在中國(guó)的扶貧管理體制中，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組是最重要的組織載體。其前身為1986年5月16日成立的“國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，辦公室設(shè)在農(nóng)牧漁業(yè)部，1993年12月改用現(xiàn)名。領(lǐng)導(dǎo)小組的基本任務(wù)是：組織調(diào)查研究，擬定貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的方針、政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)中的重要問題，督促、檢查和總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)，等等。為了協(xié)調(diào)各個(gè)參與農(nóng)村扶貧的部門之間的關(guān)系，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員大多是與扶貧相關(guān)的部門副職領(lǐng)導(dǎo)，這一設(shè)計(jì)有助于將各部門資源整合到扶貧工作中來(lái)。而且，國(guó)家從中央到縣級(jí)都組建了相應(yīng)的扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機(jī)構(gòu)，地方的扶貧辦系統(tǒng)受當(dāng)?shù)卣蜕霞?jí)扶貧辦雙重領(lǐng)導(dǎo)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一名負(fù)責(zé)扶貧工作的專職人員。

隨著扶貧工作的重要性日益增加，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員范圍逐漸擴(kuò)大，辦公室的地位也有了提升。以國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的成員構(gòu)成為例，在成立初始，小組以國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)為組長(zhǎng)，設(shè)顧問一名，副組長(zhǎng)4人，成員12名，各自來(lái)自農(nóng)牧漁業(yè)部、國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、民政部、財(cái)政部、林業(yè)部等14個(gè)部委和單位。到2015年，該小組組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理汪洋兼任，副組長(zhǎng)包括國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)及扶貧辦主任，其他副組長(zhǎng)及成員則來(lái)自總政治部、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、中央組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、外交部、教育部等44個(gè)部委（局）和人民團(tuán)體。2002年，國(guó)務(wù)院扶貧辦從原本的農(nóng)業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為單獨(dú)設(shè)置，級(jí)別升格為副部級(jí)。經(jīng)歷了數(shù)次國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)調(diào)整，扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組卻依然得以保留，足見國(guó)家對(duì)扶貧工作的重視。

這種單獨(dú)設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)、高規(guī)格設(shè)置、齊全的縱向等級(jí)結(jié)構(gòu)能夠最大限度地調(diào)度政府資源，廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量并統(tǒng)籌各方面的扶貧行動(dòng)，保證了扶貧領(lǐng)域協(xié)同機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以及多元扶貧模式高效率地協(xié)同運(yùn)行 。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的扶貧開發(fā)實(shí)行的是分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的行政領(lǐng)導(dǎo)扶貧工作責(zé)任制。上世紀(jì)90年代，我國(guó)確定了扶貧開發(fā)工作省級(jí)負(fù)責(zé)制，明確資金、權(quán)力、任務(wù)、責(zé)任“四到省”的原則，將省（區(qū)、市）級(jí)政府作為考核主體。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國(guó)家扶貧開發(fā)規(guī)劃制定本地區(qū)的計(jì)劃和實(shí)施方案，中央的扶貧資金則在每年年初下達(dá)到各省、自治區(qū)、直轄市。

這種體制以省級(jí)政府為抓手，能夠促進(jìn)市、縣級(jí)政府在壓力下推進(jìn)扶貧工作，但也存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)不對(duì)等等弊端。在扶貧規(guī)劃和資金安排上，熟悉本地情況的縣級(jí)政府不能較多地參與決策；在遇到難以預(yù)知的困難時(shí)，繁復(fù)的審批程序往往會(huì)耽誤甚至阻礙項(xiàng)目向合理的方向調(diào)整。而省級(jí)政府名義上“統(tǒng)包統(tǒng)攬”，實(shí)際上卻常常管不過來(lái)；扶貧資金分部門下發(fā)，各廳局的扶貧任務(wù)彼此獨(dú)立又存在交叉，盡管省級(jí)扶貧辦/局作為一個(gè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有著組織扶貧工作的職能，但又不能對(duì)全省的扶貧開發(fā)任務(wù)承擔(dān)責(zé)任，財(cái)政、扶貧部門還常常面臨人手不夠、難以開展項(xiàng)目監(jiān)測(cè)的窘境。

對(duì)此，2013年國(guó)務(wù)院扶貧辦一方面要求進(jìn)一步完善“四到省”的工作機(jī)制，另一方面也對(duì)各省積極推進(jìn)“四到縣”提出了要求。中共中央和國(guó)務(wù)院在12月下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中提到，“項(xiàng)目審批權(quán)原則上下放到縣”。此后，四川、云南、陜西等省對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧項(xiàng)目管理進(jìn)行了重大改革，開始嘗試下放扶貧項(xiàng)目的審批權(quán)，使省、市兩級(jí)從繁瑣的項(xiàng)目審批、監(jiān)管等環(huán)節(jié)抽身出來(lái)，專門負(fù)責(zé)扶貧工作考核、績(jī)效評(píng)價(jià)、專項(xiàng)檢查和審計(jì)監(jiān)督等，縣級(jí)政府則全面負(fù)責(zé)扶貧項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行和資金的有效使用。此外，一些地方還采取了其他方式來(lái)促進(jìn)扶貧管理體制的完善。例如，2015年11月，甘肅省政府在甘肅政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公布了省級(jí)、市（州）級(jí)和縣（市、區(qū)）級(jí)各單位的權(quán)力和責(zé)任清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和扶貧清單。此舉對(duì)構(gòu)建權(quán)界清晰、分工合理和公開透明的扶貧工作體系起到了輔助作用。

