中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例（送審稿）

第二條 消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要而購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù),其權(quán)益受本條例保護(hù)。但自然人、法人或其他組織以牟利為目的購(gòu)買、使用商品或接受服務(wù)的，不適用本條例。

《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例（送審稿）》起草說(shuō)明

來(lái)源：工交商事法制司發(fā)布時(shí)間：2016-11-16 11:14

注意第5點(diǎn)的表述

 2015年6-8月，全國(guó)人大常委會(huì)組織對(duì)《消法》實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)《消法》的實(shí)施條例。今年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)報(bào)工商總局關(guān)于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)報(bào)告的函》正式向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告了落實(shí)意見(jiàn)，其中提出由工商總局牽頭，法制辦等部門參與，研究推動(dòng)出臺(tái)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例。為盡快落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院有關(guān)要求，進(jìn)一步保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，根據(jù)《消法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，起草了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例（送審稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。

一、制定《條例》的必要性

（一）制定《條例》是更好地發(fā)揮市場(chǎng)和政府作用的客觀需要。通過(guò)制定《條例》，可以進(jìn)一步細(xì)化經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，妥善處理好保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和經(jīng)營(yíng)者利益之間的平衡；還可以進(jìn)一步明確行政部門的職責(zé)以及消費(fèi)者組織的作用，從而有效健全消費(fèi)者利益表達(dá)、協(xié)調(diào)、保護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”的協(xié)同共治。

（二）制定《條例》是發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用的重要舉措。通過(guò)制定《條例》，一方面可以提升保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的力度，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自律，營(yíng)造安全放心的消費(fèi)環(huán)境，擴(kuò)大有效消費(fèi)需求，充分發(fā)揮消費(fèi)需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用；另一方面，《條例》的出臺(tái)也可以倒逼企業(yè)進(jìn)一步提升商品質(zhì)量和優(yōu)化服務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）制定《條例》是在消費(fèi)維權(quán)領(lǐng)域貫徹依法治國(guó)理念的具體體現(xiàn)。當(dāng)前消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的實(shí)踐中，一些法律規(guī)定的制度還沒(méi)有真正“落地”，許多新興消費(fèi)領(lǐng)域缺乏有效規(guī)制，行政監(jiān)督缺位、越位與錯(cuò)位的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。制定《條例》可以增強(qiáng)《消法》的可操作性，有利于保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的法律制度落到實(shí)處，同時(shí)也有利于建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，促進(jìn)依法行政。

二、《條例》的起草原則和起草過(guò)程

（一）起草原則

1、科學(xué)民主立法。在《條例》起草過(guò)程中，始終嚴(yán)格遵守《消法》等上位法的規(guī)定。同時(shí)堅(jiān)持開(kāi)門立法，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，充分聽(tīng)取有關(guān)行政部門、消費(fèi)者組織、消費(fèi)者代表、企業(yè)代表、專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。

2、突出問(wèn)題導(dǎo)向。為了既發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又能更好地發(fā)揮政府作用，《條例》在起草時(shí)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)消費(fèi)維權(quán)工作中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確消費(fèi)維權(quán)的途徑和辦法，以提高消費(fèi)維權(quán)工作效能。

3、堅(jiān)持社會(huì)共治。保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任，《條例》在制定時(shí)注重充分發(fā)揮政府監(jiān)管、經(jīng)營(yíng)者自律、社會(huì)監(jiān)督、消費(fèi)者參與等各方面的作用，既進(jìn)一步明確了各行政部門依法保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職責(zé)，又突出了經(jīng)營(yíng)者的法律責(zé)任，還強(qiáng)化了消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督功能。

4、注重可操作性?！稐l例》在起草過(guò)程中，對(duì)當(dāng)前《消法》規(guī)定不夠具體的消費(fèi)領(lǐng)域、執(zhí)法主體不明確的地方，以及消費(fèi)領(lǐng)域存在的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，盡可能抓住主要矛盾，厘清部門職責(zé)，作出具體規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。

