【編者按】常有人問，員額制落地，責(zé)任制推進(jìn)，待遇保障到位，改革是不是就要宣布結(jié)束了？立案登記制實(shí)行后，案件幾何倍數(shù)增長，推進(jìn)員額制的時機(jī)到底是否成熟？員額制之后，院庭長的監(jiān)督管理模式，應(yīng)當(dāng)有什么樣的轉(zhuǎn)型？本期繼續(xù)邀請上海高院司改辦的李則立法官，談?wù)勊谶@個問題上的看法。

作者｜李則立（上海高院司改辦法官，文章僅代表個人觀點(diǎn)）

法官員額制之問，或許堪稱司法改革第一問。員額制改革在上海已經(jīng)全面推進(jìn)，全國其他地區(qū)或試點(diǎn)，或推進(jìn)。法官們的追問卻從未停止，搞改革干嘛非要搞員額制？33%是不是拍腦袋的？入額標(biāo)準(zhǔn)是怎么定的？還真不是一兩句話可以講清楚的，這些問題需要耐心復(fù)盤。

01  為什么搞員額制？

改革以問題為導(dǎo)向，應(yīng)從問題說起。改革前，法院“行政化”色彩比較濃?！靶姓钡臍v史價值在此按下不表，我認(rèn)為，不符合司法規(guī)律的問題主要有三個：一是職業(yè)通道行政化。所謂審而優(yōu)則仕，有些法官越優(yōu)秀，越是去了政治部、辦公室等管理部門，或者成為部門管理者，反而離一線審判工作越遠(yuǎn)。二是人員使用混同化。也就是“混崗”問題。改革前，法官各處可配，政治部、辦公室、監(jiān)察室，有些地方甚至還有安置在后勤保障部門的。三是工作分工粗放化。法官們的工作從送達(dá)到執(zhí)行，一竿子插到底，大包大攬，并不能專事判斷等審判核心工作。因此，在職業(yè)路徑上法官跟政府部門沒太大差別，在崗位配置上與其它公務(wù)員也沒太大差別，在工作分工上專業(yè)屬性并不突出。 

既然法官職業(yè)本身沒有體現(xiàn)出足夠的特殊性，那么與之相適應(yīng)的職業(yè)保障、責(zé)任制度、選拔制度等等都沒有來由。只有打破原有的“責(zé)、權(quán)、利”體系才可能形成新的平衡關(guān)系。

因此，本輪司法改革開出的“藥方”是“專業(yè)化、職業(yè)化”，目標(biāo)是建立適應(yīng)司法工作規(guī)律、符合司法職業(yè)特點(diǎn)、有別于普通公務(wù)員的人員管理制度。

如何實(shí)現(xiàn)？人的問題是第一位的。首先，“職業(yè)化”有賴法官職業(yè)地位的建構(gòu)，法官職業(yè)屬性的明確，必須解決模糊職業(yè)屬性的“混崗”問題。其次，“專業(yè)化”有賴工作分工精細(xì)化以及專業(yè)能力水平的提升，社會學(xué)家涂爾干就說：“在勞動分工得以發(fā)展的當(dāng)代社會里，分工具有整合社會機(jī)體、維護(hù)社會統(tǒng)一的功能。……社會發(fā)展的等級越高，它的專業(yè)化水平就越高。”而分工精細(xì)化的前提之一是要有輔助人員隊伍基礎(chǔ)。既然法官的非核心工作要剝離出來，這些工作就需要有人來做，就需要增加輔助人員的種類和數(shù)量。

比如美國聯(lián)邦法院有多層的專業(yè)化分工體系，而輔助人員類別上包括破產(chǎn)法官、司務(wù)法官、審前事務(wù)官、假釋官、法官助理、書記員、立案員等等。龐大而精細(xì)的專業(yè)化分工系統(tǒng)保障了法官聚焦核心工作。

