如何才能“打開小區(qū)大門”

來(lái)源：2016年05月04日法制日?qǐng)?bào)

□　宋志紅

近日,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出:“新建住宅要推廣街區(qū)制,原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化,解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題,促進(jìn)土地節(jié)約利用。”一時(shí)之間,“拆掉小區(qū)圍墻”成為公眾熱議的話題。打開小區(qū)大門是公共利益之所需,其理念是先進(jìn)的,出發(fā)點(diǎn)也是好的。對(duì)于未來(lái)的新建住宅區(qū),政府可以通過(guò)土地政策、規(guī)劃審批等手段有效引導(dǎo)并保障實(shí)施,避免新的封閉小區(qū)的形成。但要打開已建成住宅小區(qū)的大門,確實(shí)難度不小。

政府要解決產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題

政府首先要解決的便是產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移問(wèn)題。我國(guó)物權(quán)法明確規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地,屬于業(yè)主共有,但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房,屬于業(yè)主共有?！币虼?/span>,封閉小區(qū)內(nèi)的道路、綠地等屬于業(yè)主享有的建筑物區(qū)分所有權(quán)的組成部分（建筑物區(qū)分所有權(quán)不包括公共道路、綠地的共有使用權(quán)，而是指對(duì)建筑物專有部分、共用部分的所有權(quán)，最高法院建筑物區(qū)分所用權(quán)的司法解釋也是這樣規(guī)定的。）,除了在權(quán)利行使方面需要遵循共有規(guī)則之外,其與對(duì)自身房屋這一專有空間享有的專有所有權(quán)在法律上具有同等效力。從這一角度講,要求打開小區(qū)大門與要求打開業(yè)主自家大門的性質(zhì)是一樣的,均是公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵入。在一個(gè)倡導(dǎo)法治的和平社會(huì),這一目標(biāo)的正常實(shí)現(xiàn)只有兩種方式:

第一種方式是協(xié)商一致自愿打開,由政府和小區(qū)業(yè)主集體協(xié)商,政府出價(jià)補(bǔ)償,小區(qū)業(yè)主通過(guò)合法程序的表決形成接受政府補(bǔ)償并讓小區(qū)內(nèi)部分共有道路乃至綠地等變?yōu)楣驳缆返亩鄶?shù)決議。由于利益關(guān)系重大,在表決時(shí)這一事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)適用物權(quán)法第76條“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”的規(guī)定,實(shí)行“雙三分之二”表決規(guī)則。然而,此種方式面臨補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定和業(yè)主集體決策難達(dá)成的兩大難題,小區(qū)內(nèi)部道路變?yōu)樯鐣?huì)公用的價(jià)值損失難以用單純的土地面積來(lái)計(jì)算,打開小區(qū)大門對(duì)業(yè)主生活品質(zhì)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的影響也難以客觀準(zhǔn)確評(píng)估,不同業(yè)主的好惡、心理預(yù)期和實(shí)際所受影響也大不相同。

第二種方式是征收,當(dāng)無(wú)法協(xié)商一致,但出于足夠的公共利益之所在必須打開小區(qū)大門的,則由政府依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》啟動(dòng)征收程序,將原有封閉小區(qū)內(nèi)的業(yè)主共有道路轉(zhuǎn)變?yōu)檎畵碛械墓驳缆?。此種方式除了同樣面臨補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難題外,地方政府的資金來(lái)源和施政動(dòng)力也均面臨挑戰(zhàn):與一般的征收拆遷不同,地方政府不僅無(wú)法從此種征收中獲取土地級(jí)差收益和短期內(nèi)城市面貌提升的政績(jī)效益,而且還需要大量投入,必然極大影響地方政府施政的積極性。

在一個(gè)城市大量且頻繁地運(yùn)用征收手段必定會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大威脅,即便政府通過(guò)征收手段強(qiáng)行打開大門,也無(wú)法避免心有不甘的業(yè)主們通過(guò)私設(shè)路障等形式表達(dá)抗議。因此,應(yīng)盡量避免通過(guò)強(qiáng)征的方式強(qiáng)行打開。政府通過(guò)有效引導(dǎo)和充足且多樣化的補(bǔ)償措施提升業(yè)主自愿打開小區(qū)大門的積極性,力爭(zhēng)在平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上兼顧保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)和實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo),仍為上策。

