一、關(guān)于出臺(tái)《合作規(guī)范》的主要背景

　　自1994年國地稅分設(shè)以來，稅務(wù)總局一直倡導(dǎo)并推行國地稅合作。近年來，隨著“營改增”的逐步推進(jìn)，國地稅合作的重要性日益突顯。稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)高度重視國地稅合作，多次通過召開座談會(huì)、赴基層調(diào)研等方式，聽取國地稅機(jī)關(guān)的意見和建議。在去年10月稅務(wù)總局制發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對地稅工作指導(dǎo)和服務(wù)的若干意見》中，明確提出要大力推進(jìn)國地稅合作，完善國稅、地稅征管體制。在2015年總局下發(fā)的《全國稅收工作要點(diǎn)》中，明確提出要通過推進(jìn)國地稅合作，優(yōu)化納稅服務(wù)，強(qiáng)化稅收征管，并將制定《合作規(guī)范》、推進(jìn)國地稅合作作為“便民辦稅春風(fēng)行動(dòng)”中的一項(xiàng)重要舉措，納入績效考核，要求財(cái)產(chǎn)行為稅司牽頭，會(huì)同征管科技司和納稅服務(wù)司等相關(guān)司局抓好落實(shí)。

　　按照稅務(wù)總局的統(tǒng)一部署，財(cái)產(chǎn)行為稅司從年初開始，在相關(guān)司局的大力支持下，摸清國地稅合作需求，精選國地稅合作事項(xiàng)，總結(jié)提煉各地推進(jìn)國地稅合作的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，在此基礎(chǔ)上著手研究制定《合作規(guī)范》。在當(dāng)前形勢下，總局制發(fā)《合作規(guī)范》，主要基于以下考慮：

　　（一）多方有需求。在當(dāng)前形勢下推進(jìn)國地稅合作，廣大納稅人有期盼，地方政府有期待，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)有需求。從納稅人角度看，期盼通過國地稅合作，解決辦稅過程中存在的“三多”問題，即辦稅“多頭跑”、政策“多口徑”、執(zhí)法“多頭查”，切實(shí)減輕辦稅負(fù)擔(dān)，提高執(zhí)法透明度和公正性。從地方政府角度看，希望通過推進(jìn)國地稅合作，加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)稅收分析，為地方政府調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、增稅源提供完整科學(xué)的決策參考，進(jìn)而為推動(dòng)政府部門間合作樹立榜樣。從基層稅務(wù)機(jī)關(guān)角度看，希望通過國地稅合作，實(shí)現(xiàn)信息共享、征管互助，解決 “營改增”后稅收征管中出現(xiàn)的新情況新問題，提高征管效率。所以說，當(dāng)前形勢下推進(jìn)國地稅合作，各方都有期盼、有需求，是大勢所趨、人心所向。

　?。ǘ┖献饔袟l件。國稅、地稅征收范圍和征管職責(zé)雖然不同，但工作性質(zhì)基本相同，服務(wù)對象大體一致，征管基礎(chǔ)信息和辦稅流程具有同質(zhì)性。隨著《納稅服務(wù)規(guī)范》和《稅收征管規(guī)范》的全面推行，這種具有同質(zhì)性的工作，標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一，流程更加規(guī)范。這為我們進(jìn)一步推進(jìn)國地稅合作提供了有利的條件。

　?。ㄈ┕ぷ饔谢A(chǔ)。我們查閱了有關(guān)資料，自國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，為倡導(dǎo)和推動(dòng)國地稅合作，稅務(wù)總局在不同時(shí)期出臺(tái)了多個(gè)指導(dǎo)性文件。這些文件中關(guān)于國地稅合作的要求，經(jīng)過各地多年的實(shí)踐證明是基本可行的。這為我們制定出臺(tái)《合作規(guī)范》提供了必要的工作基礎(chǔ)。

