方面的其它細則
二、投資風險分析
8月30日出臺的標桿電價和補貼政策基本高于市場預期，地面集中式光伏電站標桿上網電價由之前的四類資源區(qū)最低標桿電價0.7元/千瓦時上調至0.9元/千瓦時；分布式光伏電價補貼政策中0.42元/千瓦時，相對于2013年3月發(fā)布的征求意見稿中0.35元/千瓦時的補貼標準，這次補貼高于市場預期。最受期待的光伏標桿電價和補貼政策已經出臺，執(zhí)行層面可能會慢于預期，但結果樂觀，分布式示范在執(zhí)行層面可能面臨諸多問題：
1、政策配套尚未完善。分布式示范項目的備案程序、并網程序、審核辦法、驗收程序、技術標準、補貼發(fā)放等執(zhí)行層面，尚缺少細則的支持。即使細則出臺后，存在不合理的條款或者執(zhí)行問題，導致項目進度偏慢也是大概率事件。因此需要通過首批項目盡快進行制度的實證，盡快完善政策環(huán)境，保證后續(xù)項目的順利實施。
2、融資和商業(yè)模式尚無成熟經驗。度電補貼方式不提供建設期資金支持，因此項目融資壓力較大，對應的投資風險上升。另外，項目業(yè)主的盈利模式尚不明確，后期盈利依賴運營、EMC或是出售模式，都存在可能，但目前僅有理論驗證，尚無實際經驗，需要持續(xù)摸索。只有商業(yè)模式成熟后，才會激發(fā)更多的主體參與示范項目的建設和運營。
3、從示范過渡到普遍，還需全方位的跨越。完善的政策環(huán)境和商業(yè)模式之后，還需完善的集成服務體系，才能保證示范項目的運行效果，促進新項目的增加。
4、電網提供接入并網、補貼到位等落實程度。對于光伏企業(yè)而言，盡管國家給予原則上的大力支持，電網能否及時提供接入以順利并網、每月的補貼到位等措施的落實是最能體現國家對產業(yè)扶持的決心，一旦落實到位，電站收益率將確定，產業(yè)才能進入真正的大發(fā)展。
5、光伏發(fā)電安裝時對屋頂破壞的風險。屋頂安裝光伏系統(tǒng)必須注意屋頂結構和屋頂防滲透層的密封性。一般而言，每100瓦光伏組件都要求有一個支撐托架。對于一棟新建筑，支撐托架通常在安裝屋頂蓋板之后、加裝屋頂防水材料之前進行安裝。磚瓦屋頂在結構上往往被設計成接近于它的負重能力極限，在這種情況下，屋頂結構必須得到加強，以承受額外的光伏系統(tǒng)重量，或將磚瓦屋頂改變成專門帶狀的區(qū)域安裝光伏陣列。
6、光伏發(fā)電運營過程中火災對建筑物內的人身和財產安全的風險，以及建筑物火災對光伏發(fā)電的風險。光伏發(fā)電設備運行是否安全，主要考慮三方面：逆變器散熱、匯流箱和組件的二極管。三者是電站發(fā)生火災的主要威脅因素。短路造成火災，這也是國際上的電站運營商首要關注的問題，至今未找到行之有效的滅火方案，水滅火會導電；固體泡沫在有傾斜角度的組件上面無法停留；所以，在建設電站的時候，應該充分完善電站安全措施，考慮防火、防震等應急快速反應預案。此外，還有加強建筑物火災防范和應急處置，最大限度地降低建筑物內對火災對光伏系統(tǒng)的損毀。
7、所在建筑物使用年限不足，拆遷帶來的光伏發(fā)電系統(tǒng)運營壽命的影響。對于壽命周期長達二十年之久的電站項目，設計、安裝前需提前考慮所在建筑物的使用年限，保證其在較長一段時期內能保證光伏發(fā)電系統(tǒng)的運行穩(wěn)定性，如若不然，只能是對國家人力、物力、財力的極大浪費。
8、建筑物內用電負荷大幅變化對自用電量及項目效益的影響。光伏發(fā)電裝置容量的考慮，根據有關專家的建議光伏發(fā)電裝置的容量應為總用電量的5%以上才具有一定的效益。
因此，預計后續(xù)政策包括各地方政府配到措施將會在接下來會密集出臺，例如關于度電補貼政策的細則，電站增值稅減半；分布式光伏金融服務政策；屋頂光伏的相關工程標準、可再生能源配額制，后續(xù)的分布式示范項目批建及并網方面的其他細則等。
三、分布式光伏發(fā)電前景預測
國際上分布式
光伏發(fā)電系統(tǒng)占光伏發(fā)電的比例達到67%左右，德國、美國、日本等主流國家的
