PPP項目回報機(jī)制設(shè)計再探索

石鼓江邊漢子 2016-09-22

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根據(jù)財政部建立的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年6月30日，全國入庫項目9,285個，總投資額10.6萬億元，其中執(zhí)行階段項目619個，總投資額達(dá)1萬億元，規(guī)?？捎^，落地率23.8%，入庫項目正在加速落地，落地率穩(wěn)步提升。其中，市政工程、交通運輸行業(yè)項目數(shù)和投資額均居前兩位，分別占入庫項目總數(shù)、總投資額的47%、57%。根據(jù)上述統(tǒng)計資料，市政道橋工程PPP項目的數(shù)量是相當(dāng)可觀的，筆者粗估就1000多個項目。從回報機(jī)制來看，基本為“政府付費”，少量為“可行性缺口補(bǔ)助”，均涉及到財政支出責(zé)任。

筆者在2014年底和2015年初，操作了國內(nèi)首個嚴(yán)格按照財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）進(jìn)行運作的PPP項目--洛陽市政道橋工程PPP項目（以下簡稱“洛陽道橋PPP項目”）。依照實施方案，洛陽道橋PPP項目屬于不具有向最終用戶收費機(jī)制的市政道路和橋梁，故采用“政府付費”的回報機(jī)制，即政府向社會資本方購買市政道路和橋梁的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。市政府將按照“可用性和績效付費“模式，即政府向項目公司支付項目可用性和為保持項目可用性而需的運營維護(hù)服務(wù)費用。市住建委根據(jù)對項目公司的履約考核情況，向項目公司支付可用性付費和運營維護(hù)績效服務(wù)費。因此，按照該方案，設(shè)計了可用性和運營維護(hù)服務(wù)考核指標(biāo)。

按照洛陽市財政局要求，洛陽道橋PPP項目統(tǒng)一計算了項目合作期限內(nèi)（17年），財政部門的每一年度政府付費之金額。并且明確，雖然可用性和運營維護(hù)績效考核指標(biāo)是分開的，但是如果運營期間，運營維護(hù)績效考核不合格，市政府是有權(quán)扣除可用性付費的，并應(yīng)在《項目合同》中予以體現(xiàn)。

隨后的一年多時間，尤其是2016年，筆者發(fā)現(xiàn)越來越多的市政道橋工程PPP項目采用“可用性+績效付費”的“政府付費”之回報機(jī)制。其中可用性付費總額為項目投資總額，加上融資成本，以及社會資本的合理投資收益，以項目竣工驗收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項目商業(yè)運營日起向社會資本逐年支付。績效付費僅限定為運營維護(hù)績效付費，依據(jù)約定的運營維護(hù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運營維護(hù)費用。而且這種機(jī)制應(yīng)用越來越多，很多“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制的PPP項目，在政府支付可行性缺口補(bǔ)助之時，也變成“可行性缺口補(bǔ)助可用性付費+可行性缺口補(bǔ)助運營維護(hù)付費”，愈演愈烈。

雖然，該種回報機(jī)制得到了廣泛應(yīng)用，然而，從“政府付費”的本意來看，該種思路無論是從理論上還是實踐上似乎都存在有一些偏差。

按照財政部2014年12月30日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）的規(guī)定：政府付費是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。根據(jù)項目類型和風(fēng)險分配方案的不同，政府回報機(jī)制下，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。其中：

1. 可用性付費（Availability Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來付費?？捎眯愿顿M通常與項目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)，而不考慮項目設(shè)施或服務(wù)的實際需求，因此項目公司一般不需要承擔(dān)需求風(fēng)險，只要所提供設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)即可獲得付費。可用性付費的一個基本原則就是在符合我國法律強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，直至項目設(shè)施已建成且全面服務(wù)可用時（通常是項目開始運營時）才開始付款。

2. 使用量付費（Usage Payment），是指政府主要依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量來付費。使用量付費的基本原則就是由政府（而非使用者）依據(jù)項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量向項目公司付費，付費多少與實際使用量大小直接掛鉤，其與市政道橋工程PPP項目關(guān)系不大，故不過多闡述。

3. 績效付費（Performance Payment）是指政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費，通常會與可用性付費或者使用量付費搭配使用。在按績效付費的項目中，政府與項目公司通常會明確約定項目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤，如果項目公司未能達(dá)到約定的績效標(biāo)準(zhǔn)，則會扣減相應(yīng)的付費。

按照上述文件的精神來看，筆者認(rèn)為可用性體現(xiàn)的是項目全生命周期的可用性，而非僅是建設(shè)期的可用性。當(dāng)前大多數(shù)的“可用性+績效付費”之政府付費模式，實際上是“建設(shè)可用性+運營維護(hù)績效付費”模式。由于在項目竣工驗收合格之后，建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)基本全部滿足，因此政府就是按照一個固定的金額分期支付。而運營維護(hù)考核不合格，只能扣除運營維護(hù)費用，人為的將可用性割裂成了兩筆款項。把可用性僅限定為建設(shè)可用性，把可用性付費與運營維護(hù)付費割裂開來，似乎有“BT+O”之嫌疑，其實是不利于項目公司站在全生命周期的角度投資融資、建設(shè)實施、運營維護(hù)項目。更有甚者，有些項目又把運營維護(hù)分包給了政府授權(quán)的出資機(jī)構(gòu)，實質(zhì)上又轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險給了政府，也似乎有”變相融資“之嫌疑。這與國家推行的PPP全生命周期的理念還是有偏差的。