　?。ㄋ模?shí)踐有經(jīng)驗(yàn)。多年來，各地國稅局、地稅局按照總局要求，積極探索合作形式，拓寬合作領(lǐng)域，取得了明顯成效，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。剛才發(fā)言的6個(gè)地區(qū)都有很多好的經(jīng)驗(yàn)和做法，被我們吸收到《合作規(guī)范》中。比如北京市委托代征的做法，陜西省西咸新區(qū)聯(lián)合辦稅的做法等。實(shí)際上，《合作規(guī)范》1.0版精選的32項(xiàng)合作事項(xiàng)，都是對各地成熟經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、提煉和升華。

　?。ㄎ澹┘夹g(shù)有保障。國地稅合作的前提和基礎(chǔ)是信息共享。沒有信息共享，許多深層次合作事項(xiàng)根本無法開展，即便勉強(qiáng)開展了，實(shí)際可能也會(huì)事與愿違。所以說，實(shí)現(xiàn)信息共享是推進(jìn)國地稅合作的前提和基礎(chǔ)。目前，國稅局、地稅局之間已開通了稅務(wù)專網(wǎng)，雙方可依托稅務(wù)專網(wǎng)實(shí)現(xiàn)涉稅信息的共享和處理。隨著金稅三期工程的推進(jìn)，國地稅雙方的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)將更加統(tǒng)一，信息傳遞將更加順暢，為深入推進(jìn)雙方合作提供更強(qiáng)大的信息技術(shù)保障。

　　基于以上分析，我們認(rèn)為在當(dāng)前形勢下，制定《合作規(guī)范》的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備，稅務(wù)總局確有必要做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)一規(guī)范、有序推進(jìn)各地合作工作，推動(dòng)國地稅合作在規(guī)范的軌道上向前邁進(jìn)。

　　二、關(guān)于《合作規(guī)范》的定位、邊界和主要特點(diǎn)

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　　國稅局、地稅局之間的合作，是兩個(gè)執(zhí)法主體之間，根據(jù)工作需要和雙方意愿，在雙方各自法定職責(zé)和范圍內(nèi)，聯(lián)合或協(xié)同開展工作的行為，其目的是為了發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)雙方資源共享、服務(wù)聯(lián)合、征管互助、執(zhí)法協(xié)同，以更好地履行各自法定職責(zé)，切實(shí)提升服務(wù)和管理水平。為此，國地稅合作要把握兩條邊界：一是合作不能突破法律邊界。合作必須依法進(jìn)行，合作的目的是要使稅法得到更好的落實(shí)，納稅人依法享受更好的服務(wù)，權(quán)益得到更好的保障。二是合作不能突破職責(zé)邊界。雙方必須在各自職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行必要合作。但合作不是合并，必須做到既要到位，又不能越位。

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　　《合作規(guī)范》主要是對國稅局、地稅局兩個(gè)執(zhí)法主體之間哪些事項(xiàng)需要合作，提出規(guī)范性意見。對具體每個(gè)合作事項(xiàng)，重點(diǎn)規(guī)范的是合作目的、合作目標(biāo)和方式方法。由于國稅局、地稅局雙方的機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗責(zé)體系和人員配備不盡相同，《合作規(guī)范》沒有像《納稅服務(wù)規(guī)范》和《稅收征管規(guī)范》一樣，把每個(gè)合作事項(xiàng)的崗責(zé)體系、工作流程和表證單書一一列出。即便列出了，也與現(xiàn)有《納稅服務(wù)規(guī)范》和《稅收征管規(guī)范》重復(fù)。為保障《合作規(guī)范》有效落地，在內(nèi)容上突出把握了如下兩點(diǎn)：一是，實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)有規(guī)范的有機(jī)銜接。《合作規(guī)范》明確的合作事項(xiàng)，在雙方或任一方啟動(dòng)后，隨后的工作程序均要按照現(xiàn)有《納稅服務(wù)規(guī)范》和《稅收征管規(guī)范》執(zhí)行。比如聯(lián)合辦理設(shè)立稅務(wù)登記，《合作規(guī)范》規(guī)定國地稅雙方要通過合作，實(shí)現(xiàn)任一方均可為納稅人辦理設(shè)立登記。但當(dāng)一方受理設(shè)立登記申請后，隨后的辦理程序應(yīng)按照現(xiàn)有的納服規(guī)范和征管規(guī)范操作。二是，為各地合作創(chuàng)新預(yù)留了空間。全面推進(jìn)國地稅合作是一項(xiàng)新生事物，既要強(qiáng)調(diào)規(guī)范運(yùn)作，又要堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新，因此，在具體合作事項(xiàng)中增加了鼓勵(lì)創(chuàng)新的相關(guān)內(nèi)容。各地可以在這32項(xiàng)合作事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際情況，積極探索、不斷創(chuàng)新，為完善升級(jí)《合作規(guī)范》提供鮮活豐富的經(jīng)驗(yàn)素材。

