本文首發(fā)于《檢察日報(bào)》2015年12月29日

輕刑化、溫和化，強(qiáng)調(diào)對罪犯的改造和再社會化等，都是荷蘭刑事司法體match系的典型特征，這與社會福利國家、社會寬容的政策導(dǎo)向和文化特質(zhì)不無關(guān)系。對監(jiān)禁率的考察或許可以起到管中窺豹的效果，荷蘭以監(jiān)禁率低聞名于世。根據(jù)國際監(jiān)獄研究中心的數(shù)據(jù)，截至2014年9月30日，荷蘭羈押場所的羈押人數(shù)為11603人(其中審前羈押占40%左右)，監(jiān)禁率為0.069%，排在全球第178位，羈押場所占用率為77%(2015年，挪威還向荷蘭租借了部分監(jiān)獄用于關(guān)押本國罪犯)。社會福利國家強(qiáng)調(diào)要有彈性地應(yīng)對犯罪，關(guān)注底層社會的參與機(jī)會，國家在規(guī)制社會事務(wù)中要扮演積極角色，在這種制度背景下，刑事司法體系保持謙抑，重在預(yù)防，而檢察權(quán)則承擔(dān)更多的社會職能。在荷蘭刑事司法體系內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)的中樞角色表現(xiàn)為在推進(jìn)社會治理目標(biāo)中起主導(dǎo)作用。

根據(jù)荷蘭憲法，以及荷蘭安全與司法部(以下簡稱司法部)、檢察官總署官方網(wǎng)站的表述，檢察機(jī)關(guān)被定位為司法機(jī)關(guān)的組成部分。檢察機(jī)關(guān)是荷蘭唯一的承擔(dān)公訴職能的機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)包括三項(xiàng):偵查犯罪、起訴犯罪嫌疑人和監(jiān)督刑罰執(zhí)行。但是與法院相比，荷蘭檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)具有以下兩方面的特殊之處。

一是組織結(jié)構(gòu)上的集中統(tǒng)一性。檢察機(jī)關(guān)是統(tǒng)一的全國性組織，其組織結(jié)構(gòu)具有科層化特征，檢察官總署處于最高層級，通過發(fā)布檢察政策、指令等方式統(tǒng)一指揮、監(jiān)督全國檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的設(shè)立分區(qū)劃單元和功能單元。區(qū)劃單元的設(shè)立主要與法院的區(qū)劃設(shè)置相對應(yīng)，每一個(gè)地區(qū)法院相對應(yīng)設(shè)有地區(qū)檢察辦公室，與4個(gè)上訴法院相對應(yīng)設(shè)有上訴檢察辦公室。此外，還設(shè)有2個(gè)以功能劃分的全國性的檢察辦公室，即負(fù)責(zé)追訴有組織犯罪、反恐、販賣人口及類似犯罪的國家檢察辦公室，以及負(fù)責(zé)追訴嚴(yán)重欺詐、環(huán)境犯罪和資產(chǎn)沒收的國家檢察辦公室。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察人員分為首席檢察官、高級檢察官、檢察官、代理檢察官以及獨(dú)任法庭檢察官，此外還有書記員和其他行政人員。近年來，隨著案件量的增加，荷蘭檢察官的人數(shù)也不斷增加，2003年，荷蘭全國只擁有檢察官不到500人，但到2015年，全國檢察機(jī)關(guān)共有職員5000余人，其中檢察官800人。

二是職權(quán)行使上的相對獨(dú)立性。檢察機(jī)關(guān)作為整體，與法院不同，檢察機(jī)關(guān)并不是完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，司法部長是檢察機(jī)關(guān)形式上的最高領(lǐng)導(dǎo)，對檢察政策和決定承擔(dān)政治責(zé)任，并向議會負(fù)責(zé)。根據(jù)荷蘭司法組織法，司法部長對檢察政策和個(gè)案決定享有指令權(quán)。不過，法律對司法部長行使干預(yù)權(quán)設(shè)置了嚴(yán)格的條件。例如在個(gè)案中，司法部長發(fā)布指令前，必須將指令和理由抄送檢察官總署，以便該機(jī)構(gòu)表達(dá)意見。如果司法部長試圖發(fā)布指令禁止對某案進(jìn)行調(diào)查或起訴(至今，司法部長未行使過這一權(quán)力)，司法部長必須將該指令以及檢察官總署的意見送達(dá)議會，接受議會的民主監(jiān)督。

如果說在組織結(jié)構(gòu)和職權(quán)行使上，檢察機(jī)關(guān)和法院差異很大，那么在檢察官和法官的選拔任命上差異則很小。除了形式上的任職期限不同外(法官終身任職，檢察官則有65歲的退休限制)，任職條件、培訓(xùn)考核等，檢察官和法官都受司法公務(wù)員相關(guān)法律的規(guī)制，兩者具有高度的相似性。正如歐洲比較刑事司法學(xué)者杰奎琳·霍奇森所言，在荷蘭這樣的歐陸國家，由于履行類似于司法的職能，接受與法官相同的司法培訓(xùn)，以及工作意識形態(tài)(代表公共利益而不是被害人或被告人單方的利益)和自我認(rèn)知的相似性，都傾向于將檢察官定位為準(zhǔn)司法官。