（二）起草過(guò)程

工商總局高度重視，成立了由總局副局長(zhǎng)馬正其同志任組長(zhǎng)，消保局、法規(guī)司、中消協(xié)等部門主要負(fù)責(zé)人為副組長(zhǎng)的《條例》起草領(lǐng)導(dǎo)小組。2015年底，組織專門人員對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等進(jìn)行了集中疏理，匯總整理與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作相關(guān)的法律17部、行政法規(guī)16部、司法解釋7部、部門規(guī)章及重要文件91部、地方性法規(guī)30部，近90萬(wàn)字。形成草稿以后，今年4月至6月，工商總局會(huì)同中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)邀請(qǐng)部門省市工商部門負(fù)責(zé)人、總局相關(guān)業(yè)務(wù)司局、地方消協(xié)組織負(fù)責(zé)人、有關(guān)專家學(xué)者等對(duì)草稿舉行了七次座談會(huì)，聽(tīng)取了各方面的意見(jiàn)和建議。7月，將《條例》以書面形式征求國(guó)務(wù)院相關(guān)部委和全國(guó)工商系統(tǒng)的意見(jiàn)，并進(jìn)行修改完善，形成了向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的草稿。

今年8月5日至9月5日，《條例》（征求意見(jiàn)稿）在工商總局網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到1665條反饋意見(jiàn)，其中通過(guò)總局網(wǎng)站和郵箱提交的共1605條、來(lái)信共60份。經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、法制日?qǐng)?bào)、新浪、鳳凰、搜狐等上百家媒體進(jìn)行了報(bào)道，中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、國(guó)家行政學(xué)院等多家機(jī)構(gòu)組織召開(kāi)專家研討會(huì)。總體而言，《條例》獲得社會(huì)各界的普遍認(rèn)可和積極評(píng)價(jià)。工商總局認(rèn)真研究了社會(huì)各界提出的意見(jiàn)建議，并對(duì)《條例》進(jìn)行了修改完善。

今年9月29日，工商總局召開(kāi)總局局務(wù)會(huì)，原則通過(guò)了《條例》。10月13日，在工商總局召集由22個(gè)成員單位參加的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議”第一次全體會(huì)議上，研究討論了《條例》。根據(jù)成員單位提出的修改意見(jiàn)，對(duì)《條例》再次進(jìn)行了修改完善，最終形成現(xiàn)在的“送審稿”。

三、《條例》的主要內(nèi)容和重點(diǎn)問(wèn)題說(shuō)明

（一）《條例》的主要內(nèi)容

《條例》共八章六十六條。第一章總則、第二章消費(fèi)者權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的一般規(guī)定、第三章消費(fèi)者權(quán)利和經(jīng)營(yíng)者義務(wù)的特別規(guī)定、第四章消費(fèi)者權(quán)益的行政保護(hù)、第五章消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)保護(hù)、第六章消費(fèi)爭(zhēng)議的解決、第七章法律責(zé)任、第八章附則。

《條例》作為《消法》配套的行政法規(guī)，未采用與《消法》完全“一一對(duì)應(yīng)”的框架構(gòu)結(jié)構(gòu)，而是以《消法》基本理論與價(jià)值導(dǎo)向?yàn)橐罁?jù)，堅(jiān)持“具體問(wèn)題為導(dǎo)向”，與《消法》的規(guī)制角度適當(dāng)錯(cuò)開(kāi)，從而起到細(xì)化《消法》，在規(guī)范上強(qiáng)化對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的作用。

（二）《條例》重點(diǎn)問(wèn)題的說(shuō)明

1、針對(duì)消費(fèi)者反應(yīng)強(qiáng)烈的問(wèn)題提出解決措施?！稐l例》對(duì)消費(fèi)者反映強(qiáng)烈的如缺陷產(chǎn)品召回、耐用商品舉證責(zé)任、經(jīng)營(yíng)者欺詐、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物無(wú)理由退貨、個(gè)人信息保護(hù)、預(yù)付卡、特定服務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)維權(quán)、消費(fèi)維權(quán)部門協(xié)作等問(wèn)題，均進(jìn)行了有針對(duì)性的規(guī)范。尤其是針對(duì)特定服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)維權(quán)問(wèn)題，《條例》設(shè)置了專章，對(duì)消費(fèi)維權(quán)問(wèn)題突出、法律規(guī)范相對(duì)薄弱的服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行了專門規(guī)范，規(guī)定了從事公用行業(yè)、交通運(yùn)輸、裝飾裝修、快遞、餐飲、物業(yè)、美容、維修、培訓(xùn)、中介、商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)等特定服務(wù)領(lǐng)域以及以預(yù)付卡等特殊方式從事服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)，并在第七章設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，對(duì)于現(xiàn)實(shí)中爭(zhēng)議較大的金融、網(wǎng)約車、教育培訓(xùn)等行業(yè)，條例并未回避問(wèn)題，而是均予以規(guī)范。