由于我國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)單位不僅有縣，還有橫跨縣域甚至省域的片區(qū)，這就對(duì)傳統(tǒng)的“分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主”的工作機(jī)制提出了挑戰(zhàn)。為了打破行政區(qū)劃界限，建立區(qū)域內(nèi)省際、縣際協(xié)作機(jī)制，我國(guó)實(shí)施了另一項(xiàng)重要的扶貧工作制度——片區(qū)聯(lián)系工作機(jī)制。2011年末，我國(guó)新劃分了11個(gè)集中連片特困地區(qū)，明確了14個(gè)部門和單位定點(diǎn)與這11個(gè)片區(qū)聯(lián)系，每個(gè)片區(qū)都成立了相應(yīng)的工作組，工作組由片區(qū)對(duì)應(yīng)的對(duì)口幫扶部委和企事業(yè)單位組成。每個(gè)工作組都有一個(gè)部門牽頭成立部際協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)組織召集會(huì)議、擬定議題、編制片區(qū)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)重大工程項(xiàng)目和資金投入等工作。例如，國(guó)家民委聯(lián)系武陵山片區(qū)，交通運(yùn)輸部聯(lián)系六盤山區(qū)，民政部聯(lián)系羅霄山片區(qū)，國(guó)土資源部聯(lián)系烏蒙山片區(qū)，等等。會(huì)議除了工作組各成員單位的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，片區(qū)省的分管副省長(zhǎng)也會(huì)參加。

2. 中國(guó)扶貧的指導(dǎo)思想

1982年，中央決定對(duì)“三西”地區(qū)（甘肅的定西、河西和寧夏的西海固地區(qū)）進(jìn)行農(nóng)業(yè)建設(shè)，由此拉開了有組織、有計(jì)劃進(jìn)行農(nóng)村開發(fā)式扶貧的序幕，為此后在全國(guó)范圍實(shí)施的大規(guī)模扶貧活動(dòng)作了制度上的準(zhǔn)備。1986年，中國(guó)成立國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，這標(biāo)志著中國(guó)開始在全國(guó)范圍實(shí)施政府主導(dǎo)的、專門性的開發(fā)式扶貧行動(dòng)。中國(guó)政府在扶貧方面的行動(dòng)可以總結(jié)為兩個(gè)主要特點(diǎn)：一是根據(jù)不同階段貧困現(xiàn)象的突出問題和致貧因素的轉(zhuǎn)變而不斷調(diào)整扶貧政策，二是動(dòng)員政府和社會(huì)不同資源投入到扶貧中。

（1）1990年代以前的兩個(gè)關(guān)鍵《通知》

在20世紀(jì)90年代以前，中國(guó)政府先后頒布了兩個(gè)指導(dǎo)扶貧工作的重要通知。

70年代末和80年代初的農(nóng)村改革帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的迅速繁榮，農(nóng)村貧困人口在短時(shí)間內(nèi)迅速減少。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的趨勢(shì)卻越來(lái)越明顯。對(duì)于剛剛邁出改革步伐的共和國(guó)來(lái)說(shuō)，貧富差距成為亟需解釋和解決的問題。特別是在一些少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)以及邊遠(yuǎn)地區(qū)，貧困問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且容易誘發(fā)社會(huì)和政治問題。在這一背景下，1984年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。其重要意義在于，它提出了單純救濟(jì)不如經(jīng)濟(jì)開發(fā)的扶貧理念，并且明確了揚(yáng)長(zhǎng)避短、集中投入的發(fā)展思路，要求各省、自治區(qū)成立貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)落實(shí)有關(guān)措施。在這一通知發(fā)布的2年后，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（下文簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）成立?？梢哉f(shuō)，《通知》為我國(guó)開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。

1985年，扶持老、少、邊、窮地區(qū)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫入國(guó)民經(jīng)濟(jì)“七五”計(jì)劃。在“七五”（1986-1990年）期間解決大多數(shù)貧困地區(qū)人民的溫飽問題，成為了黨中央和國(guó)務(wù)院提出的重大歷史任務(wù)。在1986年扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，國(guó)家相關(guān)部委及軍隊(duì)先后發(fā)布了利用各自優(yōu)勢(shì)開展扶貧的通知。然而，面對(duì)規(guī)模龐大的貧困人口，長(zhǎng)期以來(lái)平均分散使用力量和一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式難以在短期內(nèi)完成此項(xiàng)任務(wù)。在這樣緊迫的情況下，1987年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》，旨在對(duì)當(dāng)時(shí)扶貧工作存在的問題進(jìn)行糾偏，例如工作發(fā)展不平衡、扶貧沒有完全落實(shí)到戶、空喊口號(hào)、要求過急、無(wú)論窮富一刀切等，并根據(jù)國(guó)家科委牽頭在大別山貧困地區(qū)扶貧的經(jīng)驗(yàn)提出了一系列建議。

在中國(guó)的扶貧開發(fā)歷史上，這兩個(gè)通知雖然不能算作綱領(lǐng)性的文件，且它們?cè)诜此家酝鲐毥?jīng)驗(yàn)的同時(shí)，自身也存在一些不足，例如過于樂觀地估計(jì)了形勢(shì)，寄希望于在1990年就解決貧困人口的溫飽問題。然而，它們?cè)诜鲐氶_發(fā)工作的初期調(diào)動(dòng)了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)貧困問題的關(guān)注，增進(jìn)了人們對(duì)貧困問題現(xiàn)狀及重要性的認(rèn)識(shí)，總結(jié)了歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確立了基本工作方法，還促進(jìn)了扶貧的規(guī)范化和專業(yè)化。其重要性不言而喻。