比如日本，根據(jù)2015年的數(shù)據(jù)，全國法官約3800人，全部法院職員26000人，法官占比不到15%。主要的組成人員是事務(wù)官、書記官、家庭裁判所調(diào)查官、執(zhí)行官等。

如此，在整體隊伍結(jié)構(gòu)上，就需要增加輔助人員比重，相應(yīng)減少法官比重（注意，是比重，不是絕對數(shù)）。簡單說就是“法官少而精，輔助人員多而?！薄６蠈I(yè)化要求的法官通過擇優(yōu)選拔產(chǎn)生是最為直接的辦法。

由此可見，需要解決的問題包括：隊伍結(jié)構(gòu)、崗位梳理、法官遴選，可以概括為“額、崗、人”三大問題。這三個問題指向法官員額制，員額制正是阿基米德想要撬動地球的那個支點(diǎn)。員額制這劑“猛藥”，絕非簡單的數(shù)量問題。

02  員額問題：39%到底多了還是少了？

員額設(shè)多少合適？33%？39%？有人說少了，有人說多了。少了還是多了？其實(shí)都不對。如果有1000個編制，33%就是330個法官，如果你說少了，那么10000個編制呢？3300個法官夠不夠呢？所以員額問題實(shí)際由兩個方面組成，比例和基數(shù)。光談比例或者光談基數(shù)都不能說明員額是多了還是少了。 

1. 比 例。員額制采用比例制，實(shí)際比例問題不止是個數(shù)學(xué)問題，本質(zhì)上是個隊伍結(jié)構(gòu)問題，也就是說法官在所有人員當(dāng)中占多大的比重。那么法官占比多少合適？中央很明確，改革的方向就是法官少，輔助人員多，改變以往法官多，輔助人員少，工作分工不明確，法官大包大攬，核心工作不突出，職業(yè)價值不凸顯的情況。走這樣一條道路，隊伍結(jié)構(gòu)不改變，不可能達(dá)成。所以比例問題主要是看長遠(yuǎn)、看方向的隊伍結(jié)構(gòu)問題。 

2. 基 數(shù)。很多人詬病法官員額制：“案多人少”矛盾突出，法官本來就不夠，還要減少簡直雪上加霜。其實(shí)，比例問題是改革理想藍(lán)圖的一個設(shè)計，那么基數(shù)問題就是當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的考量。原則上比例不能輕易變動，或者說一旦隊伍結(jié)構(gòu)確定要變化需要條件，但基數(shù)可以變化，如果法官確實(shí)不夠，那就應(yīng)當(dāng)增加基數(shù)；如果法官多了，可以適當(dāng)減少基數(shù)。

當(dāng)然，在實(shí)際的設(shè)計中，我們還是需要考察地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、辦案工作量等多個因素來綜合確定比例和基數(shù)。但需要形成“兩頭小、中間大”的隊伍結(jié)構(gòu)。從這個角度看，做個簡單的算術(shù)題就可以得出結(jié)論，由于目前司法行政人員大約需要15%。那么法官與輔助人員按85%算，要形成“橄欖形”隊伍結(jié)構(gòu)，法官與審判輔助人員至少應(yīng)當(dāng)超過1:1，如此比例應(yīng)當(dāng)控制在40%以下。從這個角度來說，無論33%還是39%都是具有合理性的。

你可能會說，這不還是“毛估估”，“大概齊”么？非也，上文只是說明一個原理。至少上海確實(shí)做過詳細(xì)的員額測算，采用的方法限于篇幅，簡單說明：法官員額＝案件年總耗時／單位法官年總工作時間。

案件年總耗時怎么算？按照改革初的數(shù)據(jù)測算，簡易程序案件單位耗時9小時，普通程序案件單位耗時14.9小時，將所有的案件耗時相加得出年總耗時。法官年總工作時間如何測算？通過調(diào)研分析，采用標(biāo)準(zhǔn)工作時間測算法，即算出單個法官的有效工作時間，刨掉所有的大到休假、培訓(xùn)，小到上廁所可能損耗的非用于辦案時間。如此，得出法官員額的具體數(shù)量。按照改革前的測算，33%的員額符合上海實(shí)際。但是之后案件工作量以每年20%多的增速暴漲是當(dāng)時沒有能夠預(yù)料到的。