分布式光伏發(fā)電所占比例更是高達80%以上，與之相比，中國分布式光伏應用比例較低。光伏主流國家經驗表明，分布式光伏才是光伏行業(yè)的主戰(zhàn)場，國內市場目前仍以大型電站占絕對主導，未來分布式光伏潛在成長空間巨大。
行業(yè)研究中心分析認為，分布式示范或將出現類似于金太陽項目的情況，因此到2015年中國光伏累計裝機35GW的目標仍有不確定性。但基于目前政策推進的決心和速度，我們仍認為過程中的問題可解決，分布式示范的結果依然樂觀，預計到2015年中國分布式光伏裝機容量將超過15GW。
附件：上網政策分析
近日，
國家能源局印發(fā)了有效期為3年的《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》。這一辦法涉及光伏發(fā)電并網、運行、交易、信息披露等各個環(huán)節(jié)。其中《辦法》明確規(guī)定，電網企業(yè)應當全額收購光伏發(fā)電上網電量，未按照規(guī)定完成收購造成經濟損失的，應當承擔賠償責任。
2005年國務院出臺通過的《可再生能源法》就明確規(guī)定要對光伏發(fā)電量進行全額收購，2009年做了進一步的修訂，但據業(yè)內人士反映，該規(guī)定從未強制執(zhí)行過。未強制執(zhí)行帶來的直接后果就是造成出于技術上、經濟上、質量上的各種考量，各地的光伏電站面臨著建設難、并網難、拿錢難。
根據上半年科技部針對光伏行業(yè)開展的調研結果顯示，去年，國內光伏發(fā)電站被棄光限電的比例已達到40%，即使一些并網條件好的電站開工率尚且不足80%。電網企業(yè)接受并網到底難在哪里?說到底是個“錢”字，經濟利益在作怪。
從電站的建設來說，并網的過程已經是電站項目建成后和電網的接軌過程。按照國家的政策和各類規(guī)定，電網企業(yè)有義務免費提供接入、計量、運行等服務。真正在實施時，電站都在期待著電網拿出錢來安裝電能計量表，完成從電站到電網的線路鋪設、運行管理建設。而這些都是需要電站口袋里的真金白銀。面對搶裝的光伏熱潮，面對各地政府的光伏投資熱潮，電網似乎不斷地猶豫著。
2012年底，國網公布了《關于做好分布式光伏電網并網服務工作的意見》，稱從11月1日開始，將為分布式光伏發(fā)電項目業(yè)主提供接入系統(tǒng)方案制訂、并網檢測、調試等全過程服務，不收取費用。但緊接著的一項說明又稱：國家電網公司承諾，10千伏及以下電壓、單個項目容量不超過6MW的分布式發(fā)電項目可免費入網，富余電量也將全額收購。按照新規(guī)定，未來將以逆變器終端為界，界外費用由電網承擔，界內費用由業(yè)主承擔。既然如此，如何又出來一個技術上的限制呢?
國網對電站并網的經濟效益或許可以從兩方面考慮：
1.電站并網首先產生的投入是并網費用。有專家分析，分布式發(fā)電雖然是低壓端的自發(fā)自用為主，不需要向西部電站的升壓、輸電支持，似乎無需多少成本。但是分布式由于單體容量規(guī)模遠遠小于西部大型地面電站，分散、數量眾多將使電網公司在配電網接入時不得不投入大量的人力、物力。國網也是企業(yè)，效益優(yōu)先，如此海量的投入能否堅持是個問題。
2.損失售電利潤。王斯成專家分析道，“目前發(fā)電只有兩種途徑：一種是自發(fā)自用，另外就是出售給電網。之前對分布式，電網要求必須自發(fā)自用，不允許上傳。為何排斥新能源?電網總說是安全問題，但實際上是利益分配問題，并網侵犯了電網的壟斷利益，新能源多發(fā)一度電，電網就少收入一度電的差價收入。說白了，電網是靠賣電掙錢的，如果每家每戶都用自己的屋頂發(fā)電，都不用買電網的電了，那電網的電賣給誰?所以說，它如果扶植你的話等于扶植了一個競爭對手?！?br>或許國網在2012年就預見到了分布式電站項目的新政策和2013年的爆發(fā)性增長。這一防范于未然的技術規(guī)定，出臺得恰到好處。但細細分析一下就發(fā)現，國網憑什么給免費加上一個定語呢?難道國網的這些投入真的是國網自己口袋里的錢嗎?
