一邊，是全國260萬出租車司機家庭的生計，以及他們背上那些地方國有企業(yè)比重較大的傳統(tǒng)出租車公司的利益;另一邊，是專車司機、專車車主的利益，以及代表著“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新企業(yè)和它們背后的騰訊、阿里巴巴、百度等國內(nèi)外投資者的投資回報預(yù)期。

　　同濟大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)與競爭法研究中心研究員劉旭表示，在“十三五”規(guī)劃制定前夕，真正讓出租車市場改革變奏曲突然轉(zhuǎn)成“快板”的，或許更應(yīng)該是專車服務(wù)中全國每天上百萬人次涉嫌非法運營，給央地各級交通主管部門帶來的監(jiān)管壓力。

　　市場失靈與政府失靈

　　劉旭說，傳統(tǒng)出租車市場，因為出租車輛的安全性、司機資質(zhì)、道路情況、不同城市供需與消費水平等方面都存在嚴重的信息不對稱性，會出現(xiàn)市場失靈的情況。所以出于保障乘客安全、避免因不熟悉路線而被司機訛詐、或因路程太近等被拒載等考慮，各國才一直對該市場實施政府管制。

　　由此，出租車市場改革變奏曲的主題也主要圍繞著如何管理出租車特許經(jīng)營許可，是否控制出租車數(shù)量，如何設(shè)定出租車運營價格，如何保障司機安全和健康，如何保障乘客生命財產(chǎn)安全、如何減少出租車行業(yè)可能帶來的負面外部性(如大氣污染、交通擁堵等)。

　　劉旭說，出租車市場的數(shù)量控制、價格控制，在一定技術(shù)條件和一定社會條件下，可以實現(xiàn)出租車市場需求的相對穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定出租車司機的供給和收入預(yù)期。在這種情況下，一些擁有駕駛技能的勞動者愿意付出成本獲得相關(guān)資質(zhì)、讓渡一定收益給出租車公司，成為出租車司機，而一些投資者也愿意組建出租汽車公司通過參與拍賣，或者其他方式，獲得出租車牌照、購買車輛、組織運營，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。

　　“雖然上述特許經(jīng)營模式，存在出租車數(shù)量、運價管控、車輛、司機、出租車公司行政許可這五重管制，但是出租車司機間會有競爭，同樣出租車公司之間在牌照、車輛和司機規(guī)模、管理效率上也會有競爭。出租車司機之間也會有合作?！眲⑿衽e例說，如不同公司司機組建微信群分享路況信息、無暇接單的老客戶用車請求，亦不乏北京銀建實業(yè)楊松巖司機組織“愛心車隊”為患重病同行募款的善舉。出租車公司之間在購車、維修車輛、工會活動方面也可以開展合作。

　　但如果出租車公司為限制彼此挖角而達成限制競爭協(xié)議，或者并非依據(jù)勞動法進行行業(yè)集體談判，而是出租車公司間對承包、掛靠司機的“份子錢”達成限制競爭協(xié)議，則可能違反《反壟斷法》。

　　劉旭說，過去7年里，倘若《反壟斷法》能及時、全面、有效、透明地適用在該領(lǐng)域，保障出租車公司間存在有效競爭，那么經(jīng)過優(yōu)勝劣汰，復(fù)雜的經(jīng)營關(guān)系就會在市場競爭壓力下得到梳理，各地出租車公司就不會再“多小散弱”，“份子錢”也會相應(yīng)出現(xiàn)差異化發(fā)展。規(guī)模越大的出租車公司管理效率更高，可以通過更低的“份子錢”、更好的醫(yī)療與養(yǎng)老保障來留住更多司機，尤其口碑好、經(jīng)驗豐富的司機，并促進司機在服務(wù)上的競爭，最終惠及廣大乘客。

　　但實際上，負責(zé)控制出租車數(shù)量、定價的主管部門沒辦法準(zhǔn)確計算出，到底再增加多少量出租車、或把打車費率調(diào)整到怎樣的水平，才能讓不同時段、地段、不同路況條件下都處于動態(tài)變化的出租車需求都得以滿足，尤其是在乘客可能在不同情況下對出租車服務(wù)展現(xiàn)出不同支付意愿的條件下。

　　這種政府失靈，可以伴隨通訊技術(shù)的進步和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展得以改善。如加價叫車客觀上也有利于在高峰時期支付意愿更高的消費者更及時地預(yù)訂出租車?？上У氖?，該模式?jīng)]能通過規(guī)范和引導(dǎo)得以發(fā)展，形成動態(tài)調(diào)節(jié)出租車數(shù)量與定價的管理體系，而是因為突破傳統(tǒng)的價格管制而被叫停。