再從亞行的相關(guān)案例進(jìn)行分析。

洛陽道橋PPP項目之前期，在2013年10月份，亞行東亞局曾編制了《洛陽城市路橋公私合作項目初步實施方案》。該項目的主要建設(shè)內(nèi)容實際上是洛陽道橋PPP項目的部分工程。在該初步實施方案的財務(wù)分析中，提出，項目采用以績效為基礎(chǔ)的可用性付費機(jī)制，其收入和成本按照如下表格進(jìn)行測算的：

同時，項目的交易機(jī)構(gòu)如下圖所示：

無獨有偶，2015年6月26日，筆者受亞行委托，參與了亞行組織的《替代BT模式研討會》，并介紹了洛陽道橋PPP項目的運作過程。在該次會議上，亞行也分享了《PRC: Replacing the Build-Transfer by the Public-Private Partnership》的工作報告。該報告中專門有一章介紹了 PPPs for Urban Roads.按照蓋章的描述：

同時，該工作報告也給出市政道路PPP項目的交易結(jié)構(gòu)圖，如下所示：

因此，筆者認(rèn)為，市政道橋工程PPP項目的回報機(jī)制似乎應(yīng)為“基于績效考核的全生命周期可用性付費”之”政府付費“機(jī)制。簡單的說，就是（財金〔2014〕156號）的規(guī)定的政府付費中的“可用性付費”模式，而且是全生命周期的可用性，運營維護(hù)只是為保持可用性所需要的必需服務(wù)。

然而，我們換一個角度看待市政道橋工程PPP項目的政府付費回報機(jī)制的設(shè)計。按照當(dāng)前大多數(shù)的“建設(shè)可用性+運營維護(hù)績效付費”之政府付費模式，由于在項目竣工驗收合格之后，建設(shè)可用性的績效考核指標(biāo)基本全部滿足，因此政府就是按照一個固定的金額分期支付，有固定的現(xiàn)金流，而且這筆款項在整個政府付費之中比例是相當(dāng)高的，至少90%以上。這一點金融機(jī)構(gòu)比較容易接受，相對來說項目公司融資比較容易。

因此，如何把市政道橋工程PPP項目的回報機(jī)制與中國的實際情況結(jié)合起來，的確需要進(jìn)一步的探索。

第一種方案，也許最簡單，可能更容易推廣。就是在政府與社會資本簽署的《項目合同》中約定，如果項目公司運營維護(hù)績效考核不合格，或者不達(dá)標(biāo)，或者連續(xù)三次抽查不合格等，則政府有權(quán)利扣除部分建設(shè)可用性的款項。這種方式實質(zhì)上是把原先的“建設(shè)可用性”簡單而又強(qiáng)制性的變成項目合作期限內(nèi)的可用性。

第二種方案，如前所述，既然可用性是全生命周期的可用性，那么市政道橋工程PPP項目就是當(dāng)前的“基于績效考核的全生命周期可用性付費”之”政府付費“機(jī)制。其中績效考核包括建設(shè)期考核、運營期和移交期的考核指標(biāo)，統(tǒng)一為可用性考核。設(shè)立分層級、分比例的關(guān)鍵績效指標(biāo)，并與每一筆款項掛鉤。在前述《PRC: Replacing theBuild-Transfer by the Public-Private Partnership》的工作報告中，也提出了一種：Simple, illustration of Font-loaded availability payment 的案例，如下所示：

需要結(jié)合具體市政道橋工程PPP項目的實際情況，設(shè)計出具體的可用性考核指標(biāo)。

那么，究竟哪一種方案更適合實際情況，并可以進(jìn)一步推進(jìn)呢？

敬請各位關(guān)注北京財指南咨詢有限公司提供咨詢服務(wù)的2016年洛陽市洛北城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作模式（PPP）項目，目前該項目正處于資格預(yù)審階段。歡迎各位潛在社會資本參加，具體網(wǎng)址如下：2016年洛陽市洛北城區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會資本合作模式（PPP）項目資格預(yù)審公告http://www./lyjyzx/infodetail/?infoid=302d6d63-332c-48e3-a2de-3ea5052c922e&categoryNum=021002001

無論哪一種方案，金融機(jī)構(gòu)和社會資本的理解和支持是至關(guān)重要的。因此，繼續(xù)與各位共同探索中國PPP模式運作的規(guī)范之路，是筆者孜孜不倦的追求。然而，全生命周期的可用性這個理念是與國家推行的PPP模式的理念是契合的。因此，從長遠(yuǎn)來看，筆者認(rèn)為，市政道橋工程PPP項目的回報機(jī)制應(yīng)是“基于績效考核的全生命周期可用性付費”之”政府付費“機(jī)制。