資歷質(zhì)的施工單位為收取管理費或分得一定的工程量，以分包、聯(lián)營、項目經(jīng)營的方式將資歷質(zhì)借與他人獲利，如此形成了中標(biāo)的是有資歷的、合格的大公司，而真正施工的單位和項目經(jīng)理是不合格的。他們在施工管理、技術(shù)、機械設(shè)施、人員和監(jiān)督上都存在不足，很難保證施工質(zhì)量和工程進(jìn)度。而更為重要的是，這些私營性質(zhì)的掛靠公司，由于自身實力不足，往往都是用金錢開路，通過行賄等手段，去堵塞業(yè)主和監(jiān)理人員對工程質(zhì)量監(jiān)督的嘴，因而敗壞了工程建設(shè)中的風(fēng)氣。

    (三)降低報價、提高決算搞詐標(biāo)

    由于當(dāng)前低價中標(biāo)制比較流行，一些工程招標(biāo)中，投標(biāo)人采取欺詐方式，用大大低于成本價的低價中標(biāo)，將其他不明真相的投標(biāo)人和按標(biāo)準(zhǔn)定額、工程量清單報價，依照市場經(jīng)濟(jì)運作的投標(biāo)人排除在外，然后，在施工中采取變更工程量、多算工程量或材料人工費等手段，提高決算價格獲取不正當(dāng)利益。如南充市某公路建設(shè)改擴(kuò)建工程，在省政府政務(wù)中心公開招標(biāo)，而四川某建筑公司在投標(biāo)中故意用明顯低于成本價的價格中標(biāo)。后來在施工中向甲方業(yè)主交通局現(xiàn)場單方提出提高工程造價，否則就拒絕施工，為此拖延工期長達(dá)半年之久，交通局不得已只好與該公司中止合同，另行招標(biāo)。結(jié)果，不僅延誤了工期、工時，浪費了人力、財力、物力，而且增大了投資費用。

    (四)“邀請招標(biāo)’’藏貓膩

    根據(jù)《招投標(biāo)法》、《四川省國家投資工程項目招投標(biāo)條例》、《四川省人民政府第197號令》有關(guān)規(guī)定，國家投資、財政性投資建設(shè)工程的招標(biāo)方式應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。而有個別單位，有相當(dāng)部份的財政性投資建設(shè)項日的招標(biāo)方式采用的是邀請招標(biāo)，由于現(xiàn)行法律法規(guī)對邀請投標(biāo)的項目范圍及邀請對象沒有明確具體規(guī)定，致使邀請投標(biāo)工作基本上是“暗箱操作”，邀請對象基本上是自己人或是舍得“出血”的一些施工企業(yè)。某些承包商為了得到邀請，則大肆賄賂“勾兌”，個別國家公職人員則利用這個機會受賄。

    (五)以招商代替招標(biāo)

    這是近年來出現(xiàn)的一些新動向，主要是地方政府的個別領(lǐng)導(dǎo)為了個人的私利，在招商引資中，以做BT的名義，直接將工程項目拿給招來的客商去做，而不按規(guī)定去公開招投標(biāo)。這種以招商代替招標(biāo)的做法，已在一些地方出現(xiàn)，而帶來的最壞后果就是：一是招來的客商根本沒有施工資質(zhì)，靠借牌施工，出現(xiàn)“豆腐渣”工程的機率較大；二是不公開招投標(biāo)，增大了政府官員和施工企業(yè)間行賄受賄的法律風(fēng)險，有的政府官員恰恰就是在不公開招投標(biāo)，由他們和客商自行決定施工企業(yè)的環(huán)節(jié)中，大肆接受賄賂。這種行為由于有招商引資作幌子，隱蔽性較強，很難發(fā)現(xiàn)，因而是招投標(biāo)領(lǐng)域的一個潛在風(fēng)險點。

    (六)“化整為零”規(guī)避招標(biāo)

    招標(biāo)人為照顧關(guān)系單位或撈取好處，違背“不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)”的規(guī)定，想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo)，將一些投資額度大的工程項目，分解成不需要招標(biāo)的一個個小額工程，或者將本應(yīng)一次報批的大工程分階段報批，這樣既規(guī)避了有關(guān)招投標(biāo)法律法規(guī)，又照顧了各方面的利益關(guān)系，也為個人撈取好處開辟了“財源”?！盎麨榱恪币?guī)避招標(biāo)的做法，主要發(fā)生在一些投資規(guī)模不大的小工程上，或者是一些大工程的小項目上。據(jù)知，將工程“化整為零”的比例不大，但時有發(fā)生。