在這一階段，我國(guó)的扶貧政策完成了一些重大調(diào)整：①?gòu)恼w上轉(zhuǎn)變了扶貧方針，由單純的分散救急，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)激活貧困地區(qū)的內(nèi)在生產(chǎn)能力；②加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，形成比較完整的工作網(wǎng)絡(luò)，使扶貧由松散的部門行動(dòng)或地方工作轉(zhuǎn)變成為各級(jí)政府的一項(xiàng)常規(guī)而又重要的工作內(nèi)容；③改革了扶貧資金分配和使用辦法，由以前的按貧困人口分散投資，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)資金的產(chǎn)出效益，在管理制度上有了創(chuàng)新，例如將不同渠道的扶貧資金打捆使用，以效益好的項(xiàng)目來(lái)引導(dǎo)資金的投放；④豐富了扶貧手段，從以前的只重視物資投入，轉(zhuǎn)而重視智力開發(fā)、技術(shù)和物資等多項(xiàng)投入；⑤吸納了新的扶貧主體，在依靠地方行政系統(tǒng)疏財(cái)散物的基礎(chǔ)上，將資源投給農(nóng)村能人、農(nóng)村企業(yè)、民間協(xié)會(huì)和發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，由這些新的主體來(lái)帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展。

（2）《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》

在“七五”結(jié)束后，國(guó)家對(duì)扶貧工作進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)“八五”（1991-1995年）和“九五”（1996-2000年）十年間的扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了通盤考慮。3個(gè)五年計(jì)劃的聯(lián)系和區(qū)別在于：“七五”解決溫飽問題；“八五”穩(wěn)定地解決貧困戶溫飽問題，使貧困戶有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源；“九五”爭(zhēng)取使貧困地區(qū)的貧困戶初步擺脫貧困，多數(shù)農(nóng)戶過上比較寬裕的生活 。1990年，國(guó)務(wù)院作出了九十年代進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧開發(fā)工作的決定。要求到20世紀(jì)末全國(guó)實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)時(shí)，貧困地區(qū)能夠穩(wěn)定解決溫飽問題，多數(shù)農(nóng)戶過上比較寬裕的生活。

為了更準(zhǔn)確地掌握貧困現(xiàn)狀，1992年，國(guó)務(wù)院對(duì)全國(guó)貧困地區(qū)和貧困人口情況進(jìn)行了全面調(diào)查和測(cè)算，對(duì)扶貧工作情況也進(jìn)行了新的估計(jì)。1994年3月，由國(guó)務(wù)院制定和發(fā)布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（下文簡(jiǎn)稱《八七攻堅(jiān)計(jì)劃》和《計(jì)劃》），這是我國(guó)第一個(gè)有明確目標(biāo)、對(duì)象、措施和期限的扶貧開發(fā)行動(dòng)綱領(lǐng)。

“八七”的含義是：對(duì)當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問題，力爭(zhēng)用7年左右的時(shí)間（從1994年到2000年）基本解決。之所以選擇這樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，與“本世紀(jì)末達(dá)到小康社會(huì)”的愿景有一定關(guān)系。所以，《計(jì)劃》開篇便以“社會(huì)主義要消滅貧窮”作為背景。以該計(jì)劃的公布實(shí)施為標(biāo)志，我國(guó)的扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段。

為了確保扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《八七攻堅(jiān)計(jì)劃》充分利用了我國(guó)行政制度的優(yōu)勢(shì)，通過建立分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的省長(zhǎng)（自治區(qū)主席、市長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制，將扶貧任務(wù)的優(yōu)先序直接提升，給各級(jí)政府“一把手”們施加了不小壓力；各個(gè)與扶貧工作相關(guān)的政府部門也領(lǐng)到了相應(yīng)的任務(wù)，要求各自制定本部門的扶貧規(guī)劃，將資金、物資和技術(shù)向貧困地區(qū)傾斜；同時(shí)《計(jì)劃》還進(jìn)行了最為廣泛的社會(huì)動(dòng)員：提出了東西部對(duì)口幫扶、黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位定點(diǎn)扶貧的要求，鼓勵(lì)各民主黨派、聯(lián)合會(huì)、工會(huì)等群團(tuán)組織，軍警部隊(duì)甚至國(guó)外的政府、企業(yè)、組織機(jī)構(gòu)參與扶貧。在《計(jì)劃》公布后的幾年間，隨著扶貧任務(wù)越來(lái)越艱巨，我國(guó)又相繼出臺(tái)了一系列通知、辦法和決定，促進(jìn)了《計(jì)劃》中某些要求的具體化以及機(jī)制建設(shè)的規(guī)范化。尤其值得一提的是，1996年10月公布的《盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，將貧困村和貧困戶確定成為了扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。

當(dāng)年的這些創(chuàng)舉不僅使扶貧活動(dòng)在規(guī)格、規(guī)模和聲勢(shì)方面掀起了一股高潮，而且還搭建起了中國(guó)扶貧格局的基本架構(gòu)，十余年來(lái)持續(xù)發(fā)揮著重要的作用。

