中國(guó)政治上的一個(gè)好傳統(tǒng)是先試點(diǎn)再推廣。中國(guó)區(qū)域巨大、人口眾多、國(guó)情復(fù)雜，任何改革都先進(jìn)行試點(diǎn)，再對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)完善，在此基礎(chǔ)上獲得經(jīng)驗(yàn)再行推廣，就可以降低改革失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提高改革的成功率。同時(shí)，中國(guó)地域廣闊，發(fā)展不平衡。發(fā)展快的地方積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也可以為后來(lái)者提供借鑒。

前不久到珠三角調(diào)研發(fā)現(xiàn)，珠三角核心區(qū)域，無(wú)論農(nóng)地還是建設(shè)用地，幾乎都已進(jìn)行了建設(shè)。以深圳為例，1980年代為了發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”加工業(yè)，地方政府鼓勵(lì)村社集體和農(nóng)民用土地入股建房子。村社集體建廠房出租，農(nóng)民則建高層住宅出租。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展掩蓋了土地?zé)o序建設(shè)中存在的問(wèn)題。待發(fā)展到一定階段才發(fā)現(xiàn)，缺少規(guī)劃的土地開(kāi)發(fā)相當(dāng)不合理，而且無(wú)序建設(shè)很快就耗盡了有限的土地資源。更重要的是，所有建在土地上的建筑或已經(jīng)開(kāi)發(fā)的土地上面都已經(jīng)附著了大量的既得利益，珠三角核心區(qū)的農(nóng)民成為了土地食利者。城市要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，這才發(fā)現(xiàn)已經(jīng)無(wú)地可用，因此就要進(jìn)行“三舊改造”，就要“騰籠換鳥(niǎo)”。無(wú)論是“三舊改造”還是“騰籠換鳥(niǎo)”，都必須補(bǔ)償現(xiàn)有土地上附著的既得利益，廣州市僅僅一個(gè)獵德村的改造，地方政府就花費(fèi)四五十億元財(cái)政資金，而珠三角需要改造的城中村和村中城何止千萬(wàn)個(gè)。珠三角不僅新的產(chǎn)業(yè)難以落地，而且進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本也極高。

以“城中村”改造為代表的“三舊改造”顯然不是珠三角的專利。全國(guó)幾乎所有特大城市和大城市都有城中村改造這種幾乎無(wú)法完成的艱難任務(wù)，都有這種歷史遺留下來(lái)的現(xiàn)在需要面對(duì)解決的困難問(wèn)題。上海在全市推行土地減量化政策，主要是拆除過(guò)去不在規(guī)劃區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)，為了鼓勵(lì)村社集體拆除鄉(xiāng)村工業(yè)，上海市政府不僅安排了進(jìn)度要求，而且給以巨額獎(jiǎng)勵(lì)，一個(gè)村若可以拆出50畝建設(shè)用地并復(fù)墾，就可以得到三四千萬(wàn)元的政策獎(jiǎng)補(bǔ)。上海市獎(jiǎng)勵(lì)的力度甚至超過(guò)中西部地區(qū)中小城市工商建設(shè)用地招拍掛的價(jià)格。浙江近年來(lái)大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搞“三改一拆”，主要是拆違，成本極高，反彈很大，甚至已經(jīng)影響了地方經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)。

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心，在發(fā)展的過(guò)程中，因?yàn)榻ㄔO(shè)規(guī)劃和土地制度安排的落后，這些地區(qū)形成了種種歷史遺留問(wèn)題，這些歷史遺留問(wèn)題不解決，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和特大城市大城市就可能陷入規(guī)劃繼續(xù)無(wú)序、項(xiàng)目無(wú)法落地、土地資源無(wú)法為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航的困境。如何解決這些歷史遺留問(wèn)題就成為了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)既頭痛又不得不想方設(shè)法解決的難題。

相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)，廣大的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，土地資源豐富，且土地開(kāi)發(fā)普遍較晚，土地上附著的既得利益較少。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)先行探索所積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，國(guó)家建設(shè)規(guī)劃和政策法規(guī)設(shè)計(jì)上，都及時(shí)進(jìn)行了制度安排，從而防止了土地建設(shè)上的混亂局面。正是得益于發(fā)達(dá)地區(qū)土地建設(shè)上的教訓(xùn)，中西部地區(qū)土地建設(shè)和管理比較規(guī)范，就使得中西部地區(qū)的土地如一張白紙，可以畫出最新最美的圖畫。這幅圖畫中，最為重要的是利用了中國(guó)土地公有制的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)土地用途管制和征地制度做到了土地非農(nóng)使用增值收益的漲價(jià)歸公，結(jié)果就是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張的過(guò)程中，一方面，更多農(nóng)地被國(guó)家征收為城市建設(shè)用地，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主體部分以土地財(cái)政的形式變成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源，一方面，良好城市基礎(chǔ)設(shè)施和有序建設(shè)規(guī)劃又為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展盡享中國(guó)土地公有制的巨大“制度紅利”，這也是中國(guó)創(chuàng)造持續(xù)數(shù)十年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的土地制度方面的原因。

也就是說(shuō)，當(dāng)前中西部地區(qū)在土地利用上具有沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不可比擬的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上則存在著嚴(yán)重的先行劣勢(shì)。當(dāng)前土地制度改革主要是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在先行過(guò)程中遺留下來(lái)的各種問(wèn)題，而后發(fā)廣大中西部地區(qū)根本就不存在這些歷史遺留問(wèn)題，因此也就完全不必也不應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家就更不應(yīng)當(dāng)以發(fā)達(dá)地區(qū)先行劣勢(shì)下的土地改革經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)全國(guó)土地制度改革。

當(dāng)前，正在全國(guó)推進(jìn)的33個(gè)封閉運(yùn)行的土地改革試點(diǎn)，一定要吸取沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用上的教訓(xùn)，真正明確沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在土地利用上的先行劣勢(shì)，而充分發(fā)揮中西部地區(qū)在土地利用上的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

（作者為華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授）