那么比33%更少行不行？20%行不行？理論上不是應(yīng)該越少越好，結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化么？雖然理論上說的通，但是改革不是在一張白紙上進(jìn)行，有歷史問題，也有法律問題，訴訟法規(guī)定的很多程序和工作量都需要法官來完成，不能設(shè)定一個虛無縹緲的目標(biāo)，一下子減到很低。未來能不能實(shí)現(xiàn)？應(yīng)當(dāng)說理論上存在可能性。再來做道數(shù)學(xué)題，以實(shí)際工作量為測算依據(jù)，法官人數(shù)增加得慢一點(diǎn)，隊伍基數(shù)增長快一點(diǎn)，隊伍結(jié)構(gòu)慢慢調(diào)整，在未來也可能會逐步實(shí)現(xiàn)更低的比例。當(dāng)然，這需要諸如繁簡分流、輔助人員專業(yè)化程度進(jìn)一步提高，甚至大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展作為前提。 

將比例和基數(shù)分別理解可以推導(dǎo)出一個員額分配理論。各法院之間情況有差異，高院統(tǒng)籌員額時調(diào)整比例還是調(diào)整基數(shù)？我認(rèn)為，原則上調(diào)基數(shù)更好。比例是結(jié)構(gòu)問題，管長遠(yuǎn)，而基數(shù)是現(xiàn)實(shí)問題，管當(dāng)下。當(dāng)然，凡是原則必有例外，也不能一概而論。畢竟全國情況差異很大，有的地方編制是歷史形成的，而且就可操作性而言調(diào)比例比調(diào)基數(shù)來得方便。加基數(shù)還好說，若是把基數(shù)減了，地方怕是各種不同意。但是調(diào)比例微調(diào)為宜，若是有的地區(qū)調(diào)成了60%，在沒有社會化補(bǔ)充的情況下，就很難實(shí)現(xiàn)優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)的改革目標(biāo)了。 

為什么要強(qiáng)調(diào)“社會化補(bǔ)充”？道理很簡單，因為這個60%是以中央政法編為基數(shù)算的，倘若將社會化部分加入基數(shù)，法官占比下降到33%是完全可能的。這也可以解釋，為什么員額制改革前，部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)法院法官占比可能高于50%，但“混崗”現(xiàn)象并不嚴(yán)重，絕大部分法官已經(jīng)配置在審判一線。實(shí)際，這種情況具有合理性。 

到這兒，諸位看官大概明白了，其實(shí)編制本身是個問題。首先需要解釋一下編制。簡單說，編制就是你可以使用的最多員工數(shù)。打個比方，你口袋里有100塊，這是你的所有家當(dāng)，這就是編制數(shù)?，F(xiàn)在花出去90塊，這就是實(shí)有隊伍數(shù)。

為何要搞編制管理？編制統(tǒng)一由編辦核發(fā)，有利于抑制行政機(jī)關(guān)膨脹的沖動，人事部門常稱編辦為“守門員”，十分形象。但是，規(guī)范的同時，靈活性也打了折扣。第一，編制的分配就不那么容易，各地情況復(fù)雜，中央統(tǒng)一分配，有時難以統(tǒng)籌兼顧。第二，一個中央政法編制背后配套的國家投入是比較昂貴的。在北上廣深這樣的地區(qū)，即使案件爆炸，人力資源需求劇增，編制也不容易補(bǔ)充。怎么辦？購買社會化服務(wù)，引入市場機(jī)制。一方面，將部分非核心工作剝離，由社會提供服務(wù)完全符合專業(yè)化細(xì)分的改革方向，另一方面這本身就是降低司法成本的重要舉措。這一點(diǎn)已有共識，且有上海、江蘇等地招錄文職人員的實(shí)踐證明，此處不贅述。 

