中華民國時期的行政區(qū)劃（1949.9）

文｜黃金生

來源：《國家人文歷史》

在1949年中共設(shè)立六個行政大區(qū)的同時，對省一級行政區(qū)劃也進(jìn)行了調(diào)整。大區(qū)存在的時間畢竟較短，如今在很多人的身份認(rèn)同上，省的概念還是第一位的。所以在了解了大區(qū)歷史的沿革后，再來看一下省級區(qū)劃的調(diào)整和變遷。不過，要把這個問題講明白，還要從民國時期說起。

《我愛你塞北的雪》是一首在20世紀(jì)80年代廣泛流行的歌曲并傳唱至今。然而，很多人可能不知道，在民國時期，塞北與華北、西北、東北一樣，是一個地理區(qū)域。熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)加上寧夏，這四個民國時期新設(shè)立的省份被稱為“塞北四省”。隨著新中國成立初的行政區(qū)劃調(diào)整，如今“塞北”一詞在地理區(qū)劃上已很少使用。那么，在民國時期，當(dāng)時的中央政府都進(jìn)行過哪些區(qū)劃調(diào)整呢？

中國疆域的版圖及行政區(qū)劃基本是在清朝時期奠定的。鴉片戰(zhàn)爭前，清政府在其轄區(qū)內(nèi)共設(shè)置了18個?。ㄖ彪`、山西、山東、河南、陜西、甘肅、安徽、浙江、江西、江蘇、湖南、湖北、四川、福建、廣東、廣西、云南、貴州），五個將軍轄區(qū)（東北的盛京、吉林、黑龍江和西北的伊犁、烏里雅蘇臺），兩個辦事大臣轄區(qū)（青海的西寧辦事大臣和西藏的駐藏辦事大臣）共25個省級行政區(qū)域和蒙古盟旗等。到了近代，隨著列強的入侵和應(yīng)對邊疆危機，清政府有兩次重要的舉措。一是左宗棠在平定新疆叛亂和入侵的阿古柏的外來侵略者以后，1884年，清政府設(shè)立新疆行??；另一個是1885年中法戰(zhàn)爭后，鑒于臺灣的重要地位，增設(shè)臺灣?。?895年被日本割占，1945年抗戰(zhàn)勝利后收回）。1907年，清政府又改盛京、吉林、黑龍江三個將軍轄區(qū)為奉天、吉林、黑龍江行省。

讀者若仔細(xì)看一下清代的行政區(qū)劃與今天的差別，直隸大致相當(dāng)于河北，奉天相當(dāng)于今天的遼寧。這樣，除了以“公投”之名獨立出去的外蒙古，以及4個直轄市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)外，應(yīng)該說與今天的行政區(qū)劃已基本一致。說是“基本”一致，是因為除了疆域略有不同外，在區(qū)劃上，還缺少寧夏和海南。如果再專業(yè)一點兒，還能發(fā)現(xiàn)青海、西藏是辦事大臣轄區(qū)，內(nèi)蒙古是盟旗。那么，這些不同很多就要追溯到民國時期了。

1936年12月，綏遠(yuǎn)抗戰(zhàn)中進(jìn)行收復(fù)百靈廟戰(zhàn)斗的中國官兵

蒙地改省

熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)這三個省對許多人來說，可謂是“熟悉的陌生省”，綏遠(yuǎn)抗戰(zhàn)、熱河事變、察哈爾民眾抗日同盟軍等等近代史上的一系列名詞廣為人知，但對這三個省何時建立、何時消失等具體問題，許多人就未必說得清了。

從民國時期的行政區(qū)劃圖上不難看出，熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三省基本上在今天內(nèi)蒙古自治區(qū)的東（今天的內(nèi)蒙古東部還包括東北三省的一部分）、中部，所以也就不難推測，這三個行政區(qū)的由來應(yīng)該與中央政府的對蒙政策有關(guān)。

