張軍文：最好的社區(qū)，是每個人都把它當家

2016-06-06

由國家發(fā)改委編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》于2016年4月19日在北京發(fā)布。報告顯示，去年我國城鎮(zhèn)化率已達56.1%，標志著我國繼續(xù)保持城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。同時數(shù)據(jù)顯示：我國城鎮(zhèn)化率平均每年提高約1個百分點，其中1978-2014年，我國城鎮(zhèn)常住人口增加了5.8億人，城市數(shù)量增加了460個，城市建成區(qū)面積也從1981年的0.7萬平方公里增加到2015年的4.9萬平方公里。

在城鎮(zhèn)化快速推進的同時，伴隨著的是社區(qū)數(shù)量的增加，以及社區(qū)人口的快速增長。如何科學合理的治理社區(qū)是政府及社區(qū)業(yè)主共同面臨的難題，普遍追求的是由單一行政管理模式向政府和社區(qū)組織、各種非政府組織積極互動的良性治理結(jié)構(gòu)。本文就當前城市社區(qū)存在的一些治理問題，以及解決對策來作出探討，同時引用成功案例來剖析和學習。

一、社區(qū)治理過程中的主要問題

（一）治理主體的過于單一和被壟斷

地方政府作為社區(qū)治理上的唯一主體，在社區(qū)的管理、建設(shè)、治安、財務(wù)等方面擁有最高權(quán)力。在實際治理上卻經(jīng)常過度干預(yù)社區(qū)的基層管理，仍舊沒有走出大政府的思路，依靠自上而下的行政命令壟斷社區(qū)所有的資源，其特征表現(xiàn)為行政主導，政府作為單一中心獨挑重任。社區(qū)自治組織居民委員會成為基層政權(quán)或外派機構(gòu)的附屬物，使居民委員會這一自治組織承擔了大量原本屬于政府的工作任務(wù)，并成為政府部門的操作層、落實層，這種社區(qū)組織行政化問題，不利于提升居民對社區(qū)的認同感、歸屬感和社區(qū)居委會的威信，同時政府對社區(qū)資源的強制壟斷造成了業(yè)主創(chuàng)新積極性下降，社區(qū)發(fā)展動力被扼殺。

（二）物業(yè)公司的不作為及對業(yè)主權(quán)力的侵蝕

物業(yè)公司作為城市化進程中的一個產(chǎn)物，主要職能是受業(yè)主委托輔助治理社區(qū)。物業(yè)公司屬于商業(yè)組織，具備逐利的本性，在治理社區(qū)過程中，為促進自身利益最大化而采取多種手段來降低壓縮成本，從而導致社區(qū)服務(wù)品質(zhì)下降或是弄虛作假，最終損害全體業(yè)主的利益。主要表現(xiàn)形式有：

（1）業(yè)委會被物業(yè)公司控制；雖然目前法律或地方法規(guī)已明確了業(yè)主委員會成立的法定條件、程序，但是由于社區(qū)業(yè)主的民主意識不強、參與度不高，往往給一些別有用心的物業(yè)公司可乘之機。部分物業(yè)公司利用工作便利來阻止業(yè)委會的成立，邊緣化業(yè)委會地位，或是通過多種手段架空業(yè)委會權(quán)利。從而在社區(qū)內(nèi)搞“一言堂”損害業(yè)主合法權(quán)益。

（2）物業(yè)公司運作不規(guī)范；最常見的是將社區(qū)內(nèi)公共空間出租來牟利，或是任意提高車位費等方式來損害業(yè)主合法權(quán)益。由于某些小區(qū)的業(yè)委會沒有成立或者雖然成立了業(yè)委會，但存在業(yè)委會形成虛設(shè)，無法有效監(jiān)督物業(yè)公司，甚至有的還與物業(yè)公司形成利益共同體。這些都直接導致物業(yè)管理公司在對小區(qū)實施物業(yè)管理過程中不夠規(guī)范、透明。象有的小區(qū)物業(yè)存在隨意公攤公共水電費用，不當挪用小區(qū)停車收費、商家進場費、廣告費等屬于小區(qū)全體業(yè)主所有的收入，違法侵占公共空間用于牟利等等現(xiàn)象，嚴重侵害小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益。

（三）業(yè)主委員會治理模式不夠成熟

業(yè)主委員會，是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)公司管理運作的一個民間性組織。這個組織應(yīng)該是由業(yè)主選舉產(chǎn)生，是業(yè)主行使共同管理權(quán)的一種特殊形式。由于業(yè)主委員會的成立到正常運作是需要全體業(yè)主參與和支持才能完成的，進而導致成立困難，運行效率低等多種問題頻發(fā)，主要問題有：

（1）業(yè)主委員會成立困難；一般情況下，業(yè)主委員會有兩種產(chǎn)生方式：①由業(yè)主或業(yè)主大會會議選舉產(chǎn)生，依照《物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》，以及各地的相關(guān)辦法依照程序產(chǎn)生；②對于較大小區(qū)，業(yè)主先按照樓選舉各自樓委會，然后每個樓委會推選代表，集中而成業(yè)委會；這樣方式形成的業(yè)委會，主要負責樓間共有的管理；而樓委會，負責樓內(nèi)共有的管理。但在實際生活中，一個社區(qū)的業(yè)主委員會成立是需要經(jīng)歷漫長的籌備過程；社區(qū)剛建好時由于入駐戶數(shù)少，無法達到法定成立條件。當社區(qū)配套設(shè)施逐步完善后，業(yè)主入住達到了法定成立條件時，卻又因為業(yè)主參與度低、不配合等原因無法成立。

