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PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的10個(gè)常見誤區(qū)(下)

 行云流水之云中 2016-07-05

  二是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十五條規(guī)定:“股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入,應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估,合理確定價(jià)值。……?!币约暗诙l的規(guī)定:“配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入,應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估,合理確定價(jià)值。……。

  誤區(qū)之六:以營(yíng)業(yè)稅計(jì)價(jià)的慣性方式計(jì)算PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本

  在2016年5月1日之前的PPP項(xiàng)目,如果以營(yíng)業(yè)稅計(jì)價(jià)的方式計(jì)算PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本,尚可。但是在2016年5月1日后,還以營(yíng)業(yè)稅的方式計(jì)價(jià),則萬萬不可。這對(duì)于還沒有招標(biāo)采購(gòu)的PPP項(xiàng)目來說,需要重新對(duì)財(cái)政承受能力論證報(bào)告予以調(diào)整和論證,需要重新調(diào)整PPP實(shí)施方案。原因如下:

  2016年3月24日,財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局向社會(huì)公布了《關(guān)于全面推開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》(含附件1.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法;2.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定;3.營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡政策的規(guī)定;4.跨境應(yīng)稅行為適用增值稅零稅率和免稅政策的規(guī)定)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),自2016年5月1日起,在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開營(yíng)業(yè)稅改征增值稅(以下簡(jiǎn)稱:“營(yíng)改增”)試點(diǎn),建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等全部營(yíng)業(yè)稅納稅人,納入試點(diǎn)范圍,由繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅。

  營(yíng)改增的全面開展,對(duì)與工程造價(jià),以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)成本等,將產(chǎn)生重大的影響。在開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí),必須以營(yíng)改增的新思維,重新計(jì)算整個(gè)PPP項(xiàng)目的成本,才能合理可行。

  誤區(qū)之七:沒有注重考慮社會(huì)資本的投資利潤(rùn)或投資利潤(rùn)率選取不合理

  PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證,對(duì)政府付費(fèi)的總金額,或者政府補(bǔ)貼金額的識(shí)別,主要考慮了建設(shè)成本,對(duì)社會(huì)資本的利潤(rùn)回報(bào)沒有注重考慮,或者對(duì)社會(huì)資本投資回報(bào)率的選取不合理,這對(duì)提高財(cái)政承受能力論證的準(zhǔn)確性有著重大影響,對(duì)吸引社會(huì)資本參與該P(yáng)PP項(xiàng)目,更是重要中的重要。不注重社會(huì)資本的投資回報(bào),是一個(gè)重大的誤區(qū)。對(duì)此,《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十六第一款明確規(guī)定:“運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定,并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算。”

  對(duì)于如何確定合理利潤(rùn),或者如何確定社會(huì)資本的合理利潤(rùn)率,《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第十八條明確規(guī)定:“合理利潤(rùn)率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn),充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景,結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定?!?/p>

    因此,在確定合理利潤(rùn)率時(shí),不能單純的以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平作為參考,還需要根據(jù)具體的PPP項(xiàng)目的特點(diǎn),綜合考慮各種因素予以設(shè)定。

  誤區(qū)之八:以暫定為零的簡(jiǎn)單方式處理政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任

  在PPP項(xiàng)目中,準(zhǔn)確識(shí)別出政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及可能承擔(dān)的支出責(zé)任,是對(duì)開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的一個(gè)重大考驗(yàn),也是一個(gè)相當(dāng)困難的問題。但不能因?yàn)槠鋸?fù)雜與困難,就采取簡(jiǎn)單的方式,將政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出以零的方式處理。

  那么,如果不以此種簡(jiǎn)單方式處理,該如何處理呢?對(duì)此,《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定,風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任,可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算。三種方法的具體含義如下:

  第一種方法:比例法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)算的情況下,可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

  第二種方法:情景分析法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測(cè)算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下,可針對(duì)影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設(shè),測(cè)算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為:

    第三種方法:概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測(cè)算的情況下,可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量,根據(jù)概率分布函數(shù),計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