清朝統(tǒng)治者在征服蒙古各部以后，一方面在中央設(shè)理藩院，作為管理蒙藏等少數(shù)民族的機構(gòu)；另一方面，為分化蒙古封建主，防止蒙古各部重新聯(lián)合為統(tǒng)一的武裝力量，把蒙古各部按照滿洲八旗制加以改造，創(chuàng)立了盟旗制度，并在蒙古各要地設(shè)置駐防將軍大臣，監(jiān)控和統(tǒng)轄各盟旗。有學(xué)者認(rèn)為，清朝時，蒙古的行政機關(guān)分為自治機關(guān)和官治機關(guān)兩種類型。官治機關(guān)是指由中央派遣駐在蒙古各地的將軍、都統(tǒng)、大臣等；自治機關(guān)則指盟旗制度下駐在各地的蒙古扎薩克。早在清朝，熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)均派有都統(tǒng)或?qū)④婑v扎。其中，熱河都統(tǒng)駐熱河（今承德），治游牧蒙古，但關(guān)于城內(nèi)漢人之治理，與直隸總督合議；察哈爾都統(tǒng)駐直隸宣化府（今張家口），管轄內(nèi)蒙古察哈爾，關(guān)于漢人之治理與熱河無異；綏遠(yuǎn)將軍駐綏遠(yuǎn)城（今呼和浩特），管轄內(nèi)屬土默特，關(guān)于漢人治務(wù)，與熱河、察哈爾無異。

到了清末，隨著日俄對蒙古地區(qū)的滲透和侵略，因感到對蒙古地區(qū)統(tǒng)治的薄弱，各邊疆大員便提出“移民實邊”和蒙地改省的建議。如光緒三十一年（1905年），程德全等提出蒙古地區(qū)應(yīng)仿新疆建省，他提出：“蒙疆設(shè)省，利于國家，利于蒙藩，且利于漢民，所不利者唯俄國耳”。

辛亥革命后，沙俄乘機策動外蒙古藏傳佛教首領(lǐng)哲布尊丹巴活佛和一些支持獨立的蒙古王公發(fā)動叛亂，占領(lǐng)外蒙古全境，宣布從中國獨立出去，建立所謂的“蒙古國”。1912年冬至1913年，外蒙古叛軍在沙俄軍事顧問和武器的支持下，不斷竄犯內(nèi)蒙古。內(nèi)蒙古因面積狹長，地域遼闊又統(tǒng)治薄弱而不利于應(yīng)對北方邊疆的局勢，這樣，在內(nèi)蒙古實行熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾三部分“分而治之”的方案便從提議變?yōu)楝F(xiàn)實了。

綏遠(yuǎn)位于今天的內(nèi)蒙古中部，自古以來即為兵家必爭之地。清代時，綏遠(yuǎn)屬漠南蒙古的一部分，乾隆四年（1739年），清政府于歸化城東北筑綏遠(yuǎn)城，設(shè)綏遠(yuǎn)城廳，為綏遠(yuǎn)將軍駐所，綏遠(yuǎn)也因此得名。1912年10月，有日本陸軍士官學(xué)?！笆抗偃堋敝Q的張紹曾出任綏遠(yuǎn)將軍，當(dāng)時正值外蒙叛軍分三路南侵，張紹曾指揮三路軍隊迎敵，打退了入侵叛軍，為維護(hù)邊疆立下戰(zhàn)功，時任大總統(tǒng)袁世凱為表彰其功績，授予他陸軍上將、勛三位秩爵和一等文虎章。

張紹曾（1879-1928年）

熱河，位于目前河北省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)交界地帶。熱河歷史悠久，但它的崛起卻是在清朝隨著避暑山莊（也叫熱河行宮）和外八廟的興建而逐漸發(fā)展起來的。熱河以水得名，因流經(jīng)承德市的武烈河，上中游有溫泉注入，嚴(yán)冬時節(jié)，清泉脈脈，霧靄蒸騰。乾隆曾有“荷花仲秋見，唯應(yīng)此熱泉”的詩句。此地因“去京師至近，章奏朝發(fā)夕至”的優(yōu)越地理條件，清初設(shè)熱河總管衙門，乾隆三年（1738年）改總都統(tǒng)為副都統(tǒng)，嘉慶十五年（1810年）升為都統(tǒng)，隸屬直隸省管轄。熱河處于蒙古、西北、東北之間，其戰(zhàn)略地位至關(guān)重要，在清末，岑春煊、左少佐、程德全等地方官員從鞏固邊防的角度就曾建議熱河設(shè)省，但一直未能實行。1912年11月30日，北洋政府任命熊希齡為熱河都統(tǒng)。熊經(jīng)過認(rèn)真的考察后，在1913年4月致電中央政府，提出了《熱河改建行省議案》，主張“居近日而言治理熱河之政策，非先從改建行省入手不可”。他認(rèn)為，熱河建省可鞏固內(nèi)蒙古地區(qū)，控制外蒙局勢。

