來(lái)源：微信公號(hào)我們都是紀(jì)檢人，文：特約撰稿人 劉彥，

《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱《問(wèn)責(zé)條例》）自2016年7月8日起施行，《問(wèn)責(zé)條例》突出政治責(zé)任，聚焦從嚴(yán)治黨，明確了問(wèn)責(zé)的依據(jù)與原則、主體與對(duì)象、內(nèi)容與情形、方式與方法，從制度上解決了“問(wèn)誰(shuí)責(zé)、誰(shuí)來(lái)問(wèn)、問(wèn)什么、怎么問(wèn)”等問(wèn)責(zé)實(shí)踐和操作問(wèn)題，是我黨問(wèn)責(zé)制度的一次重要完善與創(chuàng)新。

《問(wèn)責(zé)條例》僅僅13條，對(duì)行政問(wèn)責(zé)事項(xiàng)不作規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)中對(duì)有關(guān)處置措施已有明確規(guī)定的，如申訴方式、問(wèn)責(zé)影響期等，不再重復(fù)規(guī)定。

《問(wèn)責(zé)條例》第六條從6個(gè)方面具體規(guī)定了黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部失職失責(zé)需要問(wèn)責(zé)的情形，前五項(xiàng)是主體內(nèi)容，第六項(xiàng)是兜底項(xiàng)。當(dāng)前，在現(xiàn)有的500余部黨內(nèi)法規(guī)中，與問(wèn)責(zé)有關(guān)的有119部，其中專門(mén)規(guī)定12部，包含問(wèn)責(zé)內(nèi)容的有107部。所以，如何實(shí)現(xiàn)《問(wèn)責(zé)條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)銜接是亟待解決的難題。

《問(wèn)責(zé)條例》區(qū)分黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定了7種問(wèn)責(zé)方式，除紀(jì)律處分以外，其他6種問(wèn)責(zé)方式涉及面特別廣、涉及的黨內(nèi)法規(guī)特別多、情形特別復(fù)雜，有待進(jìn)一步系統(tǒng)深入全面研究。

本文著重研究《問(wèn)責(zé)條例》與《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《處分條例》）的銜接問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)就是《問(wèn)責(zé)條例》第六條與《處分條例》相關(guān)條款的銜接。

一、《問(wèn)責(zé)條例》與《處分條例》銜接應(yīng)注意的幾個(gè)關(guān)系

（一）準(zhǔn)確把握《問(wèn)責(zé)條例》與《處分條例》的關(guān)系。

《問(wèn)責(zé)條例》第六條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的六種情形，然而該條規(guī)定本身較為抽象、寬泛，當(dāng)中許多概念都需要進(jìn)一步明確界定，肆意擴(kuò)大或縮小對(duì)該條的解釋會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的隨意性和自由裁量權(quán)的濫用。

而且，從黨紀(jì)規(guī)范的組成結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，《問(wèn)責(zé)條例》第六條的制裁部分是規(guī)定在《處分條例》等相關(guān)條規(guī)之中的，所以，《問(wèn)責(zé)條例》是不能單獨(dú)適用的，必須結(jié)合《處分條例》等其他黨內(nèi)法規(guī)才能對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行黨紀(jì)處分。

黨紀(jì)處分直接影響黨員的物質(zhì)利益、身份榮譽(yù)、政治前途，必須堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，《問(wèn)責(zé)條例》也將依規(guī)依紀(jì)確定為工作原則之一，無(wú)論是對(duì)黨組織還是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)都必須有成文黨紀(jì)條規(guī)作為依據(jù)，既不能任意解釋，擴(kuò)大打擊面，也不能綏靖縱容，甚至包庇違紀(jì)對(duì)象，應(yīng)將問(wèn)責(zé)工作逐步納入制度化、規(guī)范化軌道。

（二）正確處理問(wèn)責(zé)與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的關(guān)系。

當(dāng)前，有一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“四種形態(tài)”就是要求對(duì)違紀(jì)對(duì)象從輕減輕，甚至以組織處理代替黨紀(jì)處分（當(dāng)然，組織處理的實(shí)際影響不一定就比黨紀(jì)處分要輕），大事化小，小事化了。

根據(jù)《問(wèn)責(zé)條例》與其他黨紀(jì)條規(guī)對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，一定要撇清這個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。《問(wèn)責(zé)條例》規(guī)定了七種問(wèn)責(zé)方式，這七種問(wèn)責(zé)方式的區(qū)別和邊界在哪？如何避免問(wèn)責(zé)主體裁量權(quán)膨脹？正確處理好問(wèn)責(zé)與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的關(guān)系尤為重要。一是要讓失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)，成為政治生態(tài)，真正讓規(guī)矩硬起來(lái)，紀(jì)律的剛性樹(shù)起來(lái)。

