在中央出臺支持土地流轉(zhuǎn)的政策以后，全國各地的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模都有不同程度的擴大。土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入，也提高了土地生產(chǎn)力，但是要特別重視土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)帶來的潛在威脅，特別要警惕土地流蛻變?yōu)檗r(nóng)村招商引資。

土地流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力

我們在中部省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的政策促進了土地的流轉(zhuǎn)。首先，中央的政策增強了那些希望投資于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)企業(yè)的信心，促進了城市資本下鄉(xiāng)。一些企業(yè)在農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地從數(shù)百畝到數(shù)千畝，從事觀光農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和種植；其次，土地流轉(zhuǎn)政策和政府在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入的增加也提高了種糧大戶和農(nóng)民合作社擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模的積極性，這些種糧大戶和農(nóng)民合作社通過不同的土地流轉(zhuǎn)方式擴大了經(jīng)營規(guī)模；土地流轉(zhuǎn)價格的提高也促進了農(nóng)民將其土地流轉(zhuǎn)出來。在湖南水稻耕作區(qū)，一畝水田的流轉(zhuǎn)價格一般相當于種植水稻純受益的30%--60%，也就是每畝300元到600元，這種價格對多數(shù)農(nóng)民，特別是長期在外打工的農(nóng)民來說，具有一定吸引力。地方政府對土地流轉(zhuǎn)也采取了積極支持的態(tài)度，從項目配套和服務(wù)方面對提供了必要的支持，因此，土地流轉(zhuǎn)的速度明顯加快，在一些農(nóng)業(yè)大縣，土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)占到總土地面積的20%左右。土地流轉(zhuǎn)對當?shù)氐霓r(nóng)村發(fā)展起到了促進作用。

首先，土地流轉(zhuǎn)改善了基礎(chǔ)設(shè)施。由于大部分土地通過流轉(zhuǎn)的方式進入到公司經(jīng)營，公司為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往會投入大量資金改善當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，整修道路、改善灌溉和平整土地。在國家改善基礎(chǔ)設(shè)施投入還不能覆蓋所有農(nóng)村地區(qū)的情況下，公司的投入對當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

其次，農(nóng)地拋荒的現(xiàn)象減弱。過去一些農(nóng)民因為農(nóng)地面積小和基礎(chǔ)設(shè)施不完善，往往會將部分土地拋荒或粗放經(jīng)營，如將雙季稻改種單季稻。盡管農(nóng)民并不希望土地拋荒，因為多年拋荒的土地恢復(fù)耕作很困難，但是因為種植困難和缺少勞動力，邊遠和基礎(chǔ)設(shè)施較差的耕地拋荒現(xiàn)象還是比較嚴重。但是在土地流轉(zhuǎn)以后，土地由公司經(jīng)營，這避免了土地拋荒或粗放經(jīng)營。

第三，土地流轉(zhuǎn)也增加了農(nóng)民的收入。農(nóng)村從土地流轉(zhuǎn)所得到的收入主要來自三個方面，首先是流轉(zhuǎn)農(nóng)田的收入。由于許多農(nóng)民將土地拋荒或無償流轉(zhuǎn)給親戚鄰居，他們幾乎不能從農(nóng)田中得到收入。但是流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民可以得到穩(wěn)定的租金收入，盡管由于人均土地面積較小，租金收入占農(nóng)民收入的比例很低，但是對于農(nóng)村老人或貧困戶，數(shù)百元的收入也是比較重要的。其次，原來沒有收入的山地和林地也往往與農(nóng)田一起流轉(zhuǎn)，盡管山地的流轉(zhuǎn)租金比較低，一般每畝在30到100元之間，但是山地面積較大，因此農(nóng)民也從中獲得部分收入。此外，少數(shù)農(nóng)民的宅基地也被進入的公司征用，特別是在從事觀光農(nóng)業(yè)開發(fā)的村莊，房屋的拆遷往往補償標準也比較高。

土地流轉(zhuǎn)也間接地促進了農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入的增長。首先，少數(shù)農(nóng)民在公司中獲得臨時性工作。大部分公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的運營中會少量雇傭當?shù)剞r(nóng)民，這為農(nóng)村婦女、有勞動能力的老人提供了近距離不出村的非農(nóng)就業(yè)機會。土地流轉(zhuǎn)比較多的地方也往往是農(nóng)民外出打工比較多的地方，過去一些農(nóng)民在外出打工的同時還要兼顧農(nóng)業(yè)，影響在外的穩(wěn)定就業(yè)，現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)以后，他們無需再兼顧農(nóng)業(yè)。土地流轉(zhuǎn)在一定程度上增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機會并增加了收入。