（3）兩個(gè)十年扶貧《綱要》

為了實(shí)現(xiàn)八七扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，政府投入了巨大的人力和物資，但在轟轟烈烈的八七扶貧攻堅(jiān)結(jié)束的2000年，我國(guó)依然有3209多萬(wàn)貧困人口。按照官方說(shuō)法，這些貧困人口主要是“少數(shù)社會(huì)保障對(duì)象、生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口以及部分殘疾人”，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2001年6月，我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》。綱要的總體目標(biāo)是：“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件?！?/p>

這個(gè)《綱要》的特點(diǎn)主要在于：“鞏固溫飽成果”成為了重要目標(biāo)之一，扶貧工作從以攻為主轉(zhuǎn)向了攻守結(jié)合的狀態(tài)。而且，扶貧瞄準(zhǔn)單位從貧困縣向貧困村和貧困戶延伸。

從2000年底到2010年底，農(nóng)村貧困人口從9422萬(wàn)減少到2688萬(wàn)。第一個(gè)《綱要》目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。然而，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2010年地區(qū)間社會(huì)發(fā)展水平綜合評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，除重慶以外，其余11個(gè)西部省、區(qū)的綜合發(fā)展指數(shù)均不及全國(guó)平均水平。2007年國(guó)際金融危機(jī)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人口的生計(jì)沖擊，以及雪災(zāi)、震災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害的異常嚴(yán)重，使得農(nóng)村返貧現(xiàn)象一度成為國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。尤其是發(fā)展不平衡導(dǎo)致連片特困地區(qū)的貧困問題更加突出。從2001年到2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到了66%，民族地區(qū)八省的貧困率從34%增加到40.4% 。

除了這些不利局面，扶貧開發(fā)也面臨一些新的機(jī)遇。2000到2010年期間，中國(guó)GDP保持8%以上的年增速，中央財(cái)政收入也增加了5倍多，這為貧困人口享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、獲得更多的公共服務(wù)創(chuàng)造了更好的條件。而且，社會(huì)保障體系在農(nóng)村的全面覆蓋，對(duì)最貧困的人口起到了“托底”作用，給扶貧開發(fā)創(chuàng)造了有利環(huán)境。

為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，新的十年扶貧綱要頒布了?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的總體目標(biāo)為“兩不愁三保障”，即到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平。和之前的十年《綱要》相比，新《綱要》的主要亮點(diǎn)在于：連片特困地區(qū)成為了扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)；扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障兩項(xiàng)制度要求有效銜接，在解決和鞏固溫飽問題上，扶貧與救濟(jì)兩項(xiàng)工作有了分工。

除了這些不利局面，扶貧開發(fā)也面臨一些新的機(jī)遇。2000到2010年期間，中國(guó)GDP保持8%以上的年增速，中央財(cái)政收入也增加了5倍多，這為貧困人口享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、獲得更多的公共服務(wù)創(chuàng)造了更好的條件。而且，社會(huì)保障體系在農(nóng)村的全面覆蓋，對(duì)最貧困的人口起到了“托底”作用，給扶貧開發(fā)創(chuàng)造了有利環(huán)境。

（4）《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》

在中共十八大以后，中央對(duì)扶貧的重視力度空前。自2012年底以來(lái)，中央接連出臺(tái)了一系列指導(dǎo)扶貧工作的意見、機(jī)制改革方案與辦法。包括《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，等等。

其中，新一個(gè)綱領(lǐng)性政策文件當(dāng)屬2015年11月由中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。與2011-2020年扶貧《綱要》相比，《決定》提出的總體目標(biāo)以前者的“兩不愁、三保障”為基礎(chǔ)，但同時(shí)也有差異。一是目標(biāo)更加實(shí)際，綱要以“保障住房”為目標(biāo)，而《決定》強(qiáng)調(diào)的是“住房安全”；二是用“農(nóng)民可支配收入”取代了“農(nóng)民人均純收入”，作為增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平的目標(biāo)；三是超越——它要求“農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。

和前三個(gè)綱領(lǐng)相比，《決定》的特點(diǎn)主要在于：①精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧作為基本方略；②強(qiáng)調(diào)落實(shí)各級(jí)各方面的責(zé)任，建立全面的考核制度；③政策“含金量”高，投入力度大；④強(qiáng)調(diào)在機(jī)制體制和政策空間上的改革創(chuàng)新。

在不同的時(shí)期，這些政策文件從相應(yīng)的歷史背景出發(fā)，提出了符合現(xiàn)實(shí)條件和貧困地區(qū)需求的扶貧戰(zhàn)略與措施。在上世紀(jì)80年代初，生產(chǎn)體制改革激發(fā)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力，而且絕大多數(shù)貧困戶都以農(nóng)業(yè)作為支柱性的收入來(lái)源，國(guó)家便將貧困地區(qū)作為改革特區(qū)，試圖通過更寬松的土地、稅收、流通政策，為這些地區(qū)的自行發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。其后，國(guó)家逐步推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和市場(chǎng)體制改革。通過結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域政策、惠農(nóng)政策、專項(xiàng)扶貧、擴(kuò)大社會(huì)動(dòng)員范圍等組合拳，來(lái)保證貧困人口不但要跨過貧困門檻，而且要在貧困陷阱以外站穩(wěn)腳跟。