要不要把社會化部分納入基數(shù)？我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮。要建立員額動態(tài)補(bǔ)充機(jī)制，沒有一定靈活性的市場機(jī)制其實(shí)很難實(shí)現(xiàn)。具體做法上可以把規(guī)范的社會化服務(wù)部分納入基數(shù)。比如將社會化的書記員等與審判業(yè)務(wù)具有相關(guān)性的納入基數(shù)。而社會化的后勤、物業(yè)等則不必納入基數(shù)。各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢斦闆r，根據(jù)審判工作量配置，動用部分市場機(jī)制，有利于人力資源的優(yōu)化配置。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理，經(jīng)過職能部門的核定，陽光公開，接受監(jiān)督。 

會不會因此“放水”，員額比例形同虛設(shè)？個人認(rèn)為不會。因為“放水”也得有當(dāng)?shù)刎斦鳛楸Ｕ?，不可能不計成本無限制增加。 

03  崗位問題：員額配在哪兒？

改革前，法院存在“混崗”現(xiàn)象，法官崗位既可以配置在審判崗位，也可以配置在諸如政治部、辦公室這樣的非審判崗位，有不辦案的法官。這個問題光設(shè)定員額比例能不能解決？不能。假如有100個法官員額，如果不存在崗位劃分，那么政治部配1個，辦公室配2個，行不行？沒什么不行的，反正總量不超過100個就可以了。但是，這不還是“混崗”么？所以，改變混崗的關(guān)鍵不在于員額制，而在于“梳理崗位”。 

崗位怎么梳理？得有個標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)怎么定？有人說某個崗位很“重要”，應(yīng)當(dāng)設(shè)置成法官崗位；也有人說某個崗位很“專業(yè)”，應(yīng)當(dāng)設(shè)置成法官崗位。重要性和專業(yè)性可以作為員額崗位的判斷標(biāo)準(zhǔn)么？典型如財務(wù)崗位，重要嗎？重要。專業(yè)嗎？專業(yè)。但是要不要由法官來擔(dān)任？很容易得出結(jié)論，不應(yīng)該。因此，重要性和專業(yè)性論證了需要配置優(yōu)秀人才或者專業(yè)人才，卻并不能論證需要配置法官。 

那么法官崗位的標(biāo)準(zhǔn)怎么定？具有唯一性的標(biāo)準(zhǔn)是職責(zé)和責(zé)任，行使裁判職責(zé)，承擔(dān)司法責(zé)任。這是由司法改革的“牛鼻子”司法責(zé)任制決定的。

倘若能明確這一點(diǎn)，哪兒能配置法官崗位就清楚了，員額配置向哪兒傾斜也清楚了。民事、刑事、行政審判部門毋庸置疑，應(yīng)當(dāng)充足配置；立案、執(zhí)行部門配置與裁判工作量、工作職責(zé)相匹配的法官員額；司法行政部門不再配置法官員額。這樣就能夠解釋為什么在法官員額減少、壓縮的情況下，一線審判力量反而還可能得到充實(shí)。

因為改革前“混崗”，法官崗位遍布各處，真正在審判一線的占比可能不高。比如原來有1000個法官，但是真正在審判崗位的只有450人，如今法官員額壓縮到了500，如果全部配到審判崗位還比原來多了50。這就是所謂“減量”改革下的“紅利”。 

當(dāng)然，至于這50增量夠不夠，另當(dāng)別論。有人說，一線審判力量充實(shí)了，但我怎么感受不到“紅利”呢？可能有幾個原因：第一，案件量的增長超過“紅利”的增加。尤其是在案件量增長飛速的東部地區(qū)，改革紅利還無法為辦案工作量的增長“埋單”。第二，法院是一個大組織，除了一線的“作戰(zhàn)部隊”，還有后方的保障體系，由于原來后方配置了部分優(yōu)質(zhì)資源，這部分資源向一線流動后，階段性產(chǎn)生了補(bǔ)充不足的現(xiàn)象，某些時候也可能影響到審判一線。當(dāng)然，這都可以通過建立員額的動態(tài)補(bǔ)充機(jī)制，培養(yǎng)和招錄專業(yè)的司法行政人員等措施逐步解決。

