盡管PPP是2014年底才熱起來(lái)的，但PPP最主要的形式——特許經(jīng)營(yíng)在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐，已有30多年的歷史?？傮w上看，國(guó)內(nèi)PPP實(shí)踐取得了巨大成就，但也有不少失敗的案例，部分項(xiàng)目被政府提前收回。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分成功、失敗PPP項(xiàng)目案例進(jìn)行對(duì)比分析和梳理總結(jié)，得出了一個(gè)小小的結(jié)論，那就是一個(gè)PPP項(xiàng)目從咨詢方案、招商到投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的全生命周期內(nèi)，要真正起到降低建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量的作用，并能持續(xù)運(yùn)行到特許經(jīng)營(yíng)到期，需要六個(gè)“離不開”：

　　離不開運(yùn)作有效的實(shí)施機(jī)關(guān)

　　實(shí)施機(jī)關(guān)既是項(xiàng)目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時(shí)還是項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管者。為此，實(shí)施機(jī)構(gòu)要做到：第一，要審慎發(fā)包。發(fā)包前實(shí)施機(jī)關(guān)要充分論證，選準(zhǔn)項(xiàng)目，精心制定實(shí)施方案并能盡量為社會(huì)資本預(yù)留創(chuàng)新空間，并在公開招標(biāo)時(shí)要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)。第二，要有效監(jiān)管。項(xiàng)目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管和處置。第三，要平等履約。政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)收費(fèi)不能及時(shí)調(diào)整時(shí)，政府財(cái)政應(yīng)按照協(xié)議及時(shí)兌現(xiàn)承諾。比如，某省市的有些項(xiàng)目是由鎮(zhèn)政府與社會(huì)資本簽約，但由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)監(jiān)管權(quán)限在區(qū)級(jí)政府行業(yè)主管部門，鎮(zhèn)政府很難按協(xié)議履約，實(shí)際上鎮(zhèn)政府就不是一個(gè)有效的實(shí)施機(jī)關(guān)。

　　離不開專業(yè)合格的投資經(jīng)營(yíng)者

　　專業(yè)合格的經(jīng)營(yíng)者是保障特許項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。因此對(duì)社會(huì)資本的選擇應(yīng)體現(xiàn)：第一，需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商。即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽(yù)度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績(jī)良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等。第二，需要長(zhǎng)期投資者。不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投資，PPP項(xiàng)目投資方應(yīng)主要是長(zhǎng)期資本持有人（如銀行長(zhǎng)期貸款、社保資金、保險(xiǎn)資金、財(cái)富管理基金等），追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低。當(dāng)然，在項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)安全鎖定期內(nèi)可引入追求高收益的短期資本，待項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定后再通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式引入長(zhǎng)期資本。第三，資本結(jié)構(gòu)要合理。對(duì)于建設(shè)運(yùn)營(yíng)復(fù)雜、技術(shù)含量高的項(xiàng)目，相關(guān)方可組成一個(gè)特殊目標(biāo)載體(SPV)，合理安排設(shè)計(jì)方、設(shè)備方、建造方、運(yùn)營(yíng)方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項(xiàng)目中的利益保持一致。

　　離不開必要的激勵(lì)約束機(jī)制

　　企業(yè)通過(guò)PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過(guò)合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(bào)（根據(jù)運(yùn)營(yíng)績(jī)效，國(guó)外特許經(jīng)營(yíng)投資項(xiàng)目的回報(bào)率一般高干銀行長(zhǎng)期貸款利率1個(gè)百分點(diǎn)左右）。同時(shí)，要建立必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，實(shí)施機(jī)關(guān)定期進(jìn)行運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，對(duì)于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵(lì)基礎(chǔ)上，政府應(yīng)全面實(shí)行細(xì)致的成本規(guī)制，要針對(duì)每個(gè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域制定成本規(guī)制細(xì)則，并據(jù)此定期對(duì)企業(yè)開展成本監(jiān)審，推行成本信息公開。目前，很多已實(shí)施PPP的項(xiàng)目，由于在績(jī)效考核方面沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，只要項(xiàng)目不出現(xiàn)大的事故，政府或使用者就得付費(fèi)，這實(shí)際上與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)沒(méi)有太多區(qū)別深度，也不利于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，也會(huì)加劇外界對(duì)PPP作用的質(zhì)疑。

　　離不開有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制

　　PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般都比較長(zhǎng)，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險(xiǎn)較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等則由政府承擔(dān)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭(zhēng)議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭(zhēng)議的具體方式（聽證、仲裁、訴訟等），以促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目持續(xù)健康運(yùn)行。目前，有些地方已實(shí)施的PPP（特許經(jīng)營(yíng)）項(xiàng)目的合同中，對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制一般停留在“雙方協(xié)商”為主的層面，對(duì)協(xié)商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施。

　　離不開專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

　　PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財(cái)務(wù)等多方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目是否適合PPP模式、實(shí)施PPP模式的財(cái)力基礎(chǔ)進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項(xiàng)目做成PPP項(xiàng)目，最后導(dǎo)致PPP沒(méi)有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運(yùn)營(yíng)成本的作用。第二，需要中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、投資回報(bào)、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計(jì)，有利于政府找到合適社會(huì)資本。第三，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問(wèn)，包括在項(xiàng)目的招商、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)階段，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序規(guī)范。

　　離不開完善的政策法規(guī)保障

　　PPP的有效持續(xù)運(yùn)作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，多數(shù)國(guó)家對(duì)PPP領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。保障相關(guān)方誠(chéng)信履約，規(guī)范企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)，防止惡意低價(jià)中標(biāo)造成項(xiàng)目建成后難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)，約束政府履責(zé)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。規(guī)則公開透明，政府須將PPP的有關(guān)政策法規(guī)、招標(biāo)、監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等信息依法公開，構(gòu)造有利于PPP項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)的法治化營(yíng)商環(huán)境。特別是在對(duì)待政府、社會(huì)資本雙方的違約上，相關(guān)法規(guī)法律能平等對(duì)待。比如對(duì)政府的單方違約，企業(yè)是否可以提起民事訴訟？如果是按照目前的法規(guī)，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府?dāng)≡V，社會(huì)資本只能以國(guó)家賠償?shù)姆绞絹?lái)獲得一些補(bǔ)償，而我國(guó)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往不高，這實(shí)際上還是不利于保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益。