盡管這些文件的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和要求不同，但根本目的卻是相似的，即在一定時(shí)間段讓所有的貧困人口不愁溫飽，提高自我發(fā)展能力，享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。中國(guó)政府一直將扶貧視作關(guān)系國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵工作之一，也是政府的重要職能。但從各時(shí)期政策的目標(biāo)和考核要求來(lái)看，扶貧在中國(guó)發(fā)展過程中的地位有增無(wú)減，并且扶貧行動(dòng)和政策保持了高度的一致性，一些卓有成效的扶貧方式一直是中國(guó)扶貧的核心做法。

3. 中國(guó)扶貧的對(duì)象

貧困資源的分配與貧困瞄準(zhǔn)息息相關(guān)。一般認(rèn)為，自1986年以來(lái)，中國(guó)的扶貧瞄準(zhǔn)單元大致經(jīng)歷了從貧困縣到村、到片區(qū)、再到戶的一個(gè)過程。但事實(shí)上，這幾個(gè)單位的扶貧工作并不排斥，在各個(gè)階段也是相輔相成的。只是隨著貧困人口的分布越來(lái)越分散，貧困原因越來(lái)越多樣化以及貧困監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)手段的發(fā)展，我國(guó)在每個(gè)時(shí)期都選擇某一單元作為最主要的扶貧資源分配依據(jù)。

（1）以片區(qū)為單位

我國(guó)有組織的扶貧開發(fā)工作最早是以片區(qū)為瞄準(zhǔn)單位的。1982年底，“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，這個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)“三西”建設(shè)實(shí)施短期和長(zhǎng)期規(guī)劃，組織水電、林業(yè)、計(jì)委、民政等各部門力量對(duì)三西地區(qū)進(jìn)行全面開發(fā)。開發(fā)思路有著明顯的區(qū)域協(xié)作構(gòu)想——通過扶持自然條件較好的河西、河套地區(qū)，來(lái)改造自然條件最差的甘肅中部18個(gè)縣和寧夏8個(gè)縣?；凇叭鳌苯ㄔO(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，1984年國(guó)家開始組織解決全國(guó)普遍存在的貧困問題，在中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》里，強(qiáng)調(diào)“首先集中力量解決十幾個(gè)連片貧困地區(qū)的問題”。然而，在1986年以前，有關(guān)片區(qū)和貧困縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)常處于變動(dòng)之中。直到1986年確定的一批國(guó)定、省定貧困縣的名單因?yàn)橛绊懥朔鲐氋Y源的分配，這一數(shù)字才真正有了政策意義。

在這一時(shí)期，以片區(qū)開發(fā)為重點(diǎn)無(wú)疑是一種較為經(jīng)濟(jì)的做法。因?yàn)槠湟?，?dāng)時(shí)制約農(nóng)村人口發(fā)展的因素具有較大的共性，主要是制度限制，以及較差的水利、交通條件；通過放寬政策，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，能夠在資金有限的情況下起到以點(diǎn)帶面的作用，激發(fā)貧困人口的自我發(fā)展能力。其二，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)手段并不完善，盡管國(guó)家期望以分戶制定規(guī)劃的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，但要在全國(guó)范圍內(nèi)識(shí)別貧困村和貧困戶，幾乎是不可能實(shí)現(xiàn)的。

自1986年全國(guó)建立了以貧困縣為單位的瞄準(zhǔn)機(jī)制后，片區(qū)的概念有所弱化。直到2011年末，第二個(gè)十年扶貧綱要將貧困片區(qū)再次帶入了人們的視線，把連片特困地區(qū)當(dāng)作扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。此后，中央通過片區(qū)聯(lián)系工作機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)跨省片區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，各省對(duì)所屬連片特困地區(qū)負(fù)總責(zé)，在國(guó)家指導(dǎo)下以縣為基礎(chǔ)制定和實(shí)施扶貧規(guī)劃。

值得一提的是，以片區(qū)作為扶貧瞄準(zhǔn)單位，并不表示以縣為單位的瞄準(zhǔn)方式就此退出歷史舞臺(tái)。事實(shí)上，在確定以片區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)的十年扶貧新綱要中，規(guī)定“原定重點(diǎn)縣支持政策不變”。而且，劃分連片特困地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)仍然與縣域經(jīng)濟(jì)、地理、文化因素相關(guān) ：

按照集中連片、突出重點(diǎn)、全國(guó)統(tǒng)籌、區(qū)劃完整的原則，以2007-2009年3年的人均縣域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，將這3項(xiàng)指標(biāo)均低于同期西部平均水平的縣（市、區(qū)），以及自然地理相連、氣候環(huán)境相似、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相同、文化習(xí)俗相通、致貧因素相近的縣劃分為連片特困地區(qū)。

除了已經(jīng)實(shí)施特殊政策的西藏、四省西藏和南疆三地州以外，國(guó)家又確定了11個(gè)連片特困地區(qū)，分別是六盤山、秦巴山、武陵山、烏蒙山、滇黔桂石漠化片區(qū)、滇西邊境、大興安嶺南麓、燕山-太行山、呂梁山、大別山、羅霄山，覆蓋了680個(gè)縣，2.36億人口，其中農(nóng)村人口約2.3億。

至于強(qiáng)調(diào)連片特困地區(qū)這一瞄準(zhǔn)單位的原因，國(guó)務(wù)院扶貧辦原主任范小建是這樣說(shuō)的：“這既是對(duì)以往工作思路的繼承，也是一個(gè)創(chuàng)新。我國(guó)開展大規(guī)模扶貧開發(fā)以來(lái)，扶貧開發(fā)取得了顯著成效，面上的貧困有了較大緩解，但由于自然、歷史和社會(huì)等因素，一些地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困問題還很突出。把連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，符合實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的客觀要求?！?在最新的扶貧綱領(lǐng)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中，片區(qū)依然是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)。