　　三、關(guān)于《合作規(guī)范》的主要內(nèi)容

　　國稅局、地稅局服務(wù)和管理事項(xiàng)繁多，但不是所有的事項(xiàng)都必須合作。選擇合作事項(xiàng)，要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，符合“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，即：有利于優(yōu)化納稅服務(wù)、方便納稅人辦稅；有利于整合征管資源、提高征管效能；有利于規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)執(zhí)法公平。按照“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，《合作規(guī)范》確定5部分主要內(nèi)容， 4個(gè)規(guī)范重點(diǎn)，32項(xiàng)具體合作事項(xiàng)，連同1項(xiàng)落實(shí)《合作規(guī)范》的重點(diǎn)要求，可以簡單概括為“54321”。

　?。ㄒ唬?部分主要內(nèi)容

　　《合作規(guī)范》確定的5部分主要內(nèi)容，分別為納稅服務(wù)合作、征收管理合作、稅務(wù)稽查合作、信息共享合作和其他事項(xiàng)合作。其中，納稅服務(wù)、征收管理和稅務(wù)稽查是合作重點(diǎn)，是優(yōu)化納稅服務(wù)水平、提升征管效能、規(guī)范稅收執(zhí)法的重要舉措。信息共享是合作基礎(chǔ)，是各項(xiàng)合作得以順利開展的重要保障和基本前提。其他合作事項(xiàng)是必要補(bǔ)充。上述5方面是相互銜接、相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)的有機(jī)整體，共同構(gòu)成了《合作規(guī)范》的主要內(nèi)容。

　　（二）4個(gè)規(guī)范重點(diǎn)

　　對于每個(gè)合作事項(xiàng)，《合作規(guī)范》從合作目的、合作目標(biāo)、方式方法和鼓勵(lì)創(chuàng)新等4個(gè)方面作出明確規(guī)定。其中，合作目的，是明確國地稅聯(lián)合開展該項(xiàng)工作的必要性和重要意義，回答的是為什么要開展這項(xiàng)合作，避免因認(rèn)識(shí)不到位而使合作流于形式；合作目標(biāo)，是明確國地稅就開展該事項(xiàng)合作所要完成的具體任務(wù)；方式方法，是實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)、完成合作任務(wù)需要采取的工作步驟和具體方法；鼓勵(lì)創(chuàng)新，是推進(jìn)合作持續(xù)深化的方向指引。

　　以聯(lián)合開展稅收分析為例，合作目的就是為了拓寬稅收分析廣度，挖掘分析深度，提升分析水平，為黨委、政府決策提供完整科學(xué)的分析報(bào)告。方式方法是，雙方要建立聯(lián)合分析小組，定期召開稅收形勢分析研討會(huì)。既要對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)稅收運(yùn)行特點(diǎn)、增減變化趨勢、政策執(zhí)行情況，定期做全面分析，又要選擇重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域或區(qū)域聯(lián)合開展專項(xiàng)分析。合作的基本目標(biāo)是，國地稅聯(lián)合每半年向當(dāng)?shù)卣蠄?bào)1次分析報(bào)告；創(chuàng)新目標(biāo)是，國地稅聯(lián)合每月向當(dāng)?shù)卣蠄?bào)1次分析報(bào)告。