　　值得慶幸的是，持續(xù)了近36年的出租車運價管控，終于有望改變。10月15日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》明確提出：“進一步完善出租汽車運價形成機制，發(fā)揮運價調(diào)節(jié)出租汽車運輸市場供求關(guān)系的杠桿作用，建立健全出租汽車運價動態(tài)調(diào)整機制以及運價與燃料價格聯(lián)動辦法。”打車軟件企業(yè)或?qū)⒈辉试S在傳統(tǒng)出租車叫車業(yè)務(wù)中推廣加價叫車，并在此基礎(chǔ)上激勵拼出租車出行，緩解高峰時段的打車難問題。

　　新政符合《反壟斷法》

　　在出租車業(yè)價格春風(fēng)來臨之前，2009年起在歐美嶄露頭角的優(yōu)步(Uber)，終于在2014年被允許進入中國部分城市開展小規(guī)模專車業(yè)務(wù)。

　　劉旭說，這種模式不僅為有相關(guān)資質(zhì)的司機，也為可能缺少相關(guān)資質(zhì)的司機，提供網(wǎng)絡(luò)約租車平臺服務(wù)，并通過動態(tài)定價系統(tǒng)來優(yōu)化資源配置，盡管動態(tài)定價高于傳統(tǒng)出租車時必然會增加專車空駛率。

　　在持續(xù)大規(guī)?！盁X”補貼的刺激下，專車服務(wù)雖深受“刷單”困擾，但仍成為愿嘗鮮的普通工薪階層也能承受的服務(wù)，推動全國專車接單量從Uber進入初期的每日1000單，發(fā)展到滴滴快的估值160億美元時的200多萬單，引發(fā)各界對專車模式可能加重一二線城市交通擁堵的擔(dān)心。

　　劉旭分析說，倘若刨除目前這些網(wǎng)絡(luò)約租車平臺不可持續(xù)的燒錢補貼因素，司機之所以能在Uber、滴滴快的平臺下獲利，最主要還是因為在資質(zhì)與保險上能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管套利，在新生業(yè)態(tài)稅收辦法不明的情況下實現(xiàn)稅收套利。

　　他分析說，當(dāng)這些套利可能性被監(jiān)管部門出于運營安全、交通事故保險、國家稅收等原因而逐一封堵后，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺上的司機如果還要承擔(dān)車輛保養(yǎng)、維修費用，且沒有燃油補貼的話，即便放開乘用車8年報廢年限的約束，也必然喪失對傳統(tǒng)出租車的價格競爭優(yōu)勢，只可能像易到用車幾年來摸索的定位那樣，在中高端用車市場開展差異化競爭。而這也正是交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》所將達到的效果之一。

　　劉旭說，嚴格控制專車和司機資質(zhì)、規(guī)范各類運營保險，確實為借助監(jiān)管套利而獲得超高估值的Uber、滴滴快的以及一些專家、學(xué)者和媒體潑了冷水，并不得不讓專車市場告別Uber在其他地區(qū)推廣的模式(盡管它至今仍被許多國家和地區(qū)主管部門和法院禁止)。

　　“相比《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》才是重頭戲，為地方主管部門改革當(dāng)?shù)爻鲎廛囀袌鲋该髁朔较?，劃定了底線，也為其處罰黑車和為黑車提供便利的企業(yè)統(tǒng)一了尺度?！眲⑿裾J為，這樣的“二重奏”相得益彰，有助于為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在全國統(tǒng)一的大市場拓展網(wǎng)絡(luò)約車業(yè)務(wù)掃清地方保護障礙，釋放更多有出租車運營權(quán)和合法資質(zhì)的司機進入該市場。

　　劉旭認為，這一政策恰恰符合《反壟斷法》第四條的基本原則?！斗磯艛喾ā吠怀鰪娬{(diào)了：“國家制定和實施與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的競爭規(guī)則，完善宏觀調(diào)控，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系?！倍恍W(xué)者對交通部上述政策決策是非法增加行政許可、干預(yù)地方事權(quán)、限制出租車市場競爭的指責(zé)既忽視了2004年國務(wù)院《道路運輸條例》及《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)定相關(guān)行政許可與2014年交通部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》的承接關(guān)系，也割裂了交通部上述兩方面政策的內(nèi)在聯(lián)系，更是對《反壟斷法》的斷章取義，除了有利于可能已被超高估值的個別創(chuàng)新企業(yè)外，只會對公眾和公共政策的制定造成嚴重誤導(dǎo)。

　　出租車新政“一箭六雕”

