整合資源構(gòu)建大調(diào)解格局初探             

當(dāng)前我國正處于“發(fā)展機遇期”與“矛盾凸顯期”并存的關(guān)鍵階段，社會矛盾糾紛呈聚合性、敏感性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性發(fā)展趨勢。積極應(yīng)對、正確處理各種社會矛盾和問題，大力推進社會和諧進程，是擺在各級黨委、政府面前的一項重要任務(wù)。近年來，漾濞縣著力構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法解調(diào)與社會調(diào)解資源整合、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)聯(lián)動的大調(diào)解體系, 形成“黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治機構(gòu)牽頭抓總，有關(guān)部門各司其職，社會廣泛參與”的社會矛盾化解工作新格局，實現(xiàn)了“小糾紛不出村、大糾紛不出鄉(xiāng)、疑難糾紛不出縣”，“民轉(zhuǎn)刑”案件、涉法涉訴案件“雙下降”的目標。構(gòu)建大調(diào)解體系，突出聯(lián)動性、規(guī)范性、務(wù)實性、專業(yè)性和權(quán)威性，充分整合資源，建好運行體系，強化責(zé)任落實，提高工作能力，保障調(diào)解效果，突出大調(diào)解特色。

一、構(gòu)建大調(diào)解體系

1、突出聯(lián)動性，抓好資源整合。充分整合“大調(diào)解”、綜治、維穩(wěn)、防邪、信訪、派出所、司法所及法庭等資源，建立健全了覆蓋縣、鄉(xiāng)、村院、戶四級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。一是縣級為龍頭?？h上成立縣委領(lǐng)導(dǎo)任組長的矛盾糾紛“大調(diào)解”工作領(lǐng)導(dǎo)小組和矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心，建立 “大調(diào)解”工作的龍頭機構(gòu)：縣司法局、縣政府法制辦、縣法院分別建立人民調(diào)解指導(dǎo)中心、行政調(diào)解指導(dǎo)中心、司法調(diào)解指導(dǎo)中心，“三大指導(dǎo)中心”均落實了辦公陣地和專職人員。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心為基礎(chǔ)。以司法所為基礎(chǔ)，整合信訪及群眾工作、綜治、維穩(wěn)、防邪、安監(jiān)、社會事務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)單位等力量，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)大調(diào)解中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記任矛盾糾紛調(diào)解中心主任，配齊配強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心專職副主任，建立覆蓋社會各個領(lǐng)域的群防群治調(diào)解隊伍。三是村（社區(qū)）調(diào)解委員會為支撐。在村（社區(qū)）設(shè)立調(diào)解室，整合村（社區(qū)）調(diào)解員、村（社區(qū)）干部、“三老”（機關(guān)單位退休返鄉(xiāng)的老領(lǐng)導(dǎo)、村或社區(qū)退職的老干部、當(dāng)?shù)氐赂咄姷睦贤荆┝α浚M建“人民調(diào)解委員會”，開展矛盾糾紛調(diào)解工作。四是樓院矛盾糾紛信息員為外延。在社區(qū)的小區(qū)、農(nóng)村15-30戶院戶中選配1名矛盾糾紛信息員，開展矛盾糾紛排查、信息反饋、穩(wěn)控化解工作，確保大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)“全覆蓋、無遺漏”，延伸到群眾身邊。四級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)做到 “十有”，即：有機構(gòu)、有陣地、有牌子、有工作人員、有辦公經(jīng)費、有制度、有規(guī)范的操作流程、有工作記錄、有臺帳、有檔案專卷，把“大調(diào)解”工作經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，確保了調(diào)解工作正常開展。