（2）民主議事經(jīng)驗缺乏；業(yè)主委員會成立后，除了要對外維權(quán)，還要對內(nèi)理順自我治理的秩序，包括制度建立、機構(gòu)設(shè)置、紛爭解決機制和提高業(yè)主自治的認同感等等。業(yè)主代表是由全體業(yè)主通過業(yè)主大會投票選舉產(chǎn)生，業(yè)委會作為社區(qū)自治組織的最高權(quán)力機構(gòu)。在一些日常公共事務(wù)中，任何決定都需要通過業(yè)委會代表投票表決而確定，能得到所有業(yè)主支持的決定并不多，這就勢必造成了少數(shù)人的反對影響了業(yè)委會的運作秩序，而這種反對又不能忽視。具體原因還是社區(qū)民主議事經(jīng)驗缺乏造成的。

二、解決問題的辦法及對策

（一）依法促進政府職能轉(zhuǎn)變

要進行社區(qū)治理首先就是要轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能部門以及街道辦事處的職能，只有這樣才能從根本上消除“下改上不改”的現(xiàn)象，社區(qū)治理才能取得成效。就部分社區(qū)業(yè)委會的工作實踐來看，各個職能部門還是把社區(qū)業(yè)委會看做是自己的下一級政府，想方設(shè)法的推卸責任但是卻要攬權(quán)。而社區(qū)業(yè)委會自己的人員配置都有限，最后就把工作又壓給物業(yè)公司。所以社區(qū)治理的頭等大事就是政府部門職能轉(zhuǎn)變，這也是最關(guān)鍵、最困難的一環(huán)。

（二）讓物業(yè)公司“依規(guī)進退”

大多數(shù)社區(qū)在尚未建設(shè)完工時，物業(yè)公司就已經(jīng)確定，這些物業(yè)公司基本是由房地產(chǎn)開發(fā)商自行外聘，或是旗下附屬公司。在社區(qū)業(yè)委會未成立前，這些物業(yè)公司就這樣成了合法入駐的社區(qū)管理機構(gòu)。在相當長的一段時間內(nèi)，社區(qū)內(nèi)的資源和權(quán)利被這些強制入駐的物業(yè)公司控制。如何讓原本屬于全體業(yè)主的資源和權(quán)利回歸呢？最好的辦法還是制訂規(guī)則，讓物業(yè)公司“依規(guī)進退”；

（1）設(shè)定物業(yè)公司入駐門檻條件；通過政府指導、業(yè)委會主導設(shè)定合理的物業(yè)公司入駐條件，比如要求對方注冊資本達到**萬元以上，年度投入社區(qū)的維護費用不低于總物業(yè)費全額的70%，列出具體的服務(wù)明細目錄，投入的勞動力數(shù)量等。然后再進行三家以上的物業(yè)公司參與投標。通過這些硬性要求，可以把一些實力較低，服務(wù)較差的物業(yè)公司擋在門外。

（2）制訂針對物業(yè)公司的績效考核；物業(yè)公司是社區(qū)業(yè)主出資聘請的第三方管理機構(gòu)，其職能和義務(wù)是依法依規(guī)來服務(wù)社區(qū)內(nèi)的全體業(yè)主。一些物業(yè)公司由于不作為或是投機取巧來侵犯業(yè)主權(quán)益，但又無任何規(guī)定來約束，導致業(yè)主拒交物業(yè)費，從而把矛盾升級。解決這個問題可以從制定“績效考核”來約束物業(yè)公司。通過績效分數(shù)來決定物業(yè)公司的物業(yè)費獲取比例；60分以下為不合格，61分-70分為一般，71分-90分為滿意，90分以上為優(yōu)秀。在業(yè)委會年度評選中，物業(yè)公司被評為不合格，則獲取總物業(yè)費全額的70%，被評選為一般，則獲取總物業(yè)費全額的90%，被評選為優(yōu)秀，則獲取物業(yè)費全額的100%。對于連續(xù)兩年被評選為不合格，則強制退出。

（3）通過修法來完善業(yè)委會的運作模式；《業(yè)主大會規(guī)程》雖然明確規(guī)定“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)”，但是對召開業(yè)主大會的條件、業(yè)主委員會的組織保障、對業(yè)主委員會的監(jiān)督、業(yè)主委員會的法律責任等都沒有具體規(guī)定?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定“同一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導下成立業(yè)主大會，并選舉行產(chǎn)生業(yè)主委員會”，沒有具體規(guī)定業(yè)主大會召開的條件（物業(yè)交付時間、入住比例等）。建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》規(guī)定“業(yè)主籌備成立業(yè)主大會的，應(yīng)當在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）的指導下，由業(yè)主代表、建設(shè)單位（包括公有住房出售單位）組成業(yè)主大會籌備組，負責業(yè)主大會籌備工作。”只有通過法律保障業(yè)主委員會的合法權(quán)利，業(yè)主委員會才能依法保障全體業(yè)主的合法權(quán)益不受侵害。（文/閱讀時間作者·張軍文）

作者簡介：張軍文（知名公益達人“志愿哥”）：為中國志愿服務(wù)培訓師，廣州資深志愿者領(lǐng)袖，現(xiàn)任廣州青年志愿者協(xié)會公共資源部部長，廣州志愿服務(wù)督導團成員，廣州志愿者領(lǐng)袖俱樂部“V領(lǐng)匯”成員，廣州平安小天使志愿活動創(chuàng)始人，為公益事業(yè)盡心盡力，志愿服務(wù)時達5000余小時，從事公益事業(yè)長達10多年。

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