在荷蘭，檢察官享有偵查權(quán)，但是檢察官只對部分重大案件開展偵查(如前不久的馬航MH17空難)，大部分刑事案件由警方偵查，但檢察官要對警方的偵查行為負(fù)責(zé)。檢方對警方(主要是警方內(nèi)部負(fù)責(zé)刑事案件偵查的警察)有指令權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果警方不服從指令，將面臨紀(jì)律制裁。警方偵查完結(jié)，將案卷移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。近年來，警方移送檢方的案件平均在25萬件左右，其中有50%左右未進(jìn)入法庭審理程序，而是由檢察機(jī)關(guān)自行運(yùn)用檢察裁決權(quán)處理。這里所說的檢察裁決權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)對警方移送的案件，在不移送法院起訴的情況下，所享有的各種處置權(quán)，主要包括無條件不起訴、中止起訴、刑事和解、檢察刑事處罰令等。

依據(jù)荷蘭刑事訴訟法和檢察官總署頒布的指引，檢察機(jī)關(guān)有100多條不起訴的理由，其中大致可以劃分為基于法律技術(shù)原因不起訴和基于便宜原則不起訴。前者類似于我國刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形(如犯罪已過追訴時(shí)效期限的;經(jīng)特赦令免除刑罰的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的，等等)，后者則主要基于公共利益考慮，對起訴不符合比例原則、不公正和沒有效果的案件作不起訴處理。在2010年之前，作無條件不起訴的案件占所有案件的10%左右。對于部分案件，檢察機(jī)關(guān)也可以中止起訴，如果犯罪嫌疑人遵從了檢察機(jī)關(guān)施加的一些條件(如參加毒品康復(fù)項(xiàng)目)，則檢察機(jī)關(guān)的追訴權(quán)失效。在2008年，中止起訴的適用比例在5.8%左右。在2008年之前，對于法定自由刑在6年以下的刑事案件，檢察機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人還可以通過刑事和解替代起訴和公開審判，只要犯罪嫌疑人自愿向國庫支付一定數(shù)量的金錢，或者滿足檢察機(jī)關(guān)設(shè)定的一個(gè)或多個(gè)財(cái)產(chǎn)條款，如罰金、沒收財(cái)產(chǎn)、上交犯罪所得、賠償損失、從事無償勞動等，檢察機(jī)關(guān)就可以對其不予起訴。在2008年之前，刑事和解的適用比例在33%左右。但是由于刑事和解存在對犯罪嫌疑人的權(quán)利缺乏程序保護(hù)、不具有終局性等弊端，導(dǎo)致立法者引入了一種新的檢察裁決程序，即檢察刑事處罰令程序，以便增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的庭外化解案件的能力。

檢察刑事處罰令是檢察官享有的一種無需法庭介入的情況下，對證據(jù)確鑿的輕微案件科處刑罰(除了自由刑)的法定權(quán)力。刑事處罰令適用于可能被判處6年以下自由刑的犯罪行為。適用這一程序時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以科處罰金、服務(wù)刑、撤銷駕照、上交犯罪所得等刑罰。除非犯罪嫌疑人反對，刑事處罰令將具有終局性，具有強(qiáng)制執(zhí)行力，且一旦接受，等于宣布犯罪嫌疑人有罪。如果犯罪嫌疑人對此表示反對，也必須在法定期限內(nèi)表示，并且要親自在檢察官辦公室做出或者通過書面形式做出。在反對的情況下，檢察機(jī)關(guān)將把案件移送到法院，被指控人接受正常審判。對于可能被科處超過2000歐元罰金或賠償?shù)陌讣?，被指控人有獲得指派辯護(hù)人幫助的權(quán)利。當(dāng)檢察官意圖簽發(fā)罰金或賠償命令時(shí)，要為被指控人指定辯護(hù)律師參加聽證。刑事處罰令自2008年引入以來，適用率越來越高，逐漸取代刑事和解制度。例如在2014年，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用刑事處罰令處理了3.32萬個(gè)案件，占所有案件的15%左右。當(dāng)然，刑事處罰令制度的確立也引來爭議。有批評者認(rèn)為，該制度同時(shí)賦予檢察官定罪權(quán)和量刑權(quán)，違背權(quán)力分立原則，違背了荷蘭憲法有關(guān)法院對刑事犯罪的管轄權(quán)規(guī)定。另有批評者擔(dān)心，此項(xiàng)權(quán)力有濫用的危險(xiǎn)。例如2015年1月，荷蘭最高法院發(fā)布了一項(xiàng)報(bào)告，批評了檢察機(jī)關(guān)在部分證據(jù)不充分的案件中適用了刑事處罰令程序。但是盡管有這些批評，便宜主義和實(shí)用主義在荷蘭刑事司法領(lǐng)域還是占了上風(fēng)。