    (七)評標(biāo)流于形式，定標(biāo)人營私舞弊

    目前的評標(biāo)，在任何一個地方從程序上看都極為正規(guī)，評標(biāo)專家按規(guī)定隨機抽取，評標(biāo)委員會按規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、方法等，對投標(biāo)單位進(jìn)行綜合評價和比較，推薦中標(biāo)候選人。但由于部份招標(biāo)人代表或招標(biāo)活動組織管理人員違反規(guī)定，在招標(biāo)前接觸投標(biāo)人，接受宴請或收受賄賂，在評標(biāo)活動中或有意發(fā)表有利于投標(biāo)方的意見影響其他評標(biāo)人員，或給打高分；有的評標(biāo)委員會不按規(guī)定組成，有的評標(biāo)專家出于私心不嚴(yán)格履行職責(zé)，見風(fēng)使舵，隨意附和其他人的意見。這些因素的存在，往往使評標(biāo)走了過場，致使徇私舞弊行為得逞。  

    (八)領(lǐng)導(dǎo)干部插手違法轉(zhuǎn)分包    ．

    按照法律規(guī)定，定標(biāo)后如無特殊情況發(fā)生，招標(biāo)單位必須把工程發(fā)包給依法中標(biāo)的單位，但對中標(biāo)人的權(quán)益保護(hù)，法律規(guī)定不夠完善。在這種情況下，有些負(fù)責(zé)人或定標(biāo)人有恃無恐，在收受其他施工單位的賄賂后，便隨意改變發(fā)包對象，更有甚者直接將他人中標(biāo)的工程，劃出一塊給無資質(zhì)或低資質(zhì)的關(guān)系單位，嚴(yán)重?fù)p害了招標(biāo)工作的嚴(yán)肅性和中標(biāo)人的合法權(quán)益，給工程留下了質(zhì)量隱患。   

    二、預(yù)防對策建議 

    為切實解決工程建設(shè)招投標(biāo)中存在的突出問題，有效防范工程建設(shè)領(lǐng)域里的職務(wù)犯罪，規(guī)范政府投資行為，建立健全科學(xué)、民主的政府投資決策機制，控制工程造價，確保工程質(zhì)量，提高投資效益，特提出如下預(yù)防對策建議：

    (一)建立招投標(biāo)網(wǎng)上報名制度

    網(wǎng)上報名是在招標(biāo)階段包括發(fā)布公告、報名、獲取招標(biāo)文件、答疑等過程全部在網(wǎng)上完成。實行網(wǎng)上報名制度有三大好處：一是可以有效防止招標(biāo)代理機構(gòu)、業(yè)主及投標(biāo)企業(yè)相互之間的直接接觸，避免相互串通，從源頭上有效控制圍標(biāo)、串標(biāo)等違法現(xiàn)象的發(fā)生；二是可以減少項目招標(biāo)有關(guān)主體隨意提高報名門檻，排斥潛在投標(biāo)人事件的發(fā)生；三是可提升企業(yè)投標(biāo)積極性，降低競標(biāo)成本。據(jù)目前四川有的地方實踐情況看，實施網(wǎng)上招標(biāo)，不但充分引進(jìn)了招投標(biāo)的競爭機制，便于監(jiān)督部門更好的實行監(jiān)管，還能為國家節(jié)約建設(shè)資金。

    (二)建立招標(biāo)項目和中標(biāo)單位網(wǎng)上公示制度

    網(wǎng)上公示即在招投標(biāo)交易平臺網(wǎng)上，將招標(biāo)的基本信息，如項目名稱、投資規(guī)模及中標(biāo)企業(yè)名稱、項目經(jīng)理、技術(shù)總監(jiān)等各項信息，全部上網(wǎng)公開，讓大家公開查詢。其目的是針對那些租借資質(zhì)借牌掛靠騙標(biāo)的投標(biāo)人，因為將這些信息公開后，一旦實際進(jìn)場組織施工的項目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人等與投標(biāo)時承諾的人不同，就可直接通過網(wǎng)上查實，而后給予解除合同的處理。更為重要的是，便于公眾監(jiān)督。即使那些靠租借資質(zhì)借牌掛靠騙標(biāo)的中標(biāo)者利用行賄等手段堵住了業(yè)主的嘴，也有可能被相關(guān)投標(biāo)企業(yè)舉報到有關(guān)行政管理部門，然后給予處罰。

