并不是所有的基礎設施和公用事業(yè)項目都適用公私合作(PPP)模式，這已經(jīng)是國際上的共識了；但是國際上對PPP適用范圍的相關規(guī)定，則不盡相同。本文簡介國內外的有關規(guī)定并進行比較分析，以為我國PPP立法提供參考建議。

1. 我國有關部委和地方政府(不含港澳臺)文件的相關規(guī)定

因我國目前沒有專門的PPP法，其適用范圍尚無國家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但有關部委和地方政府有關文件有些規(guī)定。1997年4月16日國家計委和國家外匯局發(fā)布的《境外進行項目融資[?]管理辦法》規(guī)定，“項目融資主要適用于發(fā)電設施、高等級公路、橋梁、隧道、城市供水廠及污水處理廠等基礎設施建設項目，以及其他投資規(guī)模大，且具有長期穩(wěn)定預期收入的建設項目?！?004年3月19日建設部發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營[?]管理辦法》規(guī)定“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法”。很多地方政府的規(guī)章如2006年《北京市城市基礎設施特許經(jīng)營管理條例》中也提到“本辦法所稱城市基礎設施特許經(jīng)營，是指經(jīng)行政特別許可，企業(yè)或者其他組織在一定期限和范圍內經(jīng)營下列城市基礎設施：(一)供水、供氣、供熱、排水；(二)污水和固體廢物處理；(三)收費公路、地鐵、城市鐵路和其他城市公共交通；(四)其他城市基礎設施”。

從我國30多個地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法或條例來看，地方政府更傾向于將適用的項目列舉出來，甚至再加上一個兜底條款，以使得適用范圍更加全面，但是這些條款很多提出的特許經(jīng)營范圍很狹窄，已經(jīng)大大落后于實務了。范圍最全面的應該是2014年剛出臺的上海市《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(初稿)》中規(guī)定的：“下列基礎設施和公用事業(yè)項目可以實施特許經(jīng)營：

(一)煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項目；

(二)鐵路、公路、水路、航空、郵政、運輸樞紐等交通運輸項目；

(三)電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡等通訊項目；

(四)防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目；

(五)生態(tài)環(huán)境破壞與自然災害防治、土地整治、礦山地質環(huán)境恢復治理等生態(tài)環(huán)境保護項目；

(六)供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設施項目；

(七)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會福利設施等項目；

(八)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房等保障性住房項目?！?/p>

上海的條例采用完全列舉的方法，并沒有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上已經(jīng)囊括了各類基礎設施和公用事業(yè)，對于PPP項目而言，好像是為挑選項目節(jié)省了時間，但是，這種范圍的界定，對PPP實務的指導作用其實并不明顯，因為不管采用何種列舉方式，涉及到的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因為這種列舉而直接應用PPP(無論是政府或企業(yè)都必須通過可行性研究和物有所值等評估提出實施方案等一系列程序，才能應用PPP)，在有兜底條款時又不能因為沒列舉到的項目而排除適用PPP；而且，若是采用完全列舉的方式，使得可能潛在的PPP項目因不在列舉清單里而使得項目難以成型?？傊?，列舉的作用是有限的，它至多能體現(xiàn)政府對于某些行業(yè)應用PPP的鼓勵，提示政府可以將一些項目進行PPP的招標，提示企業(yè)可以主動提出PPP項目。

2. 其他國家和地區(qū)對PPP應用范圍的相關規(guī)定

2.1 完全列舉PPP應用范圍的國家和地區(qū)做法

柬埔寨和臺灣地區(qū)對PPP的適用范圍都作了列舉。《柬埔寨王國關于 BOT合同的法規(guī)》規(guī)定，“只有柬埔寨發(fā)展理事會或柬埔寨王國政府授權的單位宣布的基礎設施項目才是BOT合同的客體。該類基礎設施包括下列項目：電廠、道路、高速路、港口、電訊網(wǎng)、鐵路、民用住宅、醫(yī)院、學校、機場、體育場、旅游飯店、新建城市、水電站、水壩、工廠、凈水廠及垃圾處理”。

臺灣地區(qū)的《促進民間參與公共建設法》規(guī)定，“本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：