荷蘭刑法典比較簡明，其對每一個(gè)罪，規(guī)定的只有最高刑罰，沒有最低刑，且沒有量刑梯度，理論上自由刑可以為1天。荷蘭也沒有專門的、有約束力的量刑規(guī)范，這就導(dǎo)致法官的量刑裁量權(quán)十分寬泛，量刑不均衡一度是一個(gè)十分嚴(yán)重的問題。在確保量刑均衡上，荷蘭檢察機(jī)關(guān)走在了法院的前面。自20世紀(jì)末，荷蘭檢察機(jī)關(guān)實(shí)施了“北極星指引”計(jì)劃，到今天，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)布了30多個(gè)全國性的量刑指引。這些指引對檢察官有約束力，在特殊情況下檢察官也可以偏離指引，但必須明確說明理由。該指引對法院雖然沒有約束力，但是由于它具有標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)性，法院相當(dāng)看重檢察官的量刑建議，80%左右的案件的量刑都是根據(jù)指引確定刑罰。

這些具體量刑指引以檢察官總署頒布的“檢察量刑指引框架”為模板，全面收集影響某種犯罪量刑幅度的因子，并賦予一定的分值，然后利用計(jì)算機(jī)軟件來進(jìn)行運(yùn)算，得出一個(gè)總積分，再根據(jù)總積分確立相應(yīng)的刑種和刑度。下面以傷害罪為例考察“北極星指引”的應(yīng)用原理。比方說，傷害罪量刑基準(zhǔn)積分為12分，根據(jù)被害人受傷的程度輕重，額外增加3分到35分不等;根據(jù)作案使用的工具兇險(xiǎn)程度(從鈍器到槍支)，額外增加7分到52分不等;如果基于歧視動機(jī)而傷害他人，額外增加25%的積分;如果被害人為正在履行公務(wù)的人員，在前面計(jì)算的總積分基礎(chǔ)上翻倍，等等。最終，積分累加并轉(zhuǎn)化為量刑。每一個(gè)積分可能導(dǎo)致22歐元罰金，或者一天監(jiān)禁，或者兩小時(shí)的服務(wù)刑(例如社區(qū)服務(wù))。若積分低于30分，檢察官可以用替代庭審的方式解決該案;如積分在30分到60分之間，檢察官可以只適用服務(wù)刑;若積分超過60分，將導(dǎo)致提起公訴。檢察官可以在總積分少于120分時(shí)請求科處服務(wù)刑，或者在總積分超過120分時(shí)請求科處自由刑?？傊?，檢察機(jī)關(guān)的量刑指引是一個(gè)相當(dāng)精密、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的求刑量化系統(tǒng)，它的設(shè)計(jì)研發(fā)，吸收了法律、科學(xué)以及其他學(xué)科的知識，它的使用統(tǒng)一了司法體系的法律適用。

在荷蘭，檢察機(jī)關(guān)還享有對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，尤其是針對自由刑和財(cái)產(chǎn)刑。前面提到，荷蘭是輕刑國家，例如2013年數(shù)據(jù)顯示，被科處自由刑的罪犯，98%的刑期在4年以下，49%的刑期在1個(gè)月以下，而刑罰執(zhí)行完全以罪犯的改造和再社會化為中心，獄政體系十分科學(xué)和人性化。而且基于對自由刑的負(fù)面效果的深刻認(rèn)知，用財(cái)產(chǎn)刑替代自由刑成為荷蘭的優(yōu)先刑事政策，一定程度上成為主流刑罰。刑罰的嚴(yán)格執(zhí)行對于荷蘭這樣一個(gè)輕刑化國家十分關(guān)鍵，否則無論從懲罰還是改造角度講，刑事司法體系都不可能實(shí)現(xiàn)最初的目標(biāo)。正基于此，荷蘭檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)獄和專門的財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行部門(中央罰金收繳局)實(shí)施監(jiān)督。

綜合以上情況，不難看出，荷蘭檢察機(jī)關(guān)在偵查、起訴、執(zhí)行領(lǐng)域都享有廣泛的權(quán)力，在相當(dāng)程度上主導(dǎo)著刑事司法體系的運(yùn)作，進(jìn)而服務(wù)于整個(gè)社會的治理目標(biāo)。而刑事處罰令等被認(rèn)為是突破傳統(tǒng)司法理念的制度創(chuàng)新，如何有效運(yùn)用，對檢察官自身的素質(zhì)和內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制是一個(gè)挑戰(zhàn)。此外，檢察機(jī)關(guān)還面臨著兩方面的挑戰(zhàn):一是財(cái)政約束問題。近幾年的經(jīng)濟(jì)衰退對荷蘭的福利國家制度構(gòu)成挑戰(zhàn)，也影響到司法領(lǐng)域。最近，荷蘭議會要求檢察機(jī)關(guān)到2018年要縮減1.43億歐元的開支，這讓原本資源有限的檢察機(jī)關(guān)叫苦不迭。二是復(fù)雜的國家安全問題。近年來，隨著移民的大量增加，移民、種族、宗教等問題給傳統(tǒng)社會治理帶來挑戰(zhàn)，出于反恐和國家安全方面的考慮，荷蘭可能會改變傳統(tǒng)刑事司法體系的部分規(guī)則，這對檢察機(jī)關(guān)也是一個(gè)挑戰(zhàn)。