二是要更加準(zhǔn)確理解和適用紀(jì)律處分運(yùn)用規(guī)則，特別要嚴(yán)格控制和規(guī)范從高形態(tài)向低形態(tài)轉(zhuǎn)化，克服問(wèn)責(zé)工作畸輕畸重，成為可以肆意把玩的泥人。

三是要認(rèn)真查明案件事實(shí)，弄清主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)在違紀(jì)行為中的地位和作用，特別要查清是否系共同違紀(jì)人，不能以領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任代替直接責(zé)任。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任往往比直接責(zé)任更輕，實(shí)踐中，一些違紀(jì)行為是在單位主要領(lǐng)導(dǎo)的默許、縱容下完成的，甚至主要領(lǐng)導(dǎo)是“親力親為”的，但由于調(diào)查過(guò)程的疏忽，致使主要領(lǐng)導(dǎo)逃避了直接責(zé)任，造成不良影響。

（三）明確厘清問(wèn)責(zé)與刑事責(zé)任的關(guān)系。

對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，并不意味著最高就是黨紀(jì)處分，更不意味著一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部還能保留干部身份，這當(dāng)中很可能涉嫌玩忽職守等刑事犯罪，無(wú)論是先處后移還是先移后處，黨紀(jì)處分與刑事追責(zé)都可以并行不悖，追究刑事責(zé)任是黨紀(jì)問(wèn)責(zé)的延續(xù)與補(bǔ)充。

湖南衡陽(yáng)賄選案中對(duì)童名謙的處理、天津港事故中對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處理都說(shuō)明了這一點(diǎn)?！秵?wèn)責(zé)條例》中之所以對(duì)涉嫌犯罪移送司法等內(nèi)容未規(guī)定，主要是因?yàn)槠渌h內(nèi)法規(guī)對(duì)此已有明確規(guī)定，絕不能以《問(wèn)責(zé)條例》未作規(guī)定為由，用問(wèn)責(zé)來(lái)取代刑事追責(zé)，問(wèn)責(zé)不能模糊、混淆紀(jì)律與法律的邊界。

二、《問(wèn)責(zé)條例》第六條與《處分條例》的具體銜接

（一）第六條第（一）項(xiàng)規(guī)定了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，不履行或者不正確履行職責(zé)的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)。

《問(wèn)責(zé)條例》中關(guān)于應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的各類違紀(jì)行為構(gòu)成要件的主體和主觀方面是一致的，主體都是特殊主體，即黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，主觀方面既可以是故意，又可以是過(guò)失，包括疏忽大意的過(guò)失和過(guò)于自信的過(guò)失。第（一）項(xiàng)規(guī)定的違紀(jì)行為侵犯的客體是黨對(duì)社會(huì)主義各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，客觀方面有二：1.在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤；2.在處置本地區(qū)本部門(mén)本單位發(fā)生的重大問(wèn)題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤。兩者均要求給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響。

該項(xiàng)規(guī)定中有關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)不力”、“重大失誤”、“嚴(yán)重?fù)p失”、“惡劣影響”等概念的內(nèi)涵和外延都十分豐富，與《處分條例》中“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”等概念一樣都有待中央紀(jì)委進(jìn)一步解釋，在釋義沒(méi)有出臺(tái)前，則有賴于各地紀(jì)檢機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)中的經(jīng)驗(yàn)與智慧。

根據(jù)對(duì)該項(xiàng)構(gòu)成要件的分析，此類違紀(jì)行為既可能是違反政治紀(jì)律的行為，也可能是違反工作紀(jì)律的行為，主要包括《處分條例》第五十三條、第一百一十三條、第一百二十五條等。

2015年12月31日，上海外灘發(fā)生擁擠踩踏事件，隨后黃浦區(qū)委書(shū)記周偉，區(qū)委副書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)彭崧被給予相應(yīng)黨政紀(jì)處分，其中一個(gè)重要原因就在于他們對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作領(lǐng)導(dǎo)不力。最近，河北邢臺(tái)七里河洪水事件中，河北邢臺(tái)因?qū)涤陱?qiáng)度、來(lái)勢(shì)預(yù)判不足，應(yīng)急能力不足，災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、核實(shí)、上報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確等原因很可能成為《問(wèn)責(zé)條例》施行個(gè)首個(gè)問(wèn)責(zé)案例。

（二）第六條第（二）項(xiàng)規(guī)定對(duì)黨的建設(shè)缺失，不履行或者不正確履行職責(zé)的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)。