2、突出規(guī)范性，建好運行體系。建立了大調(diào)解規(guī)范的運行體系。規(guī)范工作流程。由大調(diào)解“四級網(wǎng)絡(luò)”統(tǒng)一接待群眾、受理群眾調(diào)解申請，按照“統(tǒng)一受理，歸口管理，分級處理，限期辦結(jié)”的要求，依據(jù)“糾紛受理—調(diào)查取證—進行調(diào)解—簽訂調(diào)解協(xié)議—履行協(xié)議—調(diào)查回訪—資料歸檔”的工作流程，積極開展調(diào)解工作?！八募壘W(wǎng)絡(luò)”分別建立矛盾糾紛定期排查化解、綜合研判、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、應(yīng)急處置等信息臺帳，實現(xiàn)資源、信息共享。注重糾紛排查。堅持定期排查敏感時期和國家重大政策出臺前，組織專人對重點單位、重點區(qū)域以及重點人、重點事、重點越級上訪和重復(fù)上訪對象進行地毯式、滾動式、拉網(wǎng)式排查）相結(jié)合，做到了縣不漏鄉(xiāng)，鄉(xiāng)不漏村，村不漏社，社不漏戶，戶不漏人，從“抓早、抓小、抓快”入手，對可能出現(xiàn)矛盾糾紛的苗頭進行及時捕捉，及時化解，實現(xiàn)預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層。強化調(diào)解對接。建立大調(diào)解與治安調(diào)解、訴訟調(diào)解以及與檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)的工作對接機制，大調(diào)解工作與法律援助、律師、公證、法制宣傳教育等相互配套，建立黨委或綜治委牽頭、大調(diào)解涉及的相關(guān)部門參加的聯(lián)席會議機制，整體聯(lián)動，協(xié)調(diào)解決矛盾糾紛。

3、 突出務(wù)實性，強化責(zé)任落實。堅持黨委政府主導(dǎo)、各級各部門主體，各司其職、各負其責(zé)，統(tǒng)籌抓好大調(diào)解工作。落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。將“大調(diào)解”工作作為領(lǐng)導(dǎo)干部抓綜治工作的重要內(nèi)容，納入縣委、縣政府的年度考核目標，直接與單位黨政“一把手”的個人考核等次、單位的考核排名、工作津貼獎懲掛鉤。縣法制辦、縣司法局、縣法院分別對各單位社會矛盾糾紛調(diào)處情況進行考核，建立領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核檔案，對工作成績突出的個人或單位實行表彰獎勵；對工作不力，責(zé)任不落實的嚴格實行“責(zé)任倒查”和“一票否決”制，促進大調(diào)解工作責(zé)任有效落實。細化工作職責(zé)。縣矛盾糾紛大調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室具體負責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛大調(diào)解工作中心和縣三大調(diào)解指導(dǎo)中心的協(xié)調(diào)指導(dǎo)、政策調(diào)研、組織推動、綜合協(xié)調(diào)和督查考核工作；縣司法局人民調(diào)解指導(dǎo)中心著力抓好縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）、院戶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強人民調(diào)解員培訓(xùn)工作，規(guī)范調(diào)解業(yè)務(wù)；縣政府法制辦行政調(diào)解指導(dǎo)中心著重規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級各行政單位的陣地建設(shè)和業(yè)務(wù)流程，加強調(diào)解人員法律知識和技能培訓(xùn)，重點抓好土地征收、房屋拆遷、社會保險、企業(yè)改制等行政爭議和勞動爭議、交通安全、土地山林權(quán)屬等民事糾紛化解；縣法院司法調(diào)解指導(dǎo)中心重點拓寬調(diào)解工作范圍，延伸工作環(huán)節(jié)，突出抓好訴訟調(diào)解工作，大力推進巡回調(diào)解、邀請調(diào)解、委托調(diào)解，最大限度提高調(diào)解結(jié)案率。

4、突出專業(yè)性，提高工作能力。區(qū)分“三大調(diào)解”的專業(yè)屬性和工作重點，在組織建設(shè)、人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)上狠下功夫，切實提高工作能力。一是加強專業(yè)調(diào)解組織建設(shè)。在調(diào)處中心設(shè)立專門調(diào)解小組、流動調(diào)解庭，組建專業(yè)性的人民調(diào)解委員會，探索設(shè)立行業(yè)調(diào)解機構(gòu)，延伸社會調(diào)解等多種方式，構(gòu)建內(nèi)容全、覆蓋廣的專業(yè)調(diào)解組織，促進矛盾糾紛妥善化解。二是加強人員培訓(xùn)。三是調(diào)配專業(yè)力量。大調(diào)解“四級網(wǎng)絡(luò)”結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)分工、部門職能、專業(yè)人才需求選聘人民調(diào)解員，組建專業(yè)調(diào)解員人才庫，根據(jù)案件的性質(zhì)、范圍、難易，提出專業(yè)調(diào)解員組成方案。四是開展“六進”活動。相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工和專業(yè)屬性深入開展以法律進機關(guān)、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學(xué)校、進企業(yè)、進單位為主要內(nèi)容的“法律六進”活動，通過法制講座、知識競賽、法律咨詢、典型事例宣傳等法制宣傳教育活動，不斷擴大法制宣傳教育的影響?？h司法局組建“人民調(diào)解流動庭”，深入鄉(xiāng)村、社區(qū)解決矛盾糾紛。