04  選人問題：選什么樣的人入額？

談了員額比例問題和崗位問題，下面就是虛位以待，什么人來入額的問題了。在遴選的問題上，最值得關(guān)心的應(yīng)該是入額標(biāo)準(zhǔn)問題。入額標(biāo)準(zhǔn)怎么設(shè)？有人說很簡單，擇優(yōu)選拔，優(yōu)秀的入額。

但是怎么算“優(yōu)秀”？在優(yōu)秀這個問題上有各種說法了。有人說優(yōu)秀體現(xiàn)在經(jīng)驗上，所以審判員經(jīng)驗豐富，從事審判工作時間長嘛，應(yīng)該優(yōu)先；也有人說優(yōu)秀體現(xiàn)在能力上，助審員年輕，學(xué)歷高，法學(xué)功底扎實(shí)，辦案也多，要在同一平臺競爭；還有人說目前在綜合部門工作的同志改革前很多是從業(yè)務(wù)條線選拔上來的，也應(yīng)該給機(jī)會入額。說的都沒錯。但是談的“優(yōu)秀”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是有差別的。比如第一種“優(yōu)秀”的標(biāo)準(zhǔn)是年資，第二種“優(yōu)秀”的標(biāo)準(zhǔn)是辦案，第三種“優(yōu)秀”的標(biāo)準(zhǔn)是選拔。這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該用哪個？定哪個什么合適？ 

根據(jù)崗位性質(zhì)定。既然法官崗位的定義是是行使裁判職責(zé)，承擔(dān)司法責(zé)任，那么標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定只能以審判為導(dǎo)向，證明在審判這個問題上足夠優(yōu)秀，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。因此，只能以辦案能力水平來論英雄。這是總原則。年資是不是標(biāo)準(zhǔn)之一？可以，因為是審判經(jīng)驗的一種反映。辦案能力算不算？當(dāng)然算。綜合部門的工作經(jīng)驗算不算？原則上就不能算了，至少不能算做主要因素，只能從多崗位鍛煉的角度作為第二位的考量因素了。 

如此，第一個問題就是以審判為導(dǎo)向。下一個問題又來了，審判能力怎么衡量？這個問題很難回答，法官們爭議也很大。但總體上還是可以有幾個尺度可以考量，一是辦案數(shù)量，二是辦案質(zhì)量，三是辦案時間。這里爭議最大的是辦案數(shù)量問題。辦1個案子工作量大還是辦100個案子工作量大？真不好說。1個疑難復(fù)雜案件足夠讓一個法官去皓首窮經(jīng)追尋答案，而100個批量案件沒準(zhǔn)一兩天就辦結(jié)了。這怎么比呢？含金量不同啊！

上海的辦法是應(yīng)用了案件權(quán)重系數(shù)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方法，通過一整套系統(tǒng)的運(yùn)算，確定具體案由的系數(shù)。（具體參見《法官們，你們是否誤解了案件權(quán)重系數(shù)？》）其次，辦案質(zhì)量問題，上海采用的辦法是由高院審監(jiān)庭、審管辦組織統(tǒng)一隨機(jī)抽查，由審判專家組成團(tuán)隊鑒定是否存在瑕疵。最后，辦案時間問題，長期在一線辦案的通過考核即可入額，最大程度保證隊伍的穩(wěn)定，而脫離辦案一線時間比較長則需要設(shè)定一個時間跨度，如果再長則需要證明一下自己仍然適合一線辦案。只有較好地解決以上三個度量衡的問題才能解決考核的公平性問題，也才可能實(shí)現(xiàn)法官入額“以考核為主，考試為輔”。 