此類違紀(jì)行為侵犯的客體是黨的自身建設(shè)，客觀方面表現(xiàn)形式多種多樣，包括黨內(nèi)政治生活不正常、組織生活不健全等。根據(jù)該項(xiàng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，既可以由問(wèn)責(zé)主體直接查明相關(guān)事實(shí)后進(jìn)行，如在巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)某單位對(duì)中央八項(xiàng)規(guī)定精神不落實(shí)，對(duì)該類型違紀(jì)行為不處理，那就可以直接對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部予以紀(jì)律處分；也可以在已經(jīng)對(duì)相關(guān)違紀(jì)行為作出黨紀(jì)處分的基礎(chǔ)上問(wèn)責(zé)，主要涉及《處分條例》中違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和廉潔紀(jì)律的一些條款，如第五十三條、第六十三條、第六十四條、第七十三條、第九十八條、第九十九條、第一百條、第一百零一條、第一百零二條等。

（三）第六條第（三）項(xiàng)規(guī)定了對(duì)全面從嚴(yán)治黨不力的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，此類違紀(jì)行為侵犯的客體也是黨的自身建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，但不是全部，該項(xiàng)主要強(qiáng)調(diào)黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，客觀方面表現(xiàn)形式也豐富多樣，既有可能是違反政治紀(jì)律的行為，又有可能是違反工作紀(jì)律的行為，主要涉及《處分條例》的第六十一條、第一百一十四條、第一百二十五條等。

十八大以來(lái)，包括中央紀(jì)委在內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于履行兩個(gè)責(zé)任不力的通報(bào)已經(jīng)非常多了，如2016年3月，中央紀(jì)委通報(bào)的湖北省地稅局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)許建國(guó)等七起違紀(jì)案均屬于此類型。一案雙查，既追究直接責(zé)任，又追究主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任將是未來(lái)問(wèn)責(zé)的基本范式，當(dāng)然，這并不是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)干部以后越來(lái)越不好當(dāng)，而是碌碌無(wú)為、無(wú)所事事的領(lǐng)導(dǎo)干部不好當(dāng)，違紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)、成本和代價(jià)越來(lái)越高。

（四）第六條第（四）項(xiàng)規(guī)定了維護(hù)黨的紀(jì)律不力的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)。

根據(jù)該項(xiàng)規(guī)定，對(duì)相關(guān)問(wèn)責(zé)對(duì)象的問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)以本地區(qū)本系統(tǒng)本單位違紀(jì)行為多發(fā)為前提，至于這些違紀(jì)行為是否被處理、給予何種處理則在所不問(wèn)。同時(shí)，該項(xiàng)規(guī)定又特別注重對(duì)維護(hù)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失職的黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的處理力度，如某單位多次發(fā)生《處分條例》第五十三條、第六十一條規(guī)定違紀(jì)行為，則應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部予以問(wèn)責(zé)。

值得特別注意的是“多發(fā)”的概念還需進(jìn)一步厘清。2015年9月，河南省新鄉(xiāng)市委書(shū)記李慶貴因?qū)θ温毱陂g連續(xù)發(fā)生的三名廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而被給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。2016年7月18日，江西省紀(jì)委也對(duì)6起落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不力被問(wèn)責(zé)典型案件發(fā)出通報(bào)，從該通報(bào)內(nèi)容來(lái)看，既有因本單位多名班子成員違反黨紀(jì)被問(wèn)責(zé)，又有因某一違規(guī)問(wèn)題被問(wèn)責(zé)。筆者認(rèn)為，為進(jìn)一步規(guī)范此類問(wèn)責(zé)，宜將違紀(jì)行為“多發(fā)”界定為三人以上因不同違紀(jì)行為被處理或窩案三人以上被處理。

（五）第六條第（五）項(xiàng)規(guī)定了推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)。

對(duì)于此類違紀(jì)行為可依據(jù)《處分條例》第一百二十五條處理，定性為違反工作紀(jì)律的行為。第（五）項(xiàng)和第（四）項(xiàng)規(guī)定的兩類違紀(jì)行為極為相似，應(yīng)當(dāng)主要從以下幾個(gè)角度加以區(qū)分：1.第（四）項(xiàng)更加注重維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，而第（五）項(xiàng)則側(cè)重于打擊損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題；2.根據(jù)第（四）項(xiàng)進(jìn)行問(wèn)責(zé)必須以違紀(jì)行為多發(fā)為前提，而第（五）項(xiàng)并無(wú)此規(guī)定；3.從客觀方面的把握來(lái)講，第（五）項(xiàng)更抽象，要求對(duì)氛圍、勢(shì)頭、風(fēng)氣等進(jìn)行精準(zhǔn)定位，更加考驗(yàn)問(wèn)責(zé)主體分析調(diào)查能力。