“察哈爾”之名源于蒙古察哈爾部?？滴跏哪辏?675年），察哈爾部首領(lǐng)布爾尼舉兵反清，被清廷鎮(zhèn)壓后，將其余部遷到宣化、大同以外，收編為察哈爾八旗，察哈爾八旗的游牧地就形成了察哈爾地區(qū)。察哈爾地區(qū)地域遼闊，水草豐美，清朝政府這里設(shè)有許多馬場、飼養(yǎng)牛羊，以滿足軍隊、皇室、王公大臣們的馬匹、肉食、乳制品的需求。察哈爾地處東北、外蒙、京師之間，辛亥革命后，在外蒙被沙俄操縱、東北地區(qū)軍閥勢力強大且日本侵略勢力較強的情勢下，戰(zhàn)略之要不言而喻。

1912年3月，袁世凱就任中華民國臨時大總統(tǒng)，他深知控制邊疆對穩(wěn)定統(tǒng)治的重要性。為了加強對內(nèi)蒙古地區(qū)的統(tǒng)治，他一面通過蒙古待遇條例和加封晉爵等措施籠絡(luò)蒙古王公貴族；一面繼續(xù)沿襲清政府分割統(tǒng)治蒙旗的政策，接受熊希齡等人的建議，將清末在蒙古地區(qū)劃分行省的計劃向前推進(jìn)了一步。1914年7月6日，根據(jù)北洋政府教令第九十三號公布，明確規(guī)定熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特別區(qū)，并設(shè)置都統(tǒng)管轄。特別區(qū)雖無省的名分，但實際上卻相當(dāng)于一個省，都統(tǒng)掌握軍政民政大權(quán)。當(dāng)時《東方日報》評論道：“都統(tǒng)職權(quán)本不亞于督軍、省長，不過因特別區(qū)緣故，沿用舊時名稱而已”。在經(jīng)濟上，袁世凱也繼承了清末“移民實邊”、開墾蒙地的政策，蒙漢雜居的局面更為復(fù)雜?？梢哉f，這對于當(dāng)時穩(wěn)定內(nèi)蒙古動蕩局勢，穩(wěn)固北洋軍閥的統(tǒng)治有著十分重要的意義。

熊希齡（1870-1937年）

但是，從北洋政府設(shè)立三個特別區(qū)到南京國民政府成立，北方邊疆局勢不但沒有安定下來，反而惡化，除了原有俄國勢力外，日本又開始要求所謂的“滿蒙區(qū)域特殊利益”。外來的威脅使國民政府更加意識到塞北地區(qū)的重要性，中央政府也就不能不在北洋政府設(shè)立特別區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強統(tǒng)治。1928年，南京國民政府內(nèi)政部以《建國大綱》中僅有省治，并無特別區(qū)之規(guī)定，建議將熱、察、綏三個特別行政區(qū)改省。在國民黨戰(zhàn)地政務(wù)委員會主任委員蔣作賓的提議下，國民政府于當(dāng)年9月17日正式將三特別行政區(qū)改為省。這樣，內(nèi)蒙古這個地域名稱就在袁世凱設(shè)三特別區(qū)和國民政府設(shè)省的進(jìn)程中被逐步取消。甘肅分省

1928年，國民政府完成了形式上的統(tǒng)一。作為國家區(qū)域治理的基本手段，重新對地方行政區(qū)劃做出調(diào)整。1928年將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個特別行政區(qū)改建為省；將直隸省改名為河北省；1929年改奉天省為遼寧省，將北平作為政府直轄市。此外，最重要的還有甘肅分省和西康設(shè)省。

