在為眾多PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)的過程之中，有機(jī)會(huì)了解到各個(gè)PPP項(xiàng)目開展的財(cái)政承受能力論證情況，在這些項(xiàng)目中，有做得很好的論證報(bào)告，但也有些PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，卻陷入了一些誤區(qū)，筆者將這些常見的誤區(qū)整理出來，以供各位參考、指正、討論。

　　誤區(qū)之一：認(rèn)為只有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目才有必要開展財(cái)政承受能力論證

    為什么把此種誤區(qū)列為本文的第一個(gè)論點(diǎn)，是因?yàn)樵趯?shí)際工作中，不怕遇到不懂的人，最怕遇到懂一些的人，就像學(xué)寫字一樣，老師說，“一”字是橫著畫一筆，“二”字是橫著畫兩筆，“三”字是橫著畫三筆，然后學(xué)生很聰明，以為萬事皆有規(guī)律，也認(rèn)為萬事都很簡(jiǎn)單，不就是畫幾筆嘛?!學(xué)生就認(rèn)為把所有的都學(xué)到了，然后把老師炒魷魚了。在PPP項(xiàng)目中，也存在此種情況，認(rèn)為財(cái)政承受能力，財(cái)政承受能力，不就是只有在財(cái)政掏錢的時(shí)候才論證嘛?!而且并不是所有的PPP項(xiàng)目都需要財(cái)政掏錢，比如使用者付費(fèi)或者使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就　　不需要財(cái)政掏錢，既然不需要財(cái)政掏錢，還需要做什么財(cái)政承受能力論證?!

　　這就是一個(gè)典型的誤區(qū)。但誤區(qū)在哪?

　　誤區(qū)是，即使是使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目，政府并非不掏錢。當(dāng)然，在這種誤區(qū)里面，有正確的地方，那就是：第一，正確劃分了PPP項(xiàng)目的類型：政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目、政府付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目和使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目;第二，正確表達(dá)了財(cái)政承受能力論證是論證政府在掏錢時(shí)有無掏錢的能力。但并不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為，使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目或使用者付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)助的PPP項(xiàng)目就不需要政府掏錢。理由如下：

　　第一，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要由政府和社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司?答案如果是肯定的，那么，政府方出資項(xiàng)目公司的資金，就需要政府掏錢。既然需要政府掏錢，不管是哪一類型的PPP項(xiàng)目，是否也需要做財(cái)政承受能力論證?!當(dāng)然，有些PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方出資的主體不是政府，而是作為政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有企業(yè)用它的自有非財(cái)政性資金出資，就不要用到財(cái)政性資金，也就不需要做財(cái)政承受能力論證，這種說法對(duì)嗎?對(duì)于答案，要看接著的第二點(diǎn)分析。

　　第二，該P(yáng)PP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)維護(hù)期是否需要政府補(bǔ)貼?答案如果是肯定的，即使在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方的出資資金是由政府出資人代表的國(guó)有企業(yè)用其自有非財(cái)政性資金出資的，也需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。是不是這個(gè)道理?!當(dāng)然，如果在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)期，也不需要政府補(bǔ)貼，是不是也就不需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證?

　　第三，該P(yáng)PP項(xiàng)目是否需要政府提供相關(guān)配套?答案如果是肯定的，比如政府對(duì)項(xiàng)目紅線范圍外的“三通”要負(fù)責(zé)投資建設(shè)到位，政府對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目產(chǎn)品或產(chǎn)出的購(gòu)買要提供相關(guān)配套等，是不是需要政府掏錢?如果需要，為什么不做財(cái)政承受能力論證?即使在該P(yáng)PP項(xiàng)目中，不需要政府提供相關(guān)配套，也需要開展財(cái)政承受能力論證。這也就是第四點(diǎn)理由。

　　第四，該P(yáng)PP項(xiàng)目，政府方是不是需要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)?在任何一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府方不可能不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而將所有的風(fēng)險(xiǎn)均轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方承擔(dān)，這樣的PPP項(xiàng)目就不成其為一個(gè)PPP項(xiàng)目。因?yàn)楦鶕?jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))第十一條的規(guī)定：“……。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)?！??！币坏╋L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，尤其是應(yīng)該由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，是否需要政府掏錢?另外，還有如下第五點(diǎn)理由，也是任何PPP項(xiàng)目均須開展財(cái)政承受能力論證的原因。

　　第五，該P(yáng)PP項(xiàng)目，是否存在可能會(huì)提前終止的情形?結(jié)婚時(shí)，不會(huì)說離婚的話。但是在PPP項(xiàng)目合同簽訂時(shí)，PPP項(xiàng)目合同卻必須具關(guān)于提前終止事宜的“離婚”話。對(duì)此，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》第二章第十八節(jié)[違約、提前終止及終止后處理機(jī)制]中特意予以規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同提前終止時(shí)，區(qū)別不同的情形，政府方會(huì)存在回購(gòu)義務(wù)與回購(gòu)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。一旦需要政府回購(gòu)或補(bǔ)償，是不是也就需要政府掏錢?是不是也就需要做財(cái)政承受能力論證。