第四，在外來公司的支持下，村莊的社會事業(yè)也得到程度不同的發(fā)展，如公司提供少量資金對村莊的貧困老人和在校兒童提供一些支持。盡管由于農(nóng)業(yè)企業(yè)的利潤較低和投資周期較長，所以流轉(zhuǎn)土地的外來公司在社會事業(yè)上的投入還比較少，但是這些有限的收入對當?shù)厣鐣聵I(yè)發(fā)展也發(fā)揮了作用，并且對于改善公司與當?shù)剞r(nóng)村居民的關(guān)系有重要作用。

總的來說，土地流轉(zhuǎn)對于提高土地利用效率和增加農(nóng)民收入，以及促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城市化發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。但是在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些地方的土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)，特別是糧食種植業(yè)產(chǎn)生了負面影響。

警惕將土地流轉(zhuǎn)等于招商引資

地方政府的支持對于土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了重要作用，但是地方政府不適當?shù)母深A(yù)也會給土地流轉(zhuǎn)帶來負面的影響。一些地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn)，甚至給基層政府下達土地流轉(zhuǎn)的指標，造成了土地流轉(zhuǎn)的虛假繁榮，而且一些政府特別關(guān)注引入公司經(jīng)營，對其他的土地流轉(zhuǎn)形式支持不足，這帶來了一些潛在的問題。

首先，公司的土地流轉(zhuǎn)擠壓了糧食生產(chǎn)的。在地方政府的支持下，一些公司將數(shù)個村民小組的農(nóng)田和山地整體流轉(zhuǎn)，進行大規(guī)模開發(fā)。這些公司的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議往往租期較長，有些不規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議甚至超過30年的土地承包期。公司在土地流轉(zhuǎn)中有很大的選擇權(quán)利，他們流轉(zhuǎn)的多是交通便利和基礎(chǔ)設(shè)施較好的土地。在這些地區(qū)從事大規(guī)模的糧食種植并不具有比較優(yōu)勢，所以公司進入以后，大多從事觀光農(nóng)業(yè)或經(jīng)濟作物種植，很少有從事糧食種植。在我們調(diào)查區(qū)域，經(jīng)營比較成功的農(nóng)業(yè)公司幾乎都是從事觀光農(nóng)業(yè)或經(jīng)濟作物種植。隨著公司進入農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)開發(fā)，種植糧食作物的土地面積會逐漸減少，而且減少的種糧土地往往是基礎(chǔ)設(shè)施比較好的土地。

其次，由于公司進入以后抬高了土地的租賃價格，原有一些從事糧食種植的經(jīng)營主體受到擠壓。原來經(jīng)營糧食種植的主要是一些自發(fā)形成的糧食種植專業(yè)戶。自從土地承包和大量農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)以后，那些外出打工的家庭沒有勞動力從事農(nóng)業(yè)，又不希望自己的土地荒蕪，便免費或以很低的價格請鄰居或親戚代耕，從而形成了糧食種植專業(yè)戶。這些專業(yè)戶所耕作的土地一般都超過10畝而少于50畝，由于這些代耕往往沒有正式契約，更不需要在政府相關(guān)部門備案，現(xiàn)在政府對這種方式的土地流轉(zhuǎn)基本上沒有監(jiān)管和支持。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種自發(fā)形成的種糧專業(yè)戶是土地適度規(guī)?；?jīng)營和建立家庭農(nóng)場的雛形，因為這種自發(fā)的流轉(zhuǎn)往往是土地向有經(jīng)驗且愿意種田的農(nóng)民集中，其次因為交易成本很低，所以可以維持糧食生產(chǎn)。但是由于土地向公司流轉(zhuǎn)的擠壓，現(xiàn)在這種經(jīng)營方式面臨著很多困難，在一些公司進入的地區(qū)，這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)正在逐漸消失。在無償或低租金的土地流轉(zhuǎn)停止以后，這些小規(guī)模的稻農(nóng)不可能通過支付租金來流轉(zhuǎn)土地，因為每畝雙季稻的收入僅有800-1000元，如果支付數(shù)百元土地租金，他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也就無法維持了。所以在土地流轉(zhuǎn)較多的地區(qū)，原有的種糧專業(yè)戶多被迫放棄了糧食種植。從事糧食生產(chǎn)的合作社也受到擠壓。由于土地價格升高，那些從事糧食種植的農(nóng)業(yè)合作社更多地希望通過提供生產(chǎn)和銷售服務(wù)支持分散的農(nóng)戶經(jīng)營，而很少通過土地流轉(zhuǎn)來進行規(guī)模化經(jīng)營。這種擠壓造成邊遠和基礎(chǔ)設(shè)施不足的農(nóng)田粗放經(jīng)營，許多種糧農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營并等待公司進入。