清朝在青海設(shè)西寧辦事大臣，民國元年（1912年），改西寧辦事大臣為青海辦事長官，后又改為蒙番宣慰使，隸屬甘肅省政府。1914年英國侵略者策劃的西姆拉會議提出，將青海全區(qū)劃入西藏，遭到國人的強烈反對。1922年，青海軍閥馬麒和他的幕僚黎丹等以英人入侵西藏，且有窺視青海的野心，乃“認(rèn)為應(yīng)將青海設(shè)立行省以杜外人窺伺?！敝篑R麒曾派人赴洛陽求見吳佩孚，要求把青海從甘肅劃出，定為特別區(qū)，并提交《經(jīng)營青海意見書》。第二次直奉戰(zhàn)爭后，馬麒又派代表團出席段祺瑞臨時執(zhí)政府召開的善后會議，提出劃青海特別區(qū)的要求，均因北洋軍閥無暇顧及而擱置。至馮玉祥控制甘肅后，1928年9月，時任國民政府內(nèi)政部長、馮的親信薛篤弼以寧夏與青海距離甘肅省城太遠(yuǎn)，交通不便為由，提出甘肅分省的建議，于是在1928年9月5日的國民黨中央政治會議第153次會議上，正式?jīng)Q定將青海改為行省。

1914年西姆拉會議合影。前排左三為中國中央政府代表陳貽范，左四為英國代表亨利·麥克馬洪，左五為西藏噶廈代表夏扎·班覺多吉，后排左七為英國隨員阿奇博爾德·羅斯，左八為英國隨員查爾斯·阿爾弗雷德·貝爾

與青海同時從甘肅分出建省的還有寧夏。寧夏地區(qū)曾于蒙元中統(tǒng)二年（1261年）首置西夏中興等路行省，后并于甘肅行省。至清代，寧夏地區(qū)為甘肅省寧夏府。民國初年，又改為甘肅省朔方道（旋改寧夏道）。1928年，薛篤弼提出甘肅省分治案，獲通過后又進(jìn)一步?jīng)Q定，將寧夏道舊屬8縣和寧夏護(hù)軍使轄地（即阿拉善、額濟納二旗）合并為寧夏省。

甘、寧、青分省設(shè)治，既有抵抗外國侵略之意圖，也有各方政治斗爭的因素。南京國民政府建立后，甘、寧、青地區(qū)為馮玉祥勢力掌握。而馮玉祥、蔣介石均有將寧夏、青海分省之意。

馮玉祥于1924年10月發(fā)動北京政變后，北京臨時執(zhí)政府任命他為西北邊防督辦兼甘肅省督辦。馮玉祥為了保存實力，不得不將其國民軍改稱為西北軍向西撤退，計劃以陜、甘地區(qū)為根據(jù)地，積蓄力量，徐圖再舉。甘肅省回、漢雜處，回族勢力較大，回族人民亦由于宗教的維系，其團結(jié)力和反抗精神較強，西北軍當(dāng)局深恐處理不當(dāng)會引起回、漢矛盾，影響西北全局的形勢。所以馮玉祥想將寧夏、青海地區(qū)從甘肅省分出、劃分為兩個獨立行省，這樣就可以由中央政府重新任命省主席等官員，從而合法地把西北軍勢力打進(jìn)去。因此可以說，寧夏、青海的建省，是西北軍與甘肅回族軍閥政治斗爭的產(chǎn)物。而蔣介石為防止武人割據(jù)、克服尾大不掉之勢，在政治上也鼓吹“縮小省區(qū)論”，以在各省間制造互相牽制、彼此抵消的局面。馮系勢力提出寧青分省后，蔣立即表示同意。甘、寧、青分省后，對于南京國民政府控制西北邊疆，消解西北地方實力派的力量起到了較大的作用。西康設(shè)省

西康位于四川西部，地處川、滇、青、藏之間，是青藏高原連接內(nèi)陸的過渡地帶，扼四川入藏的交通咽喉，地理位置相當(dāng)重要。1904年英帝國主義入侵西藏，當(dāng)時建昌道道員趙爾豐向四川總督錫良建議，把川邊各土司、呼圖克圖等管轄地方改設(shè)縣治，劃為行省。宣統(tǒng)三年（1911年），傅嵩炑再次奏請清政府建省，并為這個擬議的行省取名西康。但是，當(dāng)該奏折上遞時，四川保路運動進(jìn)入高潮，川省秩序已經(jīng)大亂，文報不通，不久清政府即宣告垮臺。雖然如此，西康這個名稱卻被沿用下來。