　　因此，只要是PPP項(xiàng)目，就需要做財(cái)政承受能力論證。

　　誤區(qū)之二：認(rèn)為由PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展財(cái)政承受能力論證即可

　　這涉及到誰(shuí)是開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的合規(guī)性主體的問題。在具體的實(shí)際工作中，為什么會(huì)出現(xiàn)有些PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，是由PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的呢?對(duì)于原因，筆者在此不臆測(cè)，也不分析，筆者只分析，這是一種誤區(qū)，須糾正，PPP項(xiàng)目，需要由合規(guī)的主體來開展財(cái)政承受能力論證工作。

　　那么，哪些主體開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，才是合規(guī)的呢? 

　　合規(guī)性依據(jù)為財(cái)政部于2015年4月7日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))的如下兩條規(guī)定：

　　一是第六條的規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門(或PPP中心)負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

　　二是第七條的規(guī)定：“財(cái)政部門(或PPP中心)應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。必要時(shí)可通過政府采購(gòu)方式聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。”

　　因此，開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的合規(guī)性主體，只有如下2類：

　　第一類：PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門開展，當(dāng)然，可以聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)政承受能力論證工作。

　　第二類：如果設(shè)立有PPP中心，可以由項(xiàng)目本級(jí)PPP中心會(huì)同行業(yè)主管部門開贊，當(dāng)然，可以聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)政承受能力論證工作。

　　除上述兩類主體之外，其他主體開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，合規(guī)性有重大問題。

　　誤區(qū)之三：認(rèn)為可以任意委托第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展財(cái)政承受能力論證工作

　　因?yàn)殚_展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的主體要么是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的財(cái)政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財(cái)政部門還是PPP中心，它們?cè)谄刚?qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)，屬于政府購(gòu)買服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》約束的范疇。因此，PPP項(xiàng)目本級(jí)財(cái)政部門或PPP中心在會(huì)同行業(yè)主管部門開展財(cái)政承受能力論證工作并聘請(qǐng)第三方專業(yè)中介機(jī)構(gòu)予以協(xié)助時(shí)，必須符合政府采購(gòu)法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。

　　誤區(qū)之四：認(rèn)為可以隨時(shí)開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作

    PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，在有些PPP項(xiàng)目中，居然與物有所值評(píng)價(jià)同時(shí)進(jìn)行，同時(shí)出具報(bào)告，此種方式可否?

    根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖》，我們可以清晰了解，只有在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目識(shí)別階段，才可以開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，且必須是在該P(yáng)PP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)通過以后，才可以開展財(cái)政承受能力論證工作。

　　當(dāng)然，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證，也不能在PPP項(xiàng)目實(shí)施方案報(bào)批后開展，因?yàn)楦鶕?jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第五條的規(guī)定：“財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為”通過論證“和”未通過論證“。……。”未通過論證“的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式?！?/p>

　　因此，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作，不能隨時(shí)開展，必須在規(guī)定的時(shí)間段之內(nèi)開展，否則不合規(guī)。

　　誤區(qū)之五：認(rèn)為可以以估算的方式獲得政府方投入的非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值

　　在PPP項(xiàng)目中，在設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)，政府方有可能不是以現(xiàn)金的方式出資，有可能會(huì)以土地、房產(chǎn)、設(shè)備、貨物等非現(xiàn)金資產(chǎn)出資;在提供政府配套時(shí)，也有可能會(huì)投入配套的土地、管網(wǎng)、道路等。在開展此類PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證時(shí)，對(duì)于該等非現(xiàn)金資產(chǎn)的價(jià)值，因該等非現(xiàn)金資產(chǎn)將涉及到所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(當(dāng)然，提供的配套投入不一定會(huì)涉及到所有權(quán)轉(zhuǎn)移)，不能以估算的方式實(shí)施，而必須依法評(píng)估。具體的法律、法規(guī)依據(jù)為：

　　一是《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第四十七條規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，以非貨幣財(cái)產(chǎn)對(duì)外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對(duì)有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估?！碑?dāng)然，在委托評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，也不能隨意委托，具體見其第四十八條的規(guī)定：“國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司應(yīng)當(dāng)委托依法設(shè)立的符合條件的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估;涉及應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定的事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)將委托資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的情況向履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報(bào)告?！保ㄞD(zhuǎn)自PPP工作中心，原標(biāo)題《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的10個(gè)常見誤區(qū)（上）》，PPP資訊整理）