 特別需要提醒的是，上述論證過(guò)程中引用的《處分條例》中的條款并不是追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨紀(jì)依據(jù)，根據(jù)《問(wèn)責(zé)條例》和《處分條例》進(jìn)行的黨紀(jì)處分，應(yīng)當(dāng)定性為違反工作紀(jì)律的行為，視情況具體適用《處分條例》第一百一十三條、第一百一十四條、第一百二十五條等規(guī)定。

三、做好《問(wèn)責(zé)條例》銜接未完待續(xù)的幾項(xiàng)工作任務(wù)

可以預(yù)料的是，《問(wèn)責(zé)條例》實(shí)施初期會(huì)有一個(gè)磨合期，甚至?xí)霈F(xiàn)脫軌的現(xiàn)象，這都是正常的，也是可控的，對(duì)此，我們不必大驚小怪，自亂陣腳，而應(yīng)更加注重理論研究、更加注重程序規(guī)范、更加注重實(shí)踐操作。

（一）從問(wèn)責(zé)程序上看，對(duì)問(wèn)責(zé)案件可以效仿報(bào)批案件，以地級(jí)市為單位實(shí)行統(tǒng)一審批制度。

這樣做的好處有以下幾點(diǎn)：1.規(guī)范裁量尺度。避免同一地區(qū)出現(xiàn)同案不同處的情況。2.規(guī)范黨紀(jì)條規(guī)適用。問(wèn)責(zé)工作政治性強(qiáng)，技術(shù)要求高，特別是在起初沒(méi)有統(tǒng)一固定模板的情況下，很容易出錯(cuò)，由地市級(jí)紀(jì)委統(tǒng)一審批，可以提高案件質(zhì)量，提升問(wèn)責(zé)主體的形象和權(quán)威。浙江湖州紀(jì)委對(duì)全市違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神案件規(guī)定由市紀(jì)委統(tǒng)一審批，取得了良好的效果，可以借鑒適用。

（二）從具體操作上看，陽(yáng)光問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)是主旋律。

主動(dòng)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，既能更進(jìn)一步贏得社會(huì)各界的認(rèn)同與支持，又給紀(jì)檢機(jī)關(guān)提供源源不斷的外部動(dòng)力，不斷提升自身本領(lǐng)。對(duì)問(wèn)責(zé)案件的全程公開(kāi)處理（涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私的除外）應(yīng)充分考慮以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：1.處分決定書(shū)要全文對(duì)外公布，要讓公眾了解案件的具體事實(shí)，問(wèn)責(zé)的依據(jù)等等；2.問(wèn)責(zé)決定要到本單位全體黨員代表大會(huì)或類似會(huì)議上宣讀，問(wèn)責(zé)對(duì)象要當(dāng)眾做深刻檢查，主流媒體要做好宣傳報(bào)道工作，以達(dá)到問(wèn)責(zé)一件，震懾一片的效果。

（三）從理論研究上，對(duì)典型案例可以效仿最高院案例匯編，定期公布典型案例。

最高法院分門(mén)別類定期出版各類案例匯編與觀點(diǎn)，對(duì)全國(guó)各地司法實(shí)踐具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用。建議中央紀(jì)委也可以通過(guò)此種形式，對(duì)一些典型案件的處理問(wèn)責(zé)進(jìn)行全面剖析，側(cè)重對(duì)事實(shí)認(rèn)定、黨紀(jì)條規(guī)適用、觀點(diǎn)分歧等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)論述，這就給全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)提供了直接的、生動(dòng)的例子可參考。需要注意的是，此類案例匯編不同于目前紀(jì)檢機(jī)關(guān)的通報(bào)，通報(bào)只是將案件的大致情況和處理結(jié)果對(duì)外公布，至于為什么要這么處理、處理的依據(jù)等等內(nèi)容均未涉及，當(dāng)前紀(jì)律審查工作特別呼喚自上而下規(guī)范的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，此類案例匯編無(wú)疑是雪中送炭。

《問(wèn)責(zé)條例》的頒布標(biāo)志著我黨在推進(jìn)問(wèn)責(zé)制度的實(shí)踐層面進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性、普遍化的階段?！秵?wèn)責(zé)條例》與其他黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成了對(duì)黨員干部嚴(yán)密的監(jiān)督體系。相信在全體紀(jì)檢干部孜孜不倦的努力下，不斷加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)制度的理論研究和實(shí)踐探討，風(fēng)清氣正的政治環(huán)境，熱火朝天的干事氛圍，蒸蒸日上的發(fā)展勢(shì)頭就是新常態(tài)。