05  員額制只是改革邁出的第一步

總結(jié)一下，“額、崗、人”三位一體，三者互相匹配，員額制才算真正落地。因此，員額制的推進(jìn)是個系統(tǒng)工程，并非僅僅解決誰入額誰不入額的問題，而是撬動原體制向新體制跨越的第一步，這一步推進(jìn)之后，新的“生態(tài)系統(tǒng)”將被開啟。

一旦人員分類定崗?fù)瓿?，法官各就各位，可以預(yù)見，接下來將發(fā)生一系列連鎖反應(yīng)。

易見的是審判工作模式變化。案多人少情況下增加法官人數(shù)的模式不再行得通，未來只能通過按比例增加法官和輔助人員的模式，而且法官增長有限，提高效益必須要從輔助人員中挖潛。那么，法官與輔助人員新的配合模式探索迫在眉睫，原來法官與書記員配合改為法官、法官助理、書記員相互配合，職責(zé)如何劃分？如何配置更符合司法規(guī)律，更能提升效率？這還涉及法官哪些工作可以被替代？哪些不能？回答這個問題至少需要涉及法官心證形成過程的理論研究，涉及訴訟制度、訴訟程序的改革等。如果案件持續(xù)高位增長，而輔助人員的產(chǎn)能跟不上，很可能讓入額法官沒有“獲得感”。

深層的則是管理模式變化。員額制落實(shí)后，入額法官走單獨(dú)職務(wù)序列，司法責(zé)任制相應(yīng)落實(shí)，職業(yè)保障制度也配套推進(jìn)，“責(zé)、權(quán)、利”將實(shí)現(xiàn)新的統(tǒng)一。為什么說管理模式需要改變？假如做一個模式對比，改革前的行政化管理模式有些類似“家長制”，家長說了算，但家長承擔(dān)所有責(zé)任。改革去“行政化”之后，責(zé)任都落在了法官頭上，管理模式將更像“球隊”，管理者和法官的關(guān)系正如教練和球員。教練雖然排兵布陣，指導(dǎo)戰(zhàn)術(shù)，但是場上的球怎么踢卻不是教練說了算，球員說了算，由“聽得見炮聲的人”做決定。教練不能替球員做決定，只能教他們?nèi)绾巫鰶Q定。

教練怎么帶隊伍，如何實(shí)現(xiàn)球場上行動一致？訓(xùn)練、示范、指導(dǎo)，提供支持。一是價值觀系統(tǒng)管理，是不是追求卓越？這就是組織文化。二是技戰(zhàn)術(shù)系統(tǒng)打造。司法產(chǎn)品質(zhì)量如何保障？底層是法官思維的管理，比如法官能不能運(yùn)用要件審判步驟思考案件，形成比較一致的思考方式；中間層是審判技能的打造，譬如庭審、證據(jù)、裁判文書寫作等能力的塑造；表層則是審判質(zhì)量的管控，有瑕疵、有問題及時反饋。 三是保障支持系統(tǒng)，比如大數(shù)據(jù)和人工智能可能向法官推送需要的案例、法條、法律解釋等辦案資料幫助更準(zhǔn)確適用法律，提高效率。又比如通過專業(yè)法官會議等制度設(shè)計為法官提供專業(yè)支持。當(dāng)然，這里也必須包括考核管理、職業(yè)保障等一系列措施。

在我看來，關(guān)于改革更恰當(dāng)?shù)恼f法是從一個舊的生態(tài)系統(tǒng)演化到新的生態(tài)系統(tǒng)，是不斷動態(tài)演化的過程?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)”有其內(nèi)在的演化邏輯，員額制只是第一步，這一步改革是中央強(qiáng)力推著走，而員額制落地之后，改革可能被“倒逼”著必須協(xié)調(diào)推進(jìn)，否則如逆水行舟，不進(jìn)則退。 

【斑斕 · 新知】法官們，你們是否誤解了案件權(quán)重系數(shù)？

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