　　劉旭說，“分階段實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)期無償使用，但有期限且不得轉(zhuǎn)讓”是該“指導(dǎo)意見(征求意見稿)”最據(jù)突破性的一點，與今年9月杭州出租車市場改革征求意見稿相呼應(yīng)。這意味著地方政府必須“割肉”，放棄每年數(shù)以億計的出租車經(jīng)營權(quán)使用費。

　　他認為，此舉若真能貫徹，則可謂一箭六雕：

　　為出租車公司降低“份子錢”、讓利給巡游出租車司機創(chuàng)造了條件;穩(wěn)定了巡游出租車司機隊伍，避免惡化巡游出租車供需關(guān)系、緩解出租車公司繼續(xù)因人員流失而承受的損失;鼓勵單班車更多改雙班車，使巡游車司機通過這項改革紅利彌補出車時間減少帶來的損失，多通過健身預(yù)防或調(diào)理頸椎腰椎等各類職業(yè)病、多陪伴家人，同時減少疲勞駕駛，提高運營安全;為網(wǎng)絡(luò)約租車依法獲得足夠多的運營權(quán)來組建車隊降低了成本;推高了網(wǎng)絡(luò)約租車司機的收入預(yù)期，進一步迫使網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營者轉(zhuǎn)向中高端定位，積極研發(fā)符合這一定位的動態(tài)價格系統(tǒng)，借助補貼機制、里程積累、會員增值服務(wù)等一系列創(chuàng)新，更多地吸引私家車、公務(wù)車出行群體、可報銷車費群體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)約租車的定制服務(wù);改善收入會激勵出租車司機更加注意避免交通違章、提高服務(wù)質(zhì)量。

　　9月21日，經(jīng)濟學(xué)者薛兆豐曾疾呼：“如果監(jiān)管部門堅持認為，網(wǎng)約車輛必須定性為傳統(tǒng)的營運車輛，必須承擔(dān)傳統(tǒng)營運車輛的所有稅費和勞務(wù)責(zé)任，并接受或明或暗的數(shù)量管制的話，那就必然會重蹈傳統(tǒng)出租車壟斷的老路，那也就是互聯(lián)網(wǎng)約車的滅頂之災(zāi)?！?/p>

　　對此，劉旭表示，免除對專車司機的稅收負擔(dān)、免除網(wǎng)約車經(jīng)營者依據(jù)勞動法承擔(dān)的法律責(zé)任，很可能讓大量司機涌入專車市場。這其實是Uber和滴滴快的非常樂見的，因為，更多注冊司機和車輛，可以讓它們的估值從本已令人眩目的高位繼續(xù)扶搖直上，即便這已讓他們遭遇在美國很少出現(xiàn)、但在中國市場大量涌現(xiàn)的“刷單”(類似于淘寶的情況)。

　　劉旭說，但若真正立足中國國情，而非歐美市場，在道路資源有限，私家車仍不斷增加的背景下，如果只是基于理論空想而沒有大量數(shù)據(jù)分析作為支撐，盲目擴張出租車經(jīng)營權(quán)的數(shù)量，或者放任專車數(shù)量，最終可能導(dǎo)致國內(nèi)許多城市的出租車、專車、私家車甚至公交車都更頻繁、更長時間地陷于交通不暢之中?！斑@種負面的外部性也同樣會影響巡游出租車、網(wǎng)約車的接單量。”

　　劉旭說，伴隨居民收入水平與消費能力的進一步提高、網(wǎng)絡(luò)約租車服務(wù)運營效率與用戶體驗的不斷提升，在十年后，或至少在無人駕駛出租車帶來新一波沖擊前，巡游與網(wǎng)約出租車可以實現(xiàn)并軌，甚至不排除互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)達、平均消費水平高、改革步伐大的城市，有望更早實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，例如2022年亞運會前夕的杭州。

　　“無論是一兩家企業(yè)憑借全國每天上百萬人次涉嫌非法運營來換取百億計美元估值，還是這種‘生米煮成熟飯’式的‘倒逼’改革，都是與法治原則、現(xiàn)代化的國家治理背道而馳的，不僅不可持續(xù)、不可復(fù)制，更極具風(fēng)險，尤其在涉及到公共交通安全、出行數(shù)據(jù)信息安全的領(lǐng)域。”劉旭說。

　　他同時表示，交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》也有一些不足值得商榷，期待不久的將來，交通部在匯總各方更廣泛的意見后，能讓改革變奏曲中可能走音的部分得以調(diào)整，讓改革巡游出租車市場、規(guī)范網(wǎng)約車市場的“二重奏”可以在全國范圍內(nèi)贏得共鳴和贊同。