再次，一些公司的進入還擠壓了其他經(jīng)營主體獲得政府農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的機會。公司在土地流轉(zhuǎn)以后往往要進行大規(guī)模的開發(fā)，農(nóng)業(yè)開發(fā)往往投入多且見效慢，因此許多公司都需要政府項目的支持。由于公司的開發(fā)規(guī)模較大且具有較強的公關(guān)能力，所以公司申請政府項目往往比其他經(jīng)營主體更容易。比如那些自發(fā)的種糧專業(yè)戶盡管在保障糧食生產(chǎn)中發(fā)揮了重要作用，但是卻很難得到項目支持；對合作社的項目支持在不斷增加，但是因為公司在開發(fā)過程中可以整合多種來源的項目，所以往往比合作社也更有優(yōu)勢。從總體來看，盡管國家支持農(nóng)業(yè)的項目在不斷增加，但是仍然是有限的，對公司所從事的農(nóng)業(yè)開發(fā)的支持往往會擠壓其他主題獲得支持的機會。在一些農(nóng)村地區(qū)，被流轉(zhuǎn)到公司的村組與其他村組土地景觀的差別非常明顯，公司流轉(zhuǎn)的土地往往經(jīng)過整理，而一般村民的土地仍然缺少基礎(chǔ)設(shè)施。這也導(dǎo)致村民更加希望土地被流轉(zhuǎn)到公司。

公司經(jīng)營的失敗對農(nóng)民來說更是一種潛在的風(fēng)險。一些農(nóng)業(yè)開發(fā)公司由于資金或市場的也原因而中途停止開發(fā)，原有農(nóng)民的土地已經(jīng)被破壞，農(nóng)民應(yīng)得的租金得不到保障，并進而成為社會不穩(wěn)定的因素。

支持適度的規(guī)模經(jīng)營和保障糧食安全是土地流轉(zhuǎn)的主要目標，而僅僅關(guān)注土地向公司的流轉(zhuǎn)，把土地流轉(zhuǎn)看做是農(nóng)村的招商引資，就會背離這一基本目標。為此，在土地流轉(zhuǎn)中，需要更加關(guān)注可持續(xù)的糧食種植和生產(chǎn)。

土地流轉(zhuǎn)中的相關(guān)政策建議

土地流轉(zhuǎn)的首要目標是提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，特別是糧食生產(chǎn)效率，因此鼓勵土地向種糧專業(yè)戶手中集中，擴大適度的糧食生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)該成為土地流轉(zhuǎn)的首要目標。

借鑒臺灣小地主大佃農(nóng)的政策，對種植糧食的專業(yè)戶適當提供租金補貼。在傳統(tǒng)的水稻主產(chǎn)區(qū)，種植30—50畝水稻的糧食生產(chǎn)者效率較高，因此需要得到重點支持，特別是要支持那些自發(fā)流轉(zhuǎn)中形成的種糧專業(yè)戶。在公司土地高租金的擠壓下，現(xiàn)在他們已經(jīng)無法得到低租金土地，可以向他們提供租金補貼以抗衡公司的擠壓。臺灣“小地主大佃農(nóng)”政策主要支持種植5甲，約等于45畝水田的專業(yè)農(nóng)民，這是比較適合一個家庭經(jīng)營的規(guī)模，因此建議向租種30-50畝農(nóng)田的農(nóng)戶提供租金補貼。

加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加種糧積極性的重要手段。現(xiàn)在許多農(nóng)村地區(qū)面臨著基礎(chǔ)設(shè)施老化和陳舊，嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。比如在我們所調(diào)查的地區(qū)，由于水塘淤積和溝渠老化，水稻的灌溉成本大幅度上升，抗旱能力嚴重削弱。缺少必要的田間道路影響了農(nóng)業(yè)機械化的普及。一些地方電力輸變設(shè)備老化，不能提供充分的電力供應(yīng)，這些都造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本上升，以及土地的粗放經(jīng)營和拋荒。在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不僅要增加資金投入，還要充分發(fā)揚民主，讓農(nóng)民參與決策。比如在一些地區(qū)已經(jīng)有比較完善的灌溉系統(tǒng)，只是因為缺少維護。只需要投入資金清淤和整治灌渠而無需投資新建農(nóng)田水利設(shè)施就可以大大改善灌溉條件。有針對性地解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施問題需要農(nóng)民的參與決策。

完善種糧直補政策?；鶎痈刹亢腿罕妼ΨN糧直補的意見比較多，一方面現(xiàn)在補貼的是土地承包人，而不是土地的經(jīng)營者，所以對于提高種糧積極性沒有任何幫助。其次，隨著外出務(wù)工農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入增加，種糧直補對于增加農(nóng)民收入的作用也越來越不明顯。有時候因為種糧直補的存在，農(nóng)民不愿意將土地進行流轉(zhuǎn)。因此種糧直補的政策需要進行改革以提高農(nóng)民種糧積極性。在條件成熟的地方可以試驗取消按承包面積提供種糧直補，資金可以用來補助小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

最后，地方官員的觀念需要轉(zhuǎn)變，更多地關(guān)注中等水平種植專業(yè)戶的發(fā)展，切實支持農(nóng)民合作組織，不能將土地流轉(zhuǎn)變成農(nóng)村的招商引資。