1912年，西康原有的土司、頭人和喇嘛在英帝國主義和西藏地方分裂勢力的煽動下，反叛中央政府，配合藏軍東擴。面對西藏和西康的混亂局勢，袁世凱政府在出兵進(jìn)剿后，1913年6月，將川邊劃分為“特別區(qū)域”，設(shè)川邊經(jīng)略使，由尹昌衡擔(dān)任。1914年，袁世凱又在此基礎(chǔ)上改設(shè)川邊特別行政區(qū)，設(shè)川邊鎮(zhèn)守使，歸四川都督節(jié)制。1925年2月，北京政府又將川邊特別行政區(qū)改為西康特別行政區(qū)，任命劉成勛為西康屯墾使。

1927年，時任四川省主席兼第24軍軍長的劉文輝趕走了劉成勛，占領(lǐng)了西康地區(qū)。1928年9月17日，國民政府正式下令，將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、青海、西康各特別區(qū)域均改為省，并組織省政府。但事實上，西康設(shè)省要比其他地區(qū)復(fù)雜得多，當(dāng)時控制西康地區(qū)的劉文輝正與劉湘爭霸四川，無意于西康事務(wù)，所以他為了敷衍，僅在其24軍軍部邊務(wù)處之下設(shè)了一個西康政務(wù)委員會。在與劉湘爭奪失敗后，劉文輝被迫退守雅安，此時他才開始全力謀劃西康建省的問題。而蔣介石盡管與劉文輝有矛盾，但他也不愿劉湘勢力過大，再加上“九一八”事變發(fā)生后，民族危亡意識空前高漲，當(dāng)時國民政府對中日戰(zhàn)爭爆發(fā)后的形勢做了長遠(yuǎn)的考慮后認(rèn)為，西南的川康地區(qū)是進(jìn)行持久抗戰(zhàn)的理想根據(jù)地，所以，西康建省被再次提上日程。

劉文輝（1895-1976年）

1934年2月，國民政府決定組建以劉文輝為委員長的西康建省委員會。1939年1月1日，西康省政府正式宣告成立，省府設(shè)于康定，劉文輝任省政府主席。正如國民政府參謀本部提出的：“解決康藏問題，西康必須先建省，夫康藏糾紛之所以延長，至今日未決者，即無人負(fù)其專責(zé)之故也?！蔽骺到ㄊτ诙糁瓶挡丶m紛的發(fā)生、鞏固西部邊陲具有重要的政治和軍事意義。西康作為連接川藏的走廊地帶，在建省之后，為鞏固以四川為中心的大西南抗日戰(zhàn)爭勝利提供了重要保障。

康定的西康省政府駐地（1939年8月）。這是西康省最大的衙門，也是最高權(quán)力機關(guān)東北九省

自清政府1907年在東北設(shè)立奉天、吉林、黑龍江三省之后，便有了東三省之稱。但是，民國時期興起的“縮小省區(qū)論”，東北地區(qū)因其特殊性成了這個理論唯一的一次踐行。1928年，辛亥元老、國府委員宋淵源最早探討縮小省區(qū)問題，并引發(fā)學(xué)界政界廣泛回應(yīng)。之后在1930年12月的國民黨三屆四中全會上，伍朝樞、陳銘樞各自提出縮小省區(qū)提案。提案聯(lián)署者里包括胡漢民、孫科、林森、戴季陶等黨國要人。

主張縮省論的各人主張之理由雖有不同，但不外有以下幾點：推行地方自治，實現(xiàn)總理遺教；消除軍閥割據(jù)；現(xiàn)有省區(qū)與地理形勢不合，往往一省之內(nèi)，山川風(fēng)物迥異，經(jīng)濟狀況亦大相徑庭；小省區(qū)對于交通事業(yè)容易設(shè)計；打破各人長期固守的省域觀念，掃除封建的地方觀念加強彼此合作等等。而蔣介石政府從防止武人割據(jù)、克服尾大不掉之勢考慮，也積極支持“縮小省區(qū)論”。在1932年12月召開的國民黨四屆三中全會上，伍朝樞的縮省案為大會通過，但之后因各種原因沒了下文。