　　（三）32個(gè)合作事項(xiàng)

　　關(guān)于納稅服務(wù)合作，明確了12個(gè)合作事項(xiàng)，大體可分為三類：一是稅務(wù)登記類，有3個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括聯(lián)合設(shè)立登記、聯(lián)合變更登記、協(xié)同辦理注銷登記等；二是辦稅服務(wù)和咨詢類，有7個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括聯(lián)合辦稅服務(wù)、聯(lián)合稅法宣傳、聯(lián)合培訓(xùn)輔導(dǎo)、聯(lián)合共建咨詢熱線、聯(lián)合開展納稅人滿意度調(diào)查、聯(lián)合共建納稅人權(quán)益保護(hù)組織、聯(lián)合納稅信用評(píng)價(jià)等；三是為企業(yè)提供個(gè)性化服務(wù)類，有2個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括聯(lián)合為大企業(yè)和“走出去”企業(yè)提供個(gè)性化服務(wù)等。上述12個(gè)合作事項(xiàng)，旨在通過國地稅服務(wù)聯(lián)合，解決納稅人辦稅“多頭跑”、政策多口徑等問題，最大限度的方便納稅人。

　　這里我想重點(diǎn)解讀一下聯(lián)合納稅信用評(píng)價(jià)這一合作事項(xiàng)。該合作事項(xiàng)要求國地稅對同一納稅人的納稅信用評(píng)價(jià)結(jié)果必須保持一致。在實(shí)際聯(lián)合納稅信用評(píng)價(jià)過程中，國地稅機(jī)關(guān)要根據(jù)各自職責(zé)，做到有分有合，分統(tǒng)結(jié)合。分與合的具體節(jié)點(diǎn)是：事前，國地稅雙方要統(tǒng)一評(píng)價(jià)方式和標(biāo)準(zhǔn)；事中，按照事先確定的方式和標(biāo)準(zhǔn)，國地稅可根據(jù)各自職責(zé)和征管范圍分別開展納稅信用評(píng)價(jià)；事后，國地稅先要通過協(xié)商，確保對同一納稅人評(píng)價(jià)結(jié)果一致，隨后根據(jù)各自職責(zé)分別發(fā)布納稅信用評(píng)價(jià)結(jié)果。

　　關(guān)于征收管理合作，明確了11個(gè)合作事項(xiàng)，大體也可分為三類：一是稅款征收類，有4個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括委托代征稅款、協(xié)同管理非正常戶、協(xié)同開展定期定額戶的定額核定、聯(lián)合開展核定征收企業(yè)所得稅等；二是風(fēng)險(xiǎn)管理類，有3個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括協(xié)同制定稅收風(fēng)險(xiǎn)管理年度合作計(jì)劃、協(xié)同開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、聯(lián)合開展大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理等；三是國際稅收管理類，有4個(gè)合作事項(xiàng)，具體包括協(xié)同判定非居民企業(yè)構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)資格、協(xié)同開展反避稅調(diào)查、協(xié)同管理適用源泉扣繳管理的非居民稅收、協(xié)同做好對外支付稅務(wù)管理等。上述11個(gè)合作事項(xiàng)，旨在通過國地稅征管互助，防范稅收流失，降低征納成本，提升稅收征管效能。

　　這里我想重點(diǎn)解讀一下關(guān)于聯(lián)合開展風(fēng)險(xiǎn)管理的合作事項(xiàng)。開展風(fēng)險(xiǎn)管理是稅務(wù)機(jī)關(guān)防控稅收風(fēng)險(xiǎn)、提高納稅人稅法遵從度的重要手段。國地稅在聯(lián)合開展風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，同樣要把握好合作節(jié)點(diǎn)，做到有分有合。由于國地稅所管稅種及重點(diǎn)行業(yè)不同，并有各自的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，因此，無法做到在所有風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)節(jié)都聯(lián)合開展工作?，F(xiàn)實(shí)的選擇是：兩頭合、中間分，即在年初制定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)計(jì)劃時(shí)要聯(lián)合，確保年度風(fēng)險(xiǎn)管理工作雙方相互配合聯(lián)動(dòng)；對于收集風(fēng)險(xiǎn)信息、開展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、確定等級(jí)排序等中間環(huán)節(jié)則分別開展；最后，對雙方共同確定為高風(fēng)險(xiǎn)的納稅人，應(yīng)當(dāng)采取協(xié)同或聯(lián)合應(yīng)對措施，避免重復(fù)查，合力防范稅收風(fēng)險(xiǎn)。

