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作者臧云律師，系北京市律師協(xié)會第十屆行政訴訟專業(yè)委員會委員。 電話：136 613 61624 下文的背景：原告黃某等以縣政府組織征收其土地的行為違法為由，訴至樂山市中級法院，訴訟請求為：確認犍為縣政府組織征收原告土地的行為違法。樂山中級法院收到后，認為原告的訴訟請求需要補正，如不補正，將不予受理。我（臧云律師）作為原告的律師，從法律和法理等方面進行了闡述和說理，結果未知，但說理的過程比結果或許更能服人。 堅持起訴的說明 樂山市中級人民法院： 原告 于12月17日收到貴院發(fā)來的《關于補正立案材料告知書》，茲就貴院要求修改補正的事由說明如下： 本案中，原告的訴訟請求為“確認被告組織征收原告土地的行為違法。”。貴院認為，組織征收行為包含多個行政行為，要求原告分別訴之，否則駁回起訴。原告認為，貴院的提出的理由有待商榷。 第一，原告提起的訴訟請求,是具體的，而非抽象的或者模糊的。雖然，組織征地行為分為不同的程序和階段，但該階段均為組織征地行為的構成部分。且有些構成部分是不可訴或者不可直接起訴的。 1、 公告行為（假定政府或者國土局進行了公告）， 因其只是告知行為即送達行為，本身并不具有可訴性。但將公告行為（包括是否進行了公告和依法定時間、程序進行了公告，下同。）作為組織征地行為的構成部分而審查組織征地行為的整體合法性，則公告行為對審查整個組織征地行為的合法性有影響。 2、對于征地安置補償方案的批復行為，如貴院所言，系不可直接訴訟的行政行為。然，將其作為組織征地的構成部分，則法院可審查政府是否做出了征地補償安置補償方案的批復，也可審查國土部門是否對方案進行了公告。對該兩行為的審查，不代表對征地補償安置方案標準的審查，如果在訴訟中被告提交了補償方案，原告可自行決定是否就補償標準申請裁決。即，在本訴訟中，法院可審查方案本身的合法性，而不審查其標準的合理性。 需要說明的是，對于由多個行政行為和事實行為構成的整體行政行為，作為公民，可以選擇對作為構成部分的行政行為直接起訴，也可選擇對整體行政行為進行起訴。典型的如司法實踐中大量存在的強拆房屋案件。原告既可對強拆行為和限期拆除通知分別起訴，亦可合并作為“行政強制行為”整體起訴之。 第二，關于涉及國土局的問題。貴院認為，在組織征地的過程中，國土局亦有參與。故原告僅起訴縣政府，無法涉及國土局的部分征地行為。原告認為，國土局參與實施的部分征地行為，系縣政府組織實施的征地行為的構成部分。國土局為縣政府組織的參與部門。在訴訟中，如確涉及到國土局，可將其追加為第三人或被告。 第三，原告的訴訟請求，具有可審查性。法院可以從兩個大的方面來審查被訴的“組織征地行為”是否合法：一、被告組織征地是否具有合法有效的依據(jù)（是否少批多征、未批先征的問題可在此得以解決）；二、被告組織征地的程序是否合法。至于貴院所說的征地補償標準合理性，可由原告自行決定是否另行進行裁決。 第四，貴院要求原告分別針對不同的征地實施行為而起訴之，前提是被告在征地過程中非常透明的將所有的征地實施行為均向原告告知，唯有如此，原告才有分別起訴的可能。而現(xiàn)實是，被告實施的征地行為，原告所知者甚少，被告掩飾著甚多。在此情況下要求原告分別起訴，無異于要求原告于閉著眼睛打官司，且會耗費大量的司法資源。唯有在起訴被告整體征地行為的案件中，通過被告的舉證，原告才有可能獲悉被告實施的征地行為的全部構成部分。 綜上，原告認為，原告的訴訟請求是具體的、且具有可審查性，懇請貴院依法予以受理。最后補充一點，司法實踐中存在大量的起訴“組織征地”行為的案件，《人民法院報》也有法官關于此方面的文章。