2、進(jìn)一步理順和完善消費(fèi)維權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制。為了構(gòu)筑高效便民的消費(fèi)維權(quán)執(zhí)法格局，《條例》從幾個(gè)層面進(jìn)行了規(guī)定。一是《條例》第三條即開(kāi)宗明義地規(guī)定了各級(jí)政府對(duì)部門消費(fèi)維權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職責(zé)。二是《條例》在第四十二條中具體規(guī)定了部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。三是《條例》在第四十五條規(guī)定了政府對(duì)基層消費(fèi)維權(quán)網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)共治平臺(tái)的建設(shè)職責(zé)。

3、為發(fā)揮消協(xié)組織作用提供了法規(guī)依據(jù)。為充分保障消協(xié)組織發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，《條例》在《消法》的大構(gòu)架下進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化和明確。一是在《條例》第四十六條中進(jìn)一步明確消協(xié)的性質(zhì)、定位及履職保障。二是除依照《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定外，還依本條例規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織開(kāi)展比較試驗(yàn)、參與涉及消費(fèi)者權(quán)益的聽(tīng)證會(huì)、向政府及有關(guān)行政部門、行業(yè)組織、經(jīng)營(yíng)者提出建議等公益性職責(zé)（第四十七條）。

4、進(jìn)一步強(qiáng)化了消費(fèi)維權(quán)相關(guān)法律責(zé)任。在民事責(zé)任方面，《條例》為加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，對(duì)民事責(zé)任進(jìn)行了全面覆蓋式的原則規(guī)定。在行政責(zé)任方面，《條例》一方面為理順各部門行政監(jiān)管職責(zé)，不與現(xiàn)行規(guī)范體系相沖突，采取了整體準(zhǔn)用或者部分準(zhǔn)用《消法》第五十六條行政處罰規(guī)定的簡(jiǎn)潔立法技術(shù)方法；另一方面，對(duì)部分侵害消費(fèi)者合法權(quán)益、具有可罰性的行為，而《消法》及其他相關(guān)法律、行政法規(guī)又沒(méi)有規(guī)定的，《條例》設(shè)置了兜底性質(zhì)的罰則。同時(shí)，為保持《條例》罰則的完整性，對(duì)于刑事責(zé)任以及對(duì)經(jīng)營(yíng)者的救濟(jì)途徑作了原則規(guī)定。

5、對(duì)“職業(yè)打假”問(wèn)題進(jìn)行了初步規(guī)制。近年來(lái)，“職業(yè)打假”帶來(lái)的負(fù)面社會(huì)影響日益凸顯，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。法理上看，“職業(yè)打假人”的主觀目的是以高額索賠來(lái)牟利，并非生活消費(fèi)，也未構(gòu)成誤導(dǎo)，不應(yīng)適用《消法》關(guān)于欺詐的懲罰性賠償。實(shí)踐中，“職業(yè)打假”多數(shù)是針對(duì)廣告用語(yǔ)、標(biāo)簽標(biāo)識(shí)等不規(guī)范現(xiàn)象，真正打擊假冒偽劣商品和經(jīng)營(yíng)者欺詐行為的作用很小。另外，“職業(yè)打假人”群體迅速擴(kuò)大蔓延，極大地浪費(fèi)了行政、司法等公共資源，擾亂了市場(chǎng)秩序，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者和“職業(yè)打假人”直接沖突，甚至釀成群體性事件，有必要及時(shí)加以遏制。為此，《條例》第二條在立法層面首次回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，明確以營(yíng)利為目的購(gòu)買、使用商品或接受服務(wù)的不適應(yīng)本條例?！稐l例》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，第二條引起較大的反響，存在不同認(rèn)識(shí)，但贊同的意見(jiàn)不斷增加。在廣泛研究了各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，《條例》吸收了發(fā)展改革委的意見(jiàn)并修改為“以牟利為目的”，以更準(zhǔn)確地表達(dá)立法本意和貫徹上位法《消法》精神。