　　關(guān)于稅務(wù)稽查合作，明確了4個(gè)合作事項(xiàng)，分別為聯(lián)合開展專項(xiàng)檢查和區(qū)域稅收專項(xiàng)整治、聯(lián)合重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收抽查和輪查、聯(lián)合開展共同管轄案件檢查和協(xié)同開展案件協(xié)查等。上述4個(gè)合作事項(xiàng)，旨在通過執(zhí)法協(xié)同，解決執(zhí)法多頭查和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)公平執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、高效執(zhí)法。

　　關(guān)于信息共享合作部分。這是國地稅合作的重要基礎(chǔ)，也是基本前提，更是關(guān)鍵保障。目前明確了2個(gè)合作事項(xiàng)，雙方既要共享內(nèi)部涉稅信息，又要聯(lián)合采集第三方涉稅信息。目的是通過雙方信息共享，解決國地稅之間信息傳遞不暢、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、應(yīng)用不到位等問題，為深化雙方合作提供堅(jiān)實(shí)信息技術(shù)保障。

　　除了以上4類29項(xiàng)具體合作事項(xiàng)外，還有3個(gè)合作事項(xiàng)，各地認(rèn)為確有合作的必要，但又不能歸到上述4類中去，我們則予以單列，分別為統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)、聯(lián)合開展稅收分析、聯(lián)合開展稅收調(diào)查。其中，統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，是規(guī)范稅收行政處罰行為，促進(jìn)行政處罰公平、公正，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益的重要舉措。因此，《合作規(guī)范》對此做了明確要求。聯(lián)合開展稅收調(diào)查，可以避免納稅人重復(fù)接受調(diào)查、重復(fù)填報(bào)資料，切實(shí)減輕納稅人和基層負(fù)擔(dān)。因此，《合作規(guī)范》明確要求，國稅局、地稅局要共同部署稅收調(diào)查，共享調(diào)查信息和結(jié)果，做到納稅人一次填報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)一次采集。聯(lián)合開展稅收分析在前面已有論述，這里不再重復(fù)。

　　以上對《合作規(guī)范》的內(nèi)容做了簡要解讀。用數(shù)字來概括，可以簡單的概括為“54321” 即5部分主要內(nèi)容， 4個(gè)規(guī)范重點(diǎn)， 32個(gè)具體合作事項(xiàng)。具體到“1”，主要有兩層含義：一是要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的“一把手”要高度重視國地稅合作，做到親自指揮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抓好落實(shí)。俗話說的好，千難萬難，“一把手”重視就不難。二是國地稅雙方要一心一意，合心合力，心往一處想，勁往一處使。合作的關(guān)鍵是合心，合心才能合力。國地稅雙方都要從講大局、講團(tuán)結(jié)、講協(xié)作的高度，多換位思考，真心實(shí)意地多為對方著想，為納稅人著想，確?！逗献饕?guī)范》能在各地生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。

　　最后要強(qiáng)調(diào)的是，目前的32項(xiàng)合作事項(xiàng)只是《合作規(guī)范》的1.0版。各地既要落實(shí)好《合作規(guī)范》1.0版明確的32項(xiàng)合作事項(xiàng)，同時(shí)也要根據(jù)本地實(shí)際，務(wù)實(shí)創(chuàng)新，并及時(shí)將本地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和做法上報(bào)總局，為打造《合作規(guī)范》升級(jí)版添磚加瓦，貢獻(xiàn)智慧和汗水。