一、交通建設及共同管道。

二、環(huán)境污染防治設施。

三、污水下水道、自來水及水利設施。

四、衛(wèi)生醫(yī)療設施。

五、社會及勞工福利設施。

六、文教設施。

七、觀光游憩重大設施。

八、電業(yè)設施及公用氣體燃料設施。

九、運動設施。

十、公園綠地設施。

十一、重大工業(yè)、商業(yè)及科技設施。

十二、新市鎮(zhèn)開發(fā)。

十三、農(nóng)業(yè)設施?！?/p>

柬埔寨和臺灣地區(qū)采用的也是完全列舉的方式，這樣做的好處和壞處都是遇到?jīng)]有列舉到的項目，可以直接不考慮采用PPP：節(jié)省時間和有可能浪費物有所值的機會。同樣，完全列舉也能起到部分正面清單的作用。

2.2 不列舉PPP應用范圍的國家和地區(qū)做法

國際上更多的國家和地區(qū)并未明確限定PPP的具體適用范圍，而僅僅是通過對PPP的定義以及評估項目是否適用PPP的方法，從另一個角度間接表達出適用范圍。

香港效率促進組編制的《PPP簡要指引(AnIntroductory Guide to Public Private Partnerships)》將PPP定義為一種涉及到私營部門交付公共服務的合同安排，考慮到“適用PPP的項目具有如下特點：

1.對建設和交付期間高效的風險管理有要求的重要投資項目：可能是單獨的一個主項目，也有可能是一系列可復制的小項目；

2.私營部門有交付所需設施和服務的專門知識，能夠實現(xiàn)物有所值；

3.服務的結構應該是適當?shù)?，允許公共部門將服務需求定義為產(chǎn)出/成果要求(以便準確地形成合同，保證企業(yè)能夠高效率地、公平地和可問責地長期提供公共服務)；

4.政府和企業(yè)之間的風險分配能夠清晰地界定和執(zhí)行；

5.設備及其服務的自然屬性在長期的壽命期內可以作價；

6.項目規(guī)模要足夠大，以確保招投標成本能夠與之相稱；

7.技術和其他方面相當穩(wěn)定，而且不易受到短期快速變化的影響。當項目涉及的設備受快速發(fā)展的技術影響時，PPP合同能作出相應的其他安排；

8.期限是長期的，同時固定資產(chǎn)可預期長期使用?！?/p>

而“不適用于PPP項目則具有一些困境，比如：

1.公共部門不能夠完整和清晰地明確項目要求，即項目特性和預期服務質量的不確定性

2.由于迅速的技術變更導致難以明確項目的要求；

3.需要整合優(yōu)勢技術時難以更換供應商；

4.過度依賴于企業(yè)貸款，但缺失獨立盡職調查的私營企業(yè)又難以從金融機構獲得貸款。”

對于什么項目適用PPP，香港《PPP簡要指引》中有借鑒國際經(jīng)驗的意思，其中提到澳大利亞維多利亞州的伙伴政策(PartnershipsVictoria
  Policy)，表示當需要公共基礎設施及其相應服務時，政府不應預判公共部門和私營部門哪一個更好，而應根據(jù)其在一個具體項目全生命周期的成本控制和風險轉移的好處大小來進行決策。如果私營部門能更加有效節(jié)約地提供服務，那么通過公共利益測算后，就可承接公共項目。英國政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎設施，招投標方法要看企業(yè)是否能夠實現(xiàn)最佳的物有所值(Valuefor Money)。

物有所值是指綜合考慮全生命周期內項目采購的所有的利益、成本、風險后最佳結果，評估變量的價值需要一定程度的判斷和定量分析方法的應用，即“物有所值是經(jīng)濟、效率和有效性的綜合體現(xiàn)，具體如下：

1. 低價提供服務；

2. 由于關鍵風險較少，預期的經(jīng)濟回報有更大的確定性；

3. 由于公共部門關注的是服務交付而不是資產(chǎn)獲取，最終用戶受益更多?！?/p>

物有所值除了不受備選交付方法(PPP與否)預算的影響，也應獨立于私營財務安排的會計賬目。不管借款是不是體現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負債表上，備選方法對財政預算的影響都應該獨立于政府的資源管理架構，包括PPP在內的私營融資模式若能比其他方式更好地保證物有所值就可以采用。

香港《PPP簡要指引》中也對PPP項目特點，以及不適用PPP的項目特點進行了描述，客觀上更加實用：對于一個項目而言，根據(jù)這些特點，初步判斷是否適用PPP，然后再根據(jù)物有所值的概念，對適用的項目進行后續(xù)的評估，最終確定是否使用PPP。這種方法明顯比完全列舉要公正且合適得多：具體項目具體分析，對選擇真正適用PPP的項目而言，考慮得更加全面；而且，其物有所值的評估方法中，也必要地考慮了公眾的利益。