抗戰(zhàn)時期至戰(zhàn)后的1947年，先后出現(xiàn)了三個較有代表性的具體縮省方案，分別是胡煥庸、張其昀及洪紱提出的方案。其中，胡煥庸的方案是民國時期縮小省區(qū)的第一個具體可行計劃，也是最詳盡周密的計劃。依該方案，原先一省，縮為二至三省，全國共計縮為66省區(qū)，內(nèi)陸18行省計縮為48省，東北三省縮為9省。比如陜西，八百里秦嶺與大巴山將全省阻隔為陜北、關(guān)中、漢中三個相對獨立的經(jīng)濟文化區(qū)，三區(qū)氣候人文風(fēng)俗迥異，可將之分為榆林、關(guān)中、漢中三??；又如河南分為黃定、汴南、伊洛三省等等。

東北劃為九省，是民國時期縮小省區(qū)運動的唯一一次實踐。東北劃九省之議，始于胡煥庸方案。迨至抗戰(zhàn)勝利，國民政府醞釀已久的縮省主張在東北推行，有先天優(yōu)勢。首先，東北淪陷日久，日寇在東北任意劃省，多時十余省，少時也有10省到抗戰(zhàn)勝利接收時，東三省被日寇劃為19省，行政區(qū)劃混亂，重劃省份迫在眉睫。其次，作為長期淪陷區(qū)，縮省計劃在東北推行可以較少考慮原有政府機關(guān)及地方勢力的反對，不像內(nèi)陸省份羈絆太多。

1945年9月，國民政府公布了內(nèi)政部制定的東北劃為九省案，該方案以合并偽省為主。按此種劃分法，以偽奉天、錦州兩省合并為遼寧??；偽安東、通化兩省合并為安東??；偽四平省、興安南省并為遼北??；偽吉林、間島兩省并為吉林省；偽濱江、牡丹江兩省并為松江省，偽三江、東安兩省并為合江??；偽北安、黑河兩省并為黑龍江??；偽龍江省改為嫩江??；偽興安北省及興安東省并為興安省。1947年6月，國民政府再次公布經(jīng)修訂的東北新省區(qū)方案。按新案，東北九省在充分考慮了天然形勢及經(jīng)濟、國防因素后，對各省邊界內(nèi)部建制等進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)整，大連、沈陽、哈爾濱三市劃為特別市，由行政院直轄。國民政府縮小省區(qū)計劃第一次得以落實。

然而東北九省劃分之實際效果如何？是否真正改善了因省區(qū)面積過大而造成的治理不便？是否利于推行地方自治？歷史都沒有給其檢驗成效的機會。新方案公布時，國共兩黨在東北的激戰(zhàn)已持續(xù)一年多，國民黨所劃的黑龍江、嫩江、合江、興安等省及哈爾濱特別市都在中共控制之下。很快，隨著國軍東北戰(zhàn)局不利，收縮退守到幾個孤立大城市，東北縮小省區(qū)的實踐也就變成了泡影。

這樣，1947年國民政府名義上統(tǒng)轄江蘇（鎮(zhèn)江）、浙江（杭州）、安徽（安慶）、江西（南昌）、湖北（武昌）、湖南（長沙）、四川（成都）、西康（康定）、福建（福州）、臺灣（臺北）、廣東（廣州）、廣西（桂林）、云南（昆明）、貴州（貴陽）、河北（保定）、山東（濟南）、河南（開封）、山西（太原）、陜西（西安）、甘肅（蘭州）、青海（西寧）、遼寧（沈陽）、安東（通化）、遼北（遼源）、吉林（吉林）、松江（牡丹江）、合江（佳木斯）、黑龍江（北安）、嫩江（齊齊哈爾）、興安（海拉爾）、熱河（承德）、察哈爾（張家口）、綏遠(yuǎn)（歸綏）、寧夏（銀川）、新疆（迪化）35個?。ɡㄌ杻?nèi)為當(dāng)時省駐地），還有南京、上海、北平、天津、重慶、大連、哈爾濱、漢口、廣州、沈陽、西安、青島12個中央院轄市（即直轄市）和西藏（拉薩）地方。

（參考資料：鮑海燕：《論袁世凱設(shè)置內(nèi)蒙古三特別區(qū)的啟示》；吳忠禮：《民國時期寧夏再設(shè)省》；劉國武：《西康建省論》；黃昊：《國民政府時期關(guān)于縮小省區(qū)的探討與實踐》）