    (三)加強誠信體系建設(shè)，建立廉潔準(zhǔn)入制

    積極探索建立健全工程建設(shè)項目廉政準(zhǔn)入制度，由建設(shè)行政管理部門、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機關(guān)等有關(guān)單位組成廉政工作業(yè)績評價體系，對有關(guān)施工、監(jiān)理、設(shè)計單位的廉政建設(shè)、廉政業(yè)績情況進(jìn)行調(diào)查評定。主要考察有無貪污、行賄、受賄等違法、違紀(jì)記錄等，建立廉政檔案，并與其它業(yè)績和資質(zhì)評定掛鉤，供工程建設(shè)單位在招標(biāo)時參考。要充分發(fā)揮利用檢察機關(guān)已建立起的《行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)》對投標(biāo)人的廉潔資格進(jìn)行審查，限制有不良記錄的施工單位和項目經(jīng)理進(jìn)入建設(shè)市場。

(四)理順招投標(biāo)管理體制，確保監(jiān)督到位

各部門要嚴(yán)格遵守招投標(biāo)有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步規(guī)范招投標(biāo)活動。建議進(jìn)一步整合政府有關(guān)職能部門在招投標(biāo)工作中的管理監(jiān)督權(quán)力，加強和完善建設(shè)行政管理部門對工程建設(shè)招投標(biāo)工作的宏觀管理工作，切實避免少數(shù)地方監(jiān)管職能部門職能軟化，要么越位，要么缺位的問題。要通過重組有關(guān)審批、備案、檢查、處罰權(quán)力，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，提高執(zhí)法監(jiān)督能力，維護(hù)和規(guī)范招投標(biāo)秩序。同時，要加強對具體招投標(biāo)活動的監(jiān)督，特別是要對招標(biāo)活動中的編標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及對招標(biāo)機構(gòu)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行重點監(jiān)督，杜絕招標(biāo)人泄露標(biāo)底以及與投標(biāo)違規(guī)接觸。要理順政府、中介代理機構(gòu)、建設(shè)招標(biāo)業(yè)主和建設(shè)施工企業(yè)間的關(guān)系，避免多頭管理，確保監(jiān)督到位。

(五)建立完善投標(biāo)權(quán)益救濟(jì)機制   

  建議在建設(shè)行政管理部門成立專門的受理招投標(biāo)糾紛、投訴機構(gòu)，健全和完善投標(biāo)人權(quán)益救濟(jì)制度，疏通行政和司法保障渠道，及時查處和糾正投標(biāo)人中標(biāo)卻得不到工程承包權(quán)等嚴(yán)重侵害投標(biāo)人合法權(quán)益的行為，從機制和制度上保證招投標(biāo)工作的公平、公正。

 (六)完善招投標(biāo)法律法規(guī)

現(xiàn)有的《招投標(biāo)法》對邀請投標(biāo)項目的范圍及邀請對象、確定承包單位的條件和程序、不實行招標(biāo)項目的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，尤其對“化整為零”，“化大為小”，將應(yīng)招標(biāo)的大工程分解成不需招標(biāo)的小工程，以及一家中標(biāo)、多家施工等問題，在法律法規(guī)上存在空白和漏洞，缺乏解決的有效途徑和方法。建議有關(guān)部門結(jié)合實際，加強地方行政性法規(guī)的立法研究，從根本上規(guī)范招投標(biāo)秩序。

(七)加大打擊和預(yù)防違法犯罪的力度

建設(shè)行政管理部門要與紀(jì)檢監(jiān)察、審計等部門密切配合，加大綜合監(jiān)管力度，形成執(zhí)法合力。檢察機關(guān)在嚴(yán)厲查處有關(guān)人員利用招投標(biāo)受賄索賄的同時，突出懲治那些利用行賄等手段進(jìn)行不正當(dāng)竟標(biāo)的單位和人員。同時，充分發(fā)揮職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)的作用，協(xié)調(diào)各職能部門形成嚴(yán)密的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，建立起預(yù)防違法犯罪的長效機制，對有行賄犯罪行為的施工企業(yè)和項目經(jīng)理要及時錄入，《檢察機關(guān)行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)》供社會查詢。要加強對招投標(biāo)從業(yè)人員的廉潔教育和警示教育，增強依法辦事的自覺性，凈化社會風(fēng)氣。