《可再生能源法》對電網企業(yè)的并網費用的規(guī)定：
第二十條 電網企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。
第二十一條 電網企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的合理的接網費用以及其他合理的相關費用，可以計入電網企業(yè)輸電成本，并從銷售電價中回收。
第二十二條 國家投資或者補貼建設的公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)的銷售電價，執(zhí)行同一地區(qū)分類銷售電價，其合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分，依照本法第二十條的規(guī)定補償。
第二十四條 國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。
可再生能源發(fā)展基金用于補償本法第二十條、第二十二條規(guī)定的差額費用。本法第二十一條規(guī)定的接網費用以及其他相關費用，電網企業(yè)不能通過銷售電價回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補助。
一目了然。當國家出臺可再生能源電價附加補償時，電網早在第一時間內就開始在用戶的電費中反映出來了。當這些錢進入了口袋，再要拿出來反哺可再生能源建設時，那得要好好算一下，需要“慎重再慎重”地進行投入。即便是法律有明確要求，也會有一個落實的過程。這個落實的過程，表現在具體的操作上，難免被戴上一頂“拖”的帽子。
《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》對并網的具體操作指導意見：其實用戶、投資方都不是傻瓜，個中端彌，自然有其它的利益相關方和新能源的急先鋒奔走呼號。此次國家能源局印發(fā)的有效期為3年的《光伏發(fā)電運營監(jiān)管暫行辦法》就是針對上述情況，對于電網企業(yè)在光伏發(fā)展的責任，從職責范圍、具體操作、法律責任等方面做出了更多明確的規(guī)定。
首先在職責范圍上，《辦法》明確指出接入公共電網的光伏發(fā)電項目、接入系統(tǒng)工程以及接入引起的公共電網改造部分，由電網企業(yè)投資建設。接入用戶側的光伏發(fā)電項目，接入系統(tǒng)工程由項目運營主體投資建設，接入引起的公共電網改造部分由電網企業(yè)投資建設。分布式項目享受了更大優(yōu)惠?！掇k法》提出，電網企業(yè)負責對分布式光伏發(fā)電項目的全部發(fā)電量、上網電量分布計量、免費提供并安裝電能計量表，不向項目單位收取系統(tǒng)備用容量費。電網企業(yè)在有關并網接入和運行等所有環(huán)節(jié)提供的服務均不向項目單位收取費用。
其次在具體實施上，《辦法》進一步明確電力調度機構應當按照國家有關可再生能源發(fā)電上網規(guī)定，編制發(fā)電調度計劃并組織實施。電力調度機構除因不可抗力或者有危及電網安全穩(wěn)定的情形外，不得限制光伏發(fā)電出力?！掇k法》要求，電網企業(yè)應當全額收購其電網覆蓋范圍內光伏發(fā)電項目的上網電量。因不可抗力或者有危及電網安全穩(wěn)定的情形，未能全額收購的，電網企業(yè)應當及時將未能全額上網的時間、原因等信息書面告知光伏發(fā)電項目運營主體，并報國務院能源主管部門派出機構備案。
最后在法律責任上，《辦法》再次強調指出，電網企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成光伏發(fā)電項目運營主體經濟損失的，應當按照《可再生能源法》的規(guī)定承擔賠償責任。
《可再生能源法》規(guī)定的法律責任有：
第二十八條 國務院能源主管部門和縣級以上地方人民政府管理能源工作的部門和其他有關部門在可再生能源開發(fā)利用監(jiān)督管理工作中，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一) 不依法作出行政許可決定的;
(二) 發(fā)現違法行為不予查處的;
(三) 有不依法履行監(jiān)督管理職責的其他行為的。
第二十九條 違反本法第十四條規(guī)定，電網企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監(jiān)管機構責令限期改正;拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經濟損失額一倍以下的罰款。
此次國家能源局啟動對光伏并網消納的全面監(jiān)管，無疑將加速光伏發(fā)電應用市場規(guī)模的擴大，推動行業(yè)出現新一輪大的發(fā)展，充分體現了對法律的尊重，體現了有法可依、有法必依的原則。
雷聲再次響起，響鼓上敲起了重錘。但誰都知道有法必依的前提是受害方得有勇氣拿起維權的武器。誰都知道客戶欠錢是可以通過法院來維權的，但真正將客戶告上法庭的供應商又有幾家呢?在中國，要看到具體的效果的話，還得看監(jiān)管措施的落實情況，這種監(jiān)管效果，一方面來自國網管理層自身從上而下的監(jiān)管，另一方面就要看國家能源局對國網的監(jiān)督了。
徐志強
中國能建工程研究院