5、突出權(quán)威性，保障調(diào)解效果。要達到“大調(diào)解”化解矛盾、息訴止?fàn)?、促進和諧的工作目的，就必須突出調(diào)解的權(quán)威性，保障調(diào)解的效果。一是加強教育和引導(dǎo)，調(diào)解人員對當(dāng)事人講明調(diào)解處理糾紛可以減少訴累、達成諒解、節(jié)約訴訟資源和成本，促使當(dāng)事人自愿選擇調(diào)解的處理方式，自覺履行調(diào)解協(xié)議。二是法院在受理案件時適時建議當(dāng)事人先進行人民調(diào)解，對人民調(diào)解協(xié)議的效力依法確認，提高人民調(diào)解的權(quán)威性；在審判過程中調(diào)判結(jié)合，宜調(diào)則調(diào)，宜判則判，適時進行司法調(diào)解。三是積極探索調(diào)解協(xié)議書司法“審核制”、“確認制”、“備案制”、“指導(dǎo)制”以及有關(guān)調(diào)解協(xié)議通過公證賦予強制執(zhí)行效力的“公證制”等有效做法，提高人民調(diào)解協(xié)議的履行率，增強人民調(diào)解公度。

二、大調(diào)解實質(zhì)

大調(diào)解是推進民主法制建設(shè)的重要載體。大調(diào)解當(dāng)事人在一個公正的平臺上進行平等交流、民主協(xié)商，達到解決矛盾、相互諒解、形成共識的目的，個人意愿受到尊重，合理訴求充分表達，民主權(quán)利充分行使。調(diào)解過程充分整合了公安、司法、檢察、法院、行政等力量，有理有序、依法辦事的理念貫穿于調(diào)解、審理和執(zhí)行的各個方面，法律知識得到普及，法制觀念逐漸深入人心。各地在構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系中，注重以案釋法，講案學(xué)法，增強了群眾民主法制觀念；開展“法律趕場日”等活動，深入基層，送法下鄉(xiāng)，教育引導(dǎo)群眾，形成了“學(xué)法、用法、守法、護法”的濃厚氛圍，推動了社會主義民主法制建設(shè)進程。

大調(diào)解是化解社會矛盾糾紛的有效途徑。新時期矛盾糾紛多屬非對抗性的人民內(nèi)部矛盾，內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣，需要采取恰當(dāng)?shù)霓k法正確處理和協(xié)調(diào)化解。構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，更好地發(fā)揮了人民調(diào)解的作用、創(chuàng)新了行政調(diào)解方式、提高了司法調(diào)解效率和水平，延伸了社會調(diào)解領(lǐng)域，形成“四位一體”的社會矛盾糾紛排查化解機制，針對矛盾的具體實際，立足協(xié)調(diào)關(guān)系、理順情緒、增進理解，以調(diào)解方式把大量的社會矛盾糾紛化解在基層。這既是我們妥善處理人民內(nèi)部矛盾、應(yīng)對當(dāng)前穩(wěn)定形勢的現(xiàn)實之舉，也是實現(xiàn)社會和諧常態(tài)化發(fā)展的長久之計。

大調(diào)解是加強政法工作力量的創(chuàng)新舉措。構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，統(tǒng)籌整合了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、社會調(diào)解各方力量，形成綜合性強、權(quán)威性高、公信力大的多元化矛盾糾紛調(diào)處機制，建立起一支具有較高專業(yè)素養(yǎng)、會調(diào)解、善調(diào)解的矛盾糾紛調(diào)解隊伍，使糾紛解決由部門的“單打獨斗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤褒R抓共管”，由被動處理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化解，解決了大量影響制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題。