政府要提供足夠的安全保障

當(dāng)前影響業(yè)主打開意愿的主要因素是安全威脅和便利的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所喪失這兩大顧慮。小區(qū)大門打開后的安全威脅是業(yè)主最大的顧慮?，F(xiàn)有封閉小區(qū)是維護(hù)業(yè)主人身財(cái)產(chǎn)安全的重要手段,業(yè)主通過(guò)自行付費(fèi)聘請(qǐng)物業(yè)管理的方式提升了小區(qū)安全度,同時(shí)也成為維護(hù)城市治安力量的有效補(bǔ)充。一方面,有了院墻的阻隔,極大降低了各種爬窗竊搶拐騙行為的發(fā)生幾率,讓業(yè)主能住的安心；另一方面,小區(qū)內(nèi)散步的老人和玩耍的小孩也能夠相對(duì)放松心情,不用時(shí)刻繃緊神經(jīng)、緊瞪大眼,時(shí)刻防范潛在的車輛威脅和拐騙之徒。一旦小區(qū)大門向社會(huì)開放,社區(qū)道路變?yōu)楣驳缆?/span>,小區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地變?yōu)楣不顒?dòng)場(chǎng)地,噪音滋擾且不說(shuō),失去圍墻阻隔后的爬墻入室威脅、人車混雜的交通安全隱患,成為業(yè)主最大的擔(dān)憂,從而也是影響業(yè)主打開意愿的最大負(fù)面因素。因此,要讓業(yè)主們自愿打開圍墻,比單純貨幣補(bǔ)償更重要的是,政府能夠提供足夠的安全保障,讓業(yè)主們拆掉了圍墻也一樣能住的安全安心。

除此之外,打開小區(qū)大門還可能導(dǎo)致業(yè)主喪失便利的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所。在諸如紐約等國(guó)外大城市,雖很少見封閉住宅小區(qū),但各種小型的街區(qū)公園隨處可見,社區(qū)公立學(xué)校的操場(chǎng)在非上學(xué)時(shí)間也對(duì)公眾開放,人們可以非常輕松地在步行不超過(guò)十分鐘的距離內(nèi)就能找到一處擁有綠地、娛樂(lè)設(shè)施等的休閑場(chǎng)所。而我們大多數(shù)城市的現(xiàn)狀是城市公園以收費(fèi)的大型公園為主,雖然綠地總面積貌似樂(lè)觀但群眾日常使用極其不便,門票成本、交通成本、時(shí)間成本成為了制約群眾使用這些大型公園的主要因素。因此,現(xiàn)有封閉小區(qū)不僅承擔(dān)了安全保障的職能,封閉在內(nèi)的綠地、健身設(shè)施、環(huán)形步道等還承載了為業(yè)主提供休閑、健身、社交等場(chǎng)所的功能。一旦全面拆掉小區(qū)圍墻,這些綠地、戶外健身娛樂(lè)場(chǎng)所和設(shè)施等,也必然因?yàn)闊o(wú)法排他使用而成為全社會(huì)的公共設(shè)施,而且還會(huì)因?yàn)楸┞对诖鞑幌⒌能囕v和行人中而喪失昔日的安全和寧?kù)o。

因此,要讓業(yè)主們自愿打開圍墻,比貨幣補(bǔ)償更重要的是,政府要能夠提供足夠的治安保障,能夠提供充足且使用方便的公園、娛樂(lè)設(shè)施等休閑活動(dòng)場(chǎng)所,讓業(yè)主生活品質(zhì)在小區(qū)大門打開前后不會(huì)大幅降低。如果打開小區(qū)大門之后警力供應(yīng)不足、治安管理水平跟不上,社區(qū)公園、娛樂(lè)場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施欠缺或者分布不合理造成老百姓使用不便,打開小區(qū)大門自是會(huì)遭到抵制。

公共利益與私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)

有鑒于此,打開小區(qū)大門切不可蠻干或者急躁冒進(jìn),必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情循序漸進(jìn),通過(guò)新建帶已建、公有帶私有的方式讓社會(huì)逐步接受,逐步實(shí)施:

第一,先從增量開始,在城市規(guī)劃時(shí)避免新的封閉小區(qū)的形成,并與舊城改造、國(guó)有土地使用權(quán)期限屆滿后的政策安排相結(jié)合,將一些老舊小區(qū)改造為開放式街區(qū)式住宅,通過(guò)新增街區(qū)制住宅的成功打造為打開已有小區(qū)封閉之門形成良好的示范效應(yīng)。

第二,對(duì)于已經(jīng)存在的封閉小區(qū)之打開,應(yīng)先易后難、循序漸進(jìn),先從機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等開始做起,特別是從國(guó)有者開始做起。一是因?yàn)檫@些地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單；二是因?yàn)楣挟a(chǎn)權(quán)單位理應(yīng)在公共利益的實(shí)現(xiàn)方面做出表率,率先打開大門。

第三,對(duì)于私人享有所有權(quán)(包括建筑物區(qū)分所有權(quán))的封閉小區(qū),應(yīng)當(dāng)分類逐步推進(jìn)。對(duì)于超大型封閉式小區(qū),確有設(shè)置公共道路之必要而需要打開的,可以通過(guò)提供多樣化補(bǔ)償?shù)确绞皆谄降茸栽阜稍瓌t的基礎(chǔ)上尋求逐步打開,盡量避免強(qiáng)制征收之手段的運(yùn)用；對(duì)于一些對(duì)交通并無(wú)太大影響的中小型小區(qū),沒有打開之迫切必要性的,不宜強(qiáng)行打開。