新加坡則在《PPP手冊(PublicPrivate Partnership Handbook)》中更加明確地提出PPP的適用條件：政府采用資源最優(yōu)的方法決定是否采用PPP，即將PPP采購方法與政府傳統(tǒng)采購方法進行比較，如果PPP更加物有所值，政府就會采用PPP?！坝绊慞PP能對政府實現(xiàn)物有所值、同時對私營部門充滿吸引力的關鍵要素有：

1.私營部門供應商的競爭力：可信賴的、有能力的私營部門比政府更加可能提供更好和更有效率的服務；

2.可量化的產(chǎn)出/結果說明書；

3.足夠大的項目規(guī)模：項目規(guī)模越大，通過私營部門的潛在的管理效率更高；

4.私營部門創(chuàng)新和管理效率的程度：當私營部門能夠引進創(chuàng)新技術，PPP的方法使得項目更易成功。如果有可能，政府應當聽取私營部門的建議共享設備設施，當這種資源共享有礙于公共政策和目標時除外；

5.采用PPP模式和招投標的充分時間：不充分的時間不利于政府清晰地表述自己的要求，也不利于私營部門考察商業(yè)機會和提出新的主意；

6.與其他項目或者已有合同的界面可控?！?/p>

新加坡《PPP手冊》中也提出了政府選用PPP需要考慮的要素，實質也是在判斷PPP是否能夠提供更佳的物有所值，但是，與香港的《PPP指南》相比，沒有提到具體的物有所值方法和不適用的情形。

亞開行等幾個機構成立的CDIA(亞洲城市發(fā)展中心)所編制的《市政項目PPP指南(PPPGuide for Municipalities)》中提到，PPP適用于交通運輸、公共事業(yè)和服務業(yè)等諸多行業(yè)，但是在不同項目中PPP的適用程度不同，CDIA認為，原則上任何能夠帶來收入的基礎設施項目均有潛力實施PPP。多數(shù)情況下，僅需計算項目預計收入能否在合理時間框架內與項目成本實現(xiàn)平衡即可做出判斷，與此同時，要確保用戶愿意為新服務或改進后的服務付費；即便用戶不愿意付費也未必表示該項目不適用PPP，但必須為投資者找到其它回報方式，道路、公立學校、醫(yī)院、監(jiān)獄等均可以考慮通過政府支付的方式回報投資者。CDIA同時指出，PPP應比傳統(tǒng)政府融資項目更加物有所值，通過物有所值分析法，可以幫助制定項目采購政策。

澳大利亞《全國PPP指南(NationalPPP Guidelines)》則提出了PPP的核心服務與非核心服務的概念，對于公共產(chǎn)品中的核心服務(不同項目的判斷標準不一樣，沒有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服務可由私營部門提供，PPP也可適用于非核心服務，但要體現(xiàn)物有所值。而判斷物有所值的方法，仍然是根據(jù)項目的特點來確定的，但PPP項目要考慮以下幾點要素：足夠大的規(guī)模、長期性、成本、創(chuàng)新、資產(chǎn)利用率、設計建造和運營的整合、競爭性。

歐盟的《PPP成功指南(Guidelinesfor Successful
  PPPs)》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風險分擔、更快的完工、改善的服務質量。而進行物有所值的評估，要從兩方面進行比較：貨幣性比較(MonetaryComparison)，比較指標有財務Financial
  Comparator，BestAvailable Alternative，Comparable PPP Projects；非貨幣性比較，比較的是服務質量和安全等對政府和公眾很重要的指標。PPP只有在比傳統(tǒng)模式具備更好的物有所值時才能應用。

美國在《建立PPP項目工具(Establishinga PPP Program
  Toolkit)》中提到，當公共部門將PPP定為備選方法之一時，需要選擇出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(針對收費公路的)、風險評估、初步設計和成本估算、經(jīng)濟可行性研究和物有所值分析，其中物有所值評估是把考慮了風險而調整后的項目全壽命期成本與公共部門比較因子PSC
  (PublicSector
  Comparator)進行比較，而PSC是用公共部門傳統(tǒng)模式交付同樣項目的基準成本，通過這個比較來確定項目是否適合應用PPP。與此類似，英國財政部的《物有所值指南(Valuefor
  Money Assessment Guidance)》同樣也將PSC作為物有所值的判斷標準。