大調(diào)解是密切黨群干群關(guān)系的重要紐帶。新形勢下的社會矛盾大多涉及民生利益，關(guān)乎社會穩(wěn)定。大調(diào)解的公益性、便民性和服務(wù)性特點，使群眾解決糾紛“一不跑遠路，二不花本錢，三不傷感情”，矛盾糾紛得到及時有效解決，從而在黨和人民群眾之間搭建了“連心橋”，開通了“直通車”。同時，干部為化解矛盾深入基層、深入群眾，深入實際調(diào)查研究，能夠了解群眾疾苦、掌握社情民意，幫助解決問題，從而拉近了與群眾的距離，密切了黨群干群關(guān)系以法制化為方向。

“大調(diào)解”作為化解矛盾糾紛的一種有效方法、管用的措施，在社會發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，但目前沒有任何一部法律明確“大調(diào)解”的合法地位，其合法性、權(quán)威性在實施過程中受到一定的影響。西方一些發(fā)達國家如美國、挪威、澳大利亞等國都分別制定了規(guī)范糾紛解決機制的《糾紛解決法》、《民事調(diào)解法》，賦予了調(diào)解制度的法律地位，對我們具有重要的啟發(fā)和借鑒意義。當(dāng)前急需建立相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范大調(diào)解工作的組織機構(gòu)、實施程序、銜接制度、問責(zé)措施等內(nèi)容，明確其法律地位、法律效力，促使大調(diào)解走上法制化、規(guī)范化軌道，使其發(fā)揮更大作用、取得更好效果。

三、大調(diào)解的發(fā)展趨勢

以科學(xué)化為核心。社會的高速發(fā)展及矛盾糾紛的多元性、復(fù)雜性決定了“大調(diào)解”必須以科學(xué)化為核心。要研究科學(xué)的方法，科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展、世界政治經(jīng)濟文化法律的互動相融、國際國內(nèi)往來頻繁，“大調(diào)解”工作必須與時俱進，更新理念、創(chuàng)新方法，服務(wù)發(fā)展新要求。要研究科學(xué)的手段，社會發(fā)展日新月異，矛盾糾紛呈聚合式、交叉式發(fā)展，“大調(diào)解”的做法、措施、手段必須不斷發(fā)展完善，才能應(yīng)對新課題，化解新矛盾。要研究科學(xué)的機制。落實責(zé)任機制，實行領(lǐng)導(dǎo)包案、首問負責(zé)、跟蹤督辦，矛盾化解干凈徹底、不留問題；建立對接機制，整合部門優(yōu)勢、加強互動協(xié)作，與治安調(diào)解、訴訟調(diào)解等工作無縫對接；建立排查機制，全面收集、準確分析、預(yù)測預(yù)警，早發(fā)現(xiàn)、早控制、早調(diào)處，全面及時掌握社會矛盾糾紛動態(tài)，避免矛盾糾紛激化。

以制度化為保障。制度化是規(guī)范化的前提，是“大調(diào)解”工作有序推進的強力保障。工作運行制度化。建立健全來訪接待、情況收集、信息研判、調(diào)處化解、應(yīng)急處理、檔案管理等一系列工作制度，規(guī)范工作流程，完善方法措施，避免失誤發(fā)生。隊伍建設(shè)制度化。切實加強基層大調(diào)解隊伍建設(shè)，探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)一名黨委副書記，專門負責(zé)綜治、維穩(wěn)、大調(diào)解工作。出臺選舉聘任制度，選舉一批有文化、懂法律、懂政策的同志擔(dān)任專職調(diào)解員，聘請一些離退休干部、基層法律服務(wù)工作者兼任調(diào)解員，充實“大調(diào)解”隊伍。制定培訓(xùn)計劃，采取多種形式對調(diào)解員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解工作的能力和水平。經(jīng)費保障制度化。出臺相關(guān)政策，多渠道籌措資金，切實解決“大調(diào)解”培訓(xùn)、宣傳、工資、補貼、表彰、硬件建設(shè)等費用，把非財政供給調(diào)解員的個案調(diào)解補助納入財政預(yù)算，推行多調(diào)多酬、優(yōu)調(diào)優(yōu)酬的績效工作法，調(diào)動調(diào)解人員工作積極性，促進矛盾糾紛有效化解。