  誤區(qū)之九:錯(cuò)誤的以單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出沒有超過年度預(yù)算的10%作為通過財(cái)政承受能力論證的依據(jù)

  此種誤區(qū),錯(cuò)誤連連,具體如下:

  第一,不是簡(jiǎn)單測(cè)算單個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力,而是測(cè)算迄今為止該P(yáng)PP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政中已經(jīng)實(shí)施的所有PPP項(xiàng)目的比重。當(dāng)然,如果該P(yáng)PP項(xiàng)目是本級(jí)財(cái)政的第一個(gè)PPP項(xiàng)目,還無可厚非僅測(cè)算此一個(gè)即可。但如果本級(jí)財(cái)政區(qū)域內(nèi),已經(jīng)實(shí)施了部分PPP項(xiàng)目,則不然。對(duì)此,《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十三條作出了明確的規(guī)定:“財(cái)政部門(或PPP中心)識(shí)別和測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后,匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目,進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估?!?/p>

  第二,不是簡(jiǎn)單測(cè)算某一年度的財(cái)政承受沒有超過規(guī)定的比重,而是要測(cè)算在政府承擔(dān)支付責(zé)任的所有年度內(nèi),所有實(shí)施的PPP項(xiàng)目匯總后,均不會(huì)超過規(guī)定的比例。

  第三,不是年度預(yù)算,是一般公共預(yù)算支出。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算又分為中央一般公共預(yù)算和地方各級(jí)一般公共預(yù)算。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六條的規(guī)定:“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入,安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。中央一般公共預(yù)算包括中央各部門(含直屬單位,下同)的預(yù)算和中央對(duì)地方的稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。中央一般公共預(yù)算收入包括中央本級(jí)收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共預(yù)算支出包括中央本級(jí)支出、中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付?!币约暗谄邨l的規(guī)定:“地方各級(jí)一般公共預(yù)算包括本級(jí)各部門(含直屬單位,下同)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級(jí)一般公共預(yù)算收入包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入。地方各級(jí)一般公共預(yù)算支出包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付?!痹赑PP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力中,是不能超過每一年度一般公共預(yù)算的10%。對(duì)此,需要予以牢記,具體可詳見《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十五條的規(guī)定:“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況,因地制宜確定具體比例,并報(bào)財(cái)政部備案,同時(shí)對(duì)外公布?!薄?/p>

  誤區(qū)之十:通過財(cái)政承受能力論證后的PPP項(xiàng)目沒有納入預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃且報(bào)批備案

  沒有通過財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目,肯定不用納入預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,因?yàn)闆]有通過財(cái)政承受能力論證,即不能以PPP的模式予以實(shí)施。

  對(duì)于通過財(cái)政承受能力論證的PPP項(xiàng)目,根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第二十八條的規(guī)定:“‘通過論證’且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目,各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄,并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí),將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”

  另外,預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,需要取得批準(zhǔn)及備案。具體的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及批準(zhǔn)權(quán)限和備案機(jī)關(guān)等,《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算報(bào)上一級(jí)政府備案??h級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)將經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算及下一級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總,報(bào)上一級(jí)政府備案??h級(jí)以上地方各級(jí)政府將下一級(jí)政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后,報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。國(guó)務(wù)院將省、自治區(qū)、直轄市政府依照前款規(guī)定報(bào)送備案的預(yù)算匯總后,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?!?/p>

  當(dāng)然,預(yù)算是可以調(diào)整的。經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算,在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整:(一)需要增加或者減少預(yù)算總支出的;(二)需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的;(三)需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的;(四)需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。具體可見《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六十七條的規(guī)定。

  結(jié)語

  PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證,為任何一個(gè)PPP項(xiàng)目所必經(jīng)的程序。在開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作中,需要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定,尤其重要的是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》等的規(guī)定,遇到不清楚或者不能夠確定的地方,一定要查找相應(yīng)的法規(guī)政策依據(jù),不能想當(dāng)然的開展相應(yīng)的工作,否者將嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。(轉(zhuǎn)自PPP工作中心,原標(biāo)題《【總結(jié)】PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的10個(gè)常見誤區(qū)(下)》,PPP資訊整理)


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