（2）以縣為單位

與龐大的片區(qū)和細(xì)碎的鄉(xiāng)、村相比，縣一級(jí)的貧困人口相對(duì)集中，區(qū)域內(nèi)的資源豐富、組織體系完整，且行政層級(jí)適中，便于省級(jí)和中央政府的管理，也利于將扶貧規(guī)劃在鄉(xiāng)、村級(jí)落到實(shí)處。在貧困人口以千萬(wàn)計(jì)的現(xiàn)實(shí)下，縣可以算是一個(gè)比較理想的瞄準(zhǔn)單位。

1986年，為了確定貼息貸款的分配和管理辦法，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組首輪評(píng)定了258個(gè)國(guó)家貧困縣，后陸續(xù)共確定了331個(gè)國(guó)家貧困縣。標(biāo)準(zhǔn)是以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的1985年全縣人均純收入為依據(jù)，①低于150元的一般縣，有83個(gè)；②150元至200元之間的老區(qū)縣和民族自治縣，有82個(gè)；③一些對(duì)革命貢獻(xiàn)大的革命老根據(jù)地中，全縣人均純收入在200元至300元之間的縣，以及一些少數(shù)民族困難縣，有93個(gè)。至1989年，國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣的總數(shù)達(dá)到331個(gè)，其中，少數(shù)民族貧困縣有141個(gè)，占42.6%。

在此以后，國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣又進(jìn)行了三次大的調(diào)整。到1994年制定八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)，考慮到全國(guó)各縣在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的一些變化，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組重新調(diào)整了國(guó)定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)：凡是1992年農(nóng)民年人均純收入超過700元的縣一律退出，低于400元的縣全部納入，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了592個(gè)貧困縣。

2001年，國(guó)家頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》，對(duì)貧困縣進(jìn)行了第二次調(diào)整，將國(guó)家貧困縣的稱呼改為“國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣”。調(diào)整規(guī)則是“631指數(shù)法”，即農(nóng)民人均純收入較低占60%權(quán)重，人均GDP低占30%，和人均財(cái)政收入低占10%。調(diào)整后的重點(diǎn)縣總數(shù)仍為592個(gè)，但將東部33個(gè)重點(diǎn)縣指標(biāo)全部調(diào)到中西部，東部不再確定重點(diǎn)縣。西藏自治區(qū)作為特殊扶持區(qū)域，整體享受重點(diǎn)縣待遇，不占重點(diǎn)縣指標(biāo)。

以縣為單位確定國(guó)家扶貧重點(diǎn)，是按區(qū)域?qū)嵤┓簇毨в?jì)劃的基礎(chǔ)。這種以貧困人員集中地區(qū)為扶持對(duì)象的做法，不僅有利于最貧困人口貧困問題的解決，而且有利于貧困地區(qū)地方政府把解決農(nóng)戶貧困問題與區(qū)域開發(fā)結(jié)合起來(lái)，對(duì)貧困進(jìn)行綜合治理 。在十余年時(shí)間里，一些貧困縣的迅速發(fā)展，居民收入的大幅提升就是一個(gè)良好的例證。但隨著時(shí)間的推移，這樣的工作機(jī)制也出現(xiàn)了一些弊端。首先，我國(guó)仍有一部分貧困人口生活在貧困縣以外，如果一直以縣級(jí)為瞄準(zhǔn)單元，就會(huì)使這部分人口“脫靶”；其次，優(yōu)厚的扶貧政策對(duì)一些縣起到了負(fù)向的激勵(lì)作用，某些經(jīng)濟(jì)水平大大改善的縣依然不愿摘帽，反而用各種方法“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”。這都造成了扶貧資源的浪費(fèi)，延誤了扶貧任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。為了改變這一狀況，我國(guó)對(duì)瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整。

2011年，在新頒布實(shí)施的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中，提到“原定重點(diǎn)縣支持政策不變。各?。▍^(qū)、市）要制定辦法，采取措施，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)縣數(shù)量逐步減少。重點(diǎn)縣減少的省份，國(guó)家的支持力度不減?！?012年3月，重點(diǎn)縣名單進(jìn)行了第三次調(diào)整。和以往不同的是，國(guó)務(wù)院扶貧辦第一次把貧困縣名單調(diào)整的權(quán)力下放到省，各省可以按照“高出低進(jìn)，出一進(jìn)一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則進(jìn)行調(diào)整，但不得將連片特困地區(qū)內(nèi)重點(diǎn)縣指標(biāo)調(diào)到片區(qū)外使用。這次調(diào)整后，全國(guó)重點(diǎn)縣總數(shù)仍為592個(gè)，只是對(duì)其中的38個(gè)縣作出了調(diào)出和調(diào)入。14個(gè)連片特困地區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)縣數(shù)量，由調(diào)整前的431個(gè)增至440個(gè)，共增加9個(gè)；連片特困地區(qū)以外的重點(diǎn)縣數(shù)量，由調(diào)整前的161個(gè)減至152個(gè)，共減少9個(gè)。重點(diǎn)縣中存在的所謂百?gòu)?qiáng)縣，已被全部調(diào)出。