總之，國際社會上更主流的做法是通過強調PPP項目的一般特點，以及PPP是否能夠更好地提供物有所值這兩點來反映出PPP的適用范圍，這對我國的PPP立法具有借鑒意義。

3. PPP學者對PPP適用范圍的看法

王守清所領導的清華PPP研究團隊等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取決于項目本身的性質，包括技術復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設施規(guī)模等。對于政府而言，最應關注應用PPP能否提高項目的建設和運營效率(其最典型的體現(xiàn)就是，項目產(chǎn)品或服務價格的降低和服務水平的提高)。

1. 從設施數(shù)量上看，道路、通信、電力、水供應、衛(wèi)生、路燈等項目的數(shù)量大，適于采用PPP。

2. 從技術復雜性上看，健康、航空、通信、科研等項目需要復雜的技術，不太適用。一般而言，技術可靠的項目較適于采用PPP。

3. 從收費的難易程度上看，基于消費的一般性公共服務的收費(例如，鐵路、航空、水路、海運、電力、水供應等)比純公共服務(例如，國防、社會安全、司法、衛(wèi)生等)更為容易采用PPP。一般而言，收費越容易，外資或民營企業(yè)介入的程度越高。

4. 從生產(chǎn)和消費的規(guī)模上看，城市運輸、水供應、路燈等項目的區(qū)域性較強，即這些項目局限于一定的區(qū)域范圍內，而項目的區(qū)域性越強，引入外資或者民營資金應用PPP的可能性就越大。

綜上可發(fā)現(xiàn)，PPP主要適用于自然資源開發(fā)、基礎設施和公用事業(yè)項目，按融資易難為序分列于下：

·自然資源開采，如采礦/油/氣及其加工處理或輸送儲存設施等

·電廠、供水或廢水/物處理廠

·通信

·公路、(城市)隧道或橋梁

·鐵路、地鐵

·機場、港口

其中，第一類項目是自然資源開采，因為自然資源在全世界都是緊缺物質，只要開采出來，總能以一定價格賣出，即使國內賣不了，也可以出口，因此較易應用PPP，但前提是儲量一定要已經(jīng)探明的，另外，項目所在國或國際上對所開采的產(chǎn)品沒有禁運和限售等限制；第二類項目是電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，因為這類項目的承購者往往為政府，項目公司只需跟一個用戶(即政府)打交道，但是要保證政府的承購量足以支付運營成本和還本付息，并有一套嚴格的支付保障機制；第三類是光纜(如互聯(lián)網(wǎng))、固定或移動電話網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項目，這些本來就是利潤率較高的高科技項目，而且多數(shù)項目還可能有外匯收入，外匯風險較小，但要注意市場的競爭，特別是新技術的出現(xiàn)和后來的競爭者；第四類是公路、(城市)隧道或橋梁(即非高速公路上的隧道或橋梁)等獨立式設施，雖是跟一個個零散用戶收費，但收費站設立后可收費性較有保障，但要注意保證在一定區(qū)域范圍之內項目的惟一性，以避免競爭；第五類是鐵路和地鐵，但這類項目的投資相對較大(而用戶主要是普通百姓，收費不能高)，施工難度和內部結算方式(因為項目的獨立性一般不強)等可能導致風險較大；第六類是機場港口，這類項目除了與鐵路類項目類似的風險外，貨物運輸量和旅行人數(shù)受國際經(jīng)濟和政治形勢等影響很大，還涉及與國外航空、航海公司之間的結算，不確定性較大且不易控制。

除了上述項目，大型制造業(yè)(如輪船、飛機、大型武器制造等)也適用。在發(fā)達國家，PPP已經(jīng)廣泛應用于公共服務設施，如學校、醫(yī)院、文化體育、政府辦公樓、路燈路標、警崗、甚至監(jiān)獄等，由私營部門融資、建設，提供硬件和部分軟件服務，由公共部門使用。和典型的BOT不同的是，該模式中更多的是由政府根據(jù)項目公司提供服務的質量向項目公司付費而不是由公眾消費者直接付費，這樣既可以保證公用事業(yè)公益性服務和社會目標的實現(xiàn)，又可以把商業(yè)性的事務交給民營企業(yè)高效率地運作，實現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。

要特別提醒的是，因為PPP項目復雜，談判耗時，前期費用高，因此對項目規(guī)模有一定要求，否則不合算，因為前期費用占項目總投資的比例過大。對國際工程而言，項目投資最好不低于3000萬美元。另外，不能把PPP模式當做萬靈丹，不管項目的特性和環(huán)境，例如，與國家安全有關的項目或非常敏感的項目(如核電站)或沒有足夠投資回報的項目一般不適合采用PPP。