原告的上述觀點，既有法律規(guī)定為依據(jù)，亦有司法實踐為實證，更有實務法官的支持?，F(xiàn)修改后的《行政訴訟法》以保障公民的訴權為宗旨，在此背景之下，請貴院慎重對待原告的起訴并尊重原告的訴訟選擇，勿以駁回起訴武斷為之。 原告： 2015年12月21日 附：某法官文章《征地實施行為的可訴性問題探究》 征地實施行為的可訴性問題探究 人民法院報2010年04月07日 土地征用行政訴訟中，有這樣一種情形：原告不是針對上級政府的征地批準行為不服，也不是單獨就被告的征地公告、補償安置公告行為不服，而是對被告依據(jù)上級政府批準征地后的組織實施征地行為不服而提起訴訟，即我國土地管理法第五十四條第一款規(guī)定“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”中的“組織實施”征地行為不服而提起的訴訟。審判實踐中，是應當將“組織實施”征地行為作為一個被訴行政行為進行審查，還是應將其根據(jù)不同的實施階段所做出的具體行政行為（如征地公告、補償安置公告、簽訂補償安置協(xié)議等行為）分別進行立案審查，對此存在不同的認識。筆者贊成前一種意見，即將其作為一個被訴行政行為進行審查。理由如下： 所謂“組織實施”征地行為其實質就是征地行為的全過程，從審判實踐來看，原告不服的就是行政機關的征地實施行為，如果人為地將其分割為不同的階段并對不同階段的具體行政行為進行分別立案審查，必然造成訴訟的重復進行，增加訴訟成本，降低訴訟效率，不利于行政糾紛的徹底解決，也有違司法審查的初衷。 從法理上來看，征地實施行為符合被訴具體行政行為的特征，具有可訴性。我國行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！币簿褪钦f，行政審判中，只有具體行政行為才具有可訴性。本案被告的征收集體土地的具體實施行為，無疑符合具體行政行為的要件，首先，該征地實施行為所針對的是特定事項，特定對象，在特定范圍內所做出的，且不能反復適用。其次，該征地實施行為也必將對涉案土地的原所有權人的權利義務產(chǎn)生影響，也會對與該征用土地相關的社會法律關系產(chǎn)生影響。 但與其它被訴具體行政行為不同之處在于，征地實施行為并非單獨的一個行為，而是由不同實施步驟組成的一個過程。如有個案例：省政府作出《城鎮(zhèn)建設用地的批復》后，縣政府據(jù)此開始實施征地行為，先是發(fā)布“征收土地方案公告”和“征地補償安置方案公告”，后由縣土地管理中心代表政府與原土地所有人簽訂《征收土地補償協(xié)議》。原告所訴的征地實施行為，并非一個類似于“決定”之類的單一行為，而是由上述行為鏈接起來形成的一個綜合行為，案中的征地實施過程，雖涉及縣政府、國土資源局、土地管理中心等多個行政主體的行為，但都是征地實施行為的分支行為，縣政府有權組織國土資源局等相關部門具體實施征地行為，將這些行為組合起來，便形成完整的征地實施行為。 確定被訴行政行為是否屬于具體行政行為，是啟動行政訴訟程序的一個前提，因此，行政行為是否為具體行政行為必須是可以得到明確判斷的。界定什么是具體行政行為是很困難的事。2000年實施的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》沒有定義具體行政行為，只規(guī)定了抽象行政行為的兩個特征：針對不特定的對象和能夠反復適用。言下之意，除了符合抽象行政行為特征的行政行為外，便都是具體行政行為。因此，征地實施行為屬于具體行政行為范疇，應當是可訴的。 （作者單位：山東省淄博市中級人民法院）  掃一掃，關注“民告官律師臧云”。 |
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