按照中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》要求，2020年我國(guó)的貧困縣將全部脫帽。屆時(shí)，以縣為單位的瞄準(zhǔn)方式可能會(huì)發(fā)生重大改變。為進(jìn)一步保證脫貧攻堅(jiān)的有序進(jìn)行，發(fā)揮政策的正向激勵(lì)作用，2016年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，對(duì)貧困人口、貧困村和貧困縣的推出都作了相應(yīng)規(guī)定。原則上貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）的貧困縣便具備了“摘帽”的基本條件。

（3）以村為單位

經(jīng)過上世紀(jì)80年代以來(lái)有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)，尤其是實(shí)施《八七攻堅(jiān)計(jì)劃》之后，全國(guó)農(nóng)村貧困人口的分布狀況發(fā)生了很大變化，集中連片、大面積的區(qū)域性貧困現(xiàn)象明顯緩解，在社區(qū)范圍內(nèi)小集中的特點(diǎn)凸顯。全國(guó)592個(gè)重點(diǎn)縣覆蓋的貧困人口已經(jīng)下降到55%，有近一半的貧困人口已經(jīng)不在國(guó)家貧困縣當(dāng)中。即使在國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，貧困人口也主要集中分布在一些地處偏遠(yuǎn)、交通不便、條件惡劣的貧困村。貧困人口分布的新格局，要求對(duì)扶貧方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，扶貧開發(fā)工作必須下沉到村，扶持到戶 。

1995年，為了推進(jìn)《八七攻堅(jiān)計(jì)劃》，我國(guó)就已確定扶貧攻堅(jiān)重點(diǎn)鄉(xiāng)9399個(gè)，占全國(guó)總鄉(xiāng)數(shù)的19.5%；重點(diǎn)村70333個(gè)，占全國(guó)行政村村總數(shù)的8.8%。1998年，甘肅省在借鑒中國(guó)西南、秦巴山區(qū)扶貧世界銀行貸款項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出把項(xiàng)目管理和到村到戶結(jié)合起來(lái)，當(dāng)年在10個(gè)貧困村開展試點(diǎn)。2000年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，甘肅省首次提出“整村推進(jìn)”扶貧開發(fā)的概念和模式?；诟拭C的成功經(jīng)驗(yàn)。2001年，國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，中國(guó)的農(nóng)村扶貧政策發(fā)生了一些新的變化。在扶貧對(duì)象的選擇瞄準(zhǔn)方面，改變了過去以貧困縣為基本扶持單位的做法，將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向貧困村。2001年9月，中國(guó)政府開始實(shí)施參與式村級(jí)扶貧規(guī)劃和整村推進(jìn)，扶貧資源的瞄準(zhǔn)朝村、戶下沉。全國(guó)確定了149131個(gè)重點(diǎn)村，覆蓋了全國(guó)80%的貧困人口。其中，55.6%的重點(diǎn)村分布在重點(diǎn)縣。這樣，國(guó)家投入的扶貧資源便能覆蓋貧困縣以外的一部分貧困人口。

整村推進(jìn)和村級(jí)扶貧規(guī)劃的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)扶貧工作在實(shí)際操作中資金分配開始由縣級(jí)瞄準(zhǔn)向村級(jí)瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移的基本假定是：在過去的20年中，我國(guó)貧困人口雖然主要集中在西部和部分中部地區(qū)，但是由于自然條件、交通及發(fā)展機(jī)會(huì)的差異，造成了村與村之間明顯的貧富差異，貧困人口相對(duì)集中在所謂的貧困村。以貧困村為單位的進(jìn)行資金分配，比較容易提供交易費(fèi)用較低的公共服務(wù)。到2005年中期，被確定的貧困村中已有32%根據(jù)村級(jí)扶貧規(guī)劃開始實(shí)施了整村推進(jìn)項(xiàng)目。

以村為單位的扶貧在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)瞄準(zhǔn)方式的不足，保障了扶貧資源的使用效率。而且，整村推進(jìn)項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“參與式扶貧”，貧困村的村民有了更多機(jī)會(huì)來(lái)表達(dá)自己的意愿并了解項(xiàng)目的執(zhí)行過程，從而有助于提高貧困人口自身的積極性，增加項(xiàng)目的透明性。貧困村的識(shí)別，也讓扶貧系統(tǒng)的官員對(duì)轄區(qū)內(nèi)貧困村狀況有了比較全面和準(zhǔn)確的把握和理解。整村推進(jìn)扶貧開發(fā)過程中構(gòu)建的“政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)參與”工作格局，為動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧打造了平臺(tái)。

然而，這樣的瞄準(zhǔn)方式也存在一定的弊端，其一，以村為扶貧資源的分配對(duì)象，不一定能保障村中的貧困人口就能夠充分受益，扶貧政策進(jìn)村以后，往往就成為普惠性的政策，在缺乏參與式?jīng)Q策傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村，一些扶貧資源遭“精英捕獲”的情況屢見不鮮；其二，在遴選14.8萬(wàn)個(gè)貧困村的過程中，已經(jīng)使規(guī)模相當(dāng)龐大的農(nóng)村貧困人口和一般村民對(duì)財(cái)政資源抱有較大期待，盡管這些村莊將按規(guī)劃分批實(shí)施整村推進(jìn)，但扶貧資源仍然面臨“僧多粥少”的窘境，一些獲得資源的貧困村也僅僅是對(duì)村中部分道路進(jìn)行了基本建設(shè)，對(duì)有發(fā)展能力的農(nóng)戶進(jìn)行了生產(chǎn)扶持，距精準(zhǔn)扶貧的要求仍然較遠(yuǎn)。