總之，PPP適用的項目具有一定的特點，并不是所有的項目都適用于PPP。對于某些應用非常廣泛的PPP項目，按照融資難易這樣的方式來羅列，可能對于政府和企業(yè)而言更有價值，這也可以作為另一種PPP適用項目類型的正面清單。

4. 小結

對比國內外的立法實踐，對PPP適用范圍的確定方法主要有兩種：限定范圍(柬埔寨，中國臺灣和大陸各個地方條例)和不限定范圍(中國香港，新加坡，澳大利亞，英國，亞行等)。限定范圍的又可分為完全列舉(臺灣地區(qū)，柬埔寨，上海)和不完全列舉(北京等地方條例)。基礎設施和公用事業(yè)項目均具有長期性、復雜性、投資大和涉及面廣等特點，可復制性不強。因此，不管是通過列正面清單、負面清單的方式，還是通過完全列舉的方式來限定PPP的適用范圍，都可能會擴大或縮小實際的應用范圍。國際上大多數(shù)的處理方法是從項目特點入手，而不是從行業(yè)入手，重點判斷項目的指標(如經(jīng)濟指標和非經(jīng)濟指標)，將物有所值作為一種評估方式，通過判斷相比于傳統(tǒng)采購方式，PPP是否具有優(yōu)勢。所以，物有所值的判斷標準和操作方法，對一個具體項目是否適用PPP就有了決定性的作用。

參考國際上對PPP應用范圍的相關規(guī)定，很多國家或地區(qū)的PPP相關法規(guī)或指導文件中，都提出了PPP項目的特點，這樣能更加直觀地表達PPP的適用條件，特別是像香港《PPP簡要指引》中提到的兩種情形：PPP項目的特點以及不適用于PPP的情形，對選擇PPP項目而言更具參考價值。而且這跟正面清單和負面清單不同，強調的是項目特性對PPP適用與否的影響，這些特性不一定跟行業(yè)相關。在項目評估之前，政府和投資者可以根據(jù)這些項目特性，迅速而直接地判斷是否適用于PPP。若是在這之后，再次對適用PPP的項目進行進一步評估，就可以最終判斷該項目是否適合用PPP。這就需要提出一種PPP適用性的評判方法，物有所值則是認可度相當高的一種方法，值得借鑒。

  綜上，對我國PPP立法中關于PPP應用范圍的規(guī)定建議如下：

1. 不采用現(xiàn)行PPP法(征求意見稿)中，用完全列舉或部分列舉的方法來限定PPP的適用范圍，而是通過提出PPP項目的特點，尤其是使得PPP項目成功的關鍵要素，相應地也可以提出不適用PPP的情形，以幫助政府和企業(yè)迅速判斷項目是否適用PPP。在此條件下，可以部分列舉已經(jīng)成功運用PPP項目類別清單，以表示政府對這類項目應用PPP的支持來吸引投資者；同時，也可以設置負面清單，將必須由公共部門負責提供的項目(如涉及到國家安全的)排除在PPP應用范圍之外。

2. 建立物有所值的判斷準則，以判斷具備PPP潛在應用可能的項目采用PPP是否比傳統(tǒng)模式更加適用。如果借鑒其他國家和地區(qū)采用物有所值的判斷標準，就需要同時考慮對政府、企業(yè)以及對社會公眾三方的物有所值。對于政府而言，著重判斷項目交給公共部門或交給企業(yè)，誰更能體現(xiàn)物有所值；對于企業(yè)而言，著重考慮PPP和傳統(tǒng)模式相比，以及跟其他投資機會相比哪個更有把握且有利可圖；對于公眾而言，哪種模式能以更低的價格獲得特別是更好的產(chǎn)品或服務。但在設計物有所值評估方法時，建議仍從項目著眼，而不對行業(yè)設置障礙，這樣可以結合我國發(fā)展中國家的特點，并借鑒國外處理方法，設計出有效和實用的物有所值評估方法。

主要參考文獻：

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王守清、柯永建，《特許經(jīng)營項目融資(BOT/PFI/PPP)》，清華大學出版社，2008年7月(2012年11月第5次印刷)

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歐亞PPP聯(lián)絡網(wǎng)編著，王守清主譯，《歐亞基礎設施建設公私合作(PPP)：案例分析》(中英文對照)，北方聯(lián)合出版?zhèn)髅郊瘓F，2010年8月