（4）以戶為單位

（4）扶貧到戶的理念并非近十年才出現(xiàn)的。在我國(guó)扶貧開發(fā)工作的每一個(gè)階段，“到戶”都是決定扶貧效果的關(guān)鍵因素，也是每個(gè)階段綱領(lǐng)性扶貧政策的明確要求。早在上世紀(jì)80年代初，我國(guó)就提出了以戶為單位來(lái)扶貧的思路。1983年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院在轉(zhuǎn)發(fā)《第八次全國(guó)民政會(huì)議紀(jì)要》時(shí)指出“扶貧工作要按照實(shí)際情況，分戶制定規(guī)劃；通過群幫小組和干部包戶服務(wù)的方法，爭(zhēng)取三五年內(nèi)使貧困戶分期分批擺脫貧困”。貧困戶底數(shù)不清、扶貧對(duì)象不明、難以檢查扶貧效果，是影響早期扶貧的主要問題。為此，1987年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》（1987）明確要求“落實(shí)到戶”，今天為我們所熟悉的建檔、造冊(cè)、立卡等確保到戶的措施也在那時(shí)就已提出。

在1996年召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，扶貧到戶被認(rèn)為是完成八七扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的關(guān)鍵措施，貧困鄉(xiāng)、村成為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。1998年2月，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開“扶貧到戶工作會(huì)議”；當(dāng)年5月，溫家寶總理提出了“三個(gè)到村”和“三個(gè)到戶”，即“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系到村，幫扶對(duì)口到村，計(jì)劃分解到村，資金安排到村，扶持措施到戶，項(xiàng)目覆蓋到戶，扶貧效益到戶”。2001年的第一個(gè)十年扶貧綱要盡管拉開了以村為瞄準(zhǔn)單位的序幕，但也強(qiáng)調(diào)了“要扶貧到戶，要為每個(gè)貧困戶建檔立卡”。這些要求為真正實(shí)現(xiàn)以戶為瞄準(zhǔn)單位的扶貧打下了基礎(chǔ)。2004年，回良玉副總理在全國(guó)扶貧工作會(huì)議上提出扶貧工作要“堅(jiān)持讓貧困人口直接受益……今后每一筆扶貧資金，每一個(gè)扶貧項(xiàng)目，包括社會(huì)各界的幫扶措施，都要盡可能直接用于解決貧困戶溫飽、增加收入和改善生產(chǎn)生活條件等方面。貧困人口不能直接受益的項(xiàng)目，不得使用扶貧資金?！?/p>

沒有確切的統(tǒng)計(jì)信息，“到戶”則無(wú)從談起，無(wú)論是設(shè)計(jì)扶貧項(xiàng)目還是評(píng)價(jià)扶貧成果，都容易流于形式。2005年，國(guó)務(wù)院扶貧辦出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貧困人口建檔立卡和扶貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作的通知》，在全國(guó)開始進(jìn)行貧困戶的識(shí)別和建檔立卡工作，按照當(dāng)時(shí)的政策要求，是要根據(jù)當(dāng)時(shí)的貧困標(biāo)準(zhǔn)將全國(guó)貧困人口識(shí)別出來(lái)。但是，由于扶貧資源的有限，這一輪識(shí)別出來(lái)的貧困人口雖然進(jìn)行了建檔立卡，但并沒有在扶貧資源的分配上采取更多的直接支持的政策措施。有些基層干部提到，由于這一輪建檔立卡確定了人口，使老百姓對(duì)扶貧工作有了期望，但由于沒有下達(dá)資源，讓老百姓誤以為縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門和干部截留了中央撥給的扶貧資源，“影響非常不好，導(dǎo)致地方和老百姓都不相信我們了”。

2009年，國(guó)務(wù)院扶貧辦和民政部開展了最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策（簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)制度”）銜接試點(diǎn)工作，試點(diǎn)工作的核心之一就是通過建檔立卡識(shí)別全國(guó)的貧困人口，并且根據(jù)“低保制度是社會(huì)救助，扶貧開發(fā)式提高能力，低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進(jìn)發(fā)展”的原則將貧困人口分為低保對(duì)象、扶貧對(duì)象以及扶貧和低保交叉對(duì)象，在兩項(xiàng)制度銜接中，明確了不同類型貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：1）農(nóng)村低保對(duì)象，是指家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。2）扶貧對(duì)象，是指家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)意愿的農(nóng)村居民，包括有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的農(nóng)村低保對(duì)象。

2013年，我國(guó)對(duì)所有貧困家庭和人口建檔立卡，將其納入全國(guó)性的扶貧信息系統(tǒng)，并規(guī)定需要根據(jù)貧困人口的脫貧狀況對(duì)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整

在2015年年底召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，“扶持誰(shuí)”和“怎么扶”的問題得到了進(jìn)一步厘清，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略開始實(shí)施。扶持對(duì)象分成了幾類，并分別提出了針對(duì)不同類別的扶持措施：對(duì)有勞動(dòng)能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)，對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的實(shí)施扶貧搬遷，對(duì)生態(tài)特別重要和脆弱的實(shí)行生態(tài)保護(hù)扶貧，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的實(shí)施兜底性保障政策，對(duì)因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保。