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[摘要]PPP，即Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)。近代，英國(guó)最早使用PPP模式開(kāi)發(fā)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨后，澳大利亞、美國(guó)、日本、加拿大、法國(guó)這些發(fā)達(dá)國(guó)家也在摸索中建立了適合本國(guó)PPP的政策框架和實(shí)施要件，但關(guān)鍵要素和內(nèi)容仍與英國(guó)的PPP模式相仿或一致。我國(guó)也在PPP模式被世界銀行和亞洲銀行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國(guó)后開(kāi)始大力推廣該模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用。本文將從各國(guó)各組織對(duì)PPP的定義出發(fā)，主要講述PPP模式在世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)的發(fā)展情況。 [關(guān)鍵詞]PPP的定義、PPP的起源、PPP主要發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展、PPP在我國(guó)的發(fā)展 一、 PPP的定義 PPP，即Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)。由于 PPP在不同國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展程度不同，導(dǎo)致了目前PPP的定義還沒(méi)有公認(rèn)一致的說(shuō)法。同時(shí)，又由于不同人從不同角度對(duì)PPP會(huì)有不同的理解，也導(dǎo)致了英文PPP有多種譯法，如公私合營(yíng)/合作、公私合伙、政企合伙/合營(yíng)等等，下面列舉幾種具有代表性的定義供參考。 聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）將PPP定義為政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系。通過(guò)這種合作關(guān)系，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府也不是把某個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。 聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院將PPP定義為是涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式[1]，目的是為了解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜的問(wèn)題。在上述定義下，PPP包含兩層含義，一層是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系；還有一層是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。 歐盟委員會(huì)將PPP定義為公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系[2]，目的是為了向私人部門提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。 美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)將PPP定義為是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式[3]，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。 加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)將PPP定義為是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系[4]，它建立在合作各方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。 香港政務(wù)司效率促進(jìn)組將PPP定義為是一種由合作各方共同提供公共服務(wù)或?qū)嵤╉?xiàng)目的模式[5]。在這種模式下，合作各方通過(guò)不同程度的參與和責(zé)任承擔(dān)，各自發(fā)揮專長(zhǎng)，包括特許經(jīng)營(yíng)、私人部門投資、合伙投資、合伙經(jīng)營(yíng)、組成合伙企業(yè)等幾種方式。 世界銀行將PPP定義為是政府和社會(huì)資本就提供公共產(chǎn)品和服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，其中社會(huì)資本承擔(dān)實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任[6]。 從上述各國(guó)各組織就PPP模式給出的具有代表性的定義可以看出，雖然PPP現(xiàn)在尚無(wú)統(tǒng)一的定義，但其本質(zhì)可以歸納為以下幾個(gè)關(guān)鍵字：政府公共部門、私人部門、合作關(guān)系、提供公共項(xiàng)目或服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。 另外，根據(jù)國(guó)外的定義，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系；而狹義的PPP是指政府與私人部門組建特殊目項(xiàng)目公司(SPV)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)公共產(chǎn)品或服務(wù)，全程合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益，期滿后再移交給政府的合作模式。 在我國(guó)，財(cái)政部將PPP譯為“政府和社會(huì)資本合作模式”[8]，這里所說(shuō)的社會(huì)資本，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)，但本級(jí)人民政府所屬政府融資平臺(tái)及其控股的其他國(guó)有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)政府管轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。通常，PPP在我國(guó)可被理解為是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，雙方發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，即政府部門負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；而社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。
二、PPP的起源 英國(guó)是最早采用PPP模式開(kāi)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家。雖然早在1990年之前，政府就積極采用通過(guò)外包、公私合資和伙伴關(guān)系等方式吸引民間私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但當(dāng)時(shí)的政策要求必須證明該項(xiàng)目在民間資本參與模式下的成本和效益要優(yōu)于傳統(tǒng)政府自辦的模式，這或多或少的為政府推行民間私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來(lái)障礙。 直到1992年，馬斯特里赫特條約（Treaty of Maastricht）的簽訂及英國(guó)在該協(xié)議上對(duì)降低財(cái)政赤字的承諾，促使了英國(guó)開(kāi)始對(duì)電力、電信、自來(lái)水和煤氣等公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大規(guī)模的市場(chǎng)民營(yíng)化改革，并提出了“私有化無(wú)禁區(qū)”的概念，即將原先有政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的公園維護(hù)、垃圾清掃、校園伙食、精神病院，通過(guò)不同形式轉(zhuǎn)讓給私人部門經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，上述改革政策也可以幫助英國(guó)政府緩解緊縮的財(cái)政壓力,把政府的債務(wù)轉(zhuǎn)化為私人部門的債務(wù),并將公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中存在的建設(shè)時(shí)間超期以及成本超支的風(fēng)險(xiǎn)移給更加專業(yè)的私人部門去規(guī)避或承擔(dān)，從而幫助基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)籌集更多的資金，增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模。 為了盡快推動(dòng)上述市場(chǎng)民營(yíng)化改革,英國(guó)財(cái)政部在1993年設(shè)立了私人融資工作組，第二年又宣布，所有資本性投資項(xiàng)目均需要進(jìn)行私人融資可行性的測(cè)試。隨后，私人融資工作組于1995年出版了系統(tǒng)性介紹私人融資（Private FinanceInitiative, PFI）模式的手冊(cè)。兩年后，英國(guó)財(cái)政部又設(shè)立了工作組專門負(fù)責(zé)PFI推廣工作。為了向政府部門提供更好的技術(shù)支持并推動(dòng)整個(gè)PPP市場(chǎng)的發(fā)展，在英國(guó)財(cái)政部門的牽頭下，政府和私人部門于2001年設(shè)立了政府的咨詢單位——英國(guó)伙伴關(guān)系（PartnershipUK）組織，并替代了前期的財(cái)政部工作小組。在英國(guó)伙伴關(guān)系組織全面推進(jìn)PPP工作10年之后，英國(guó)財(cái)政部又于2011年設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施局（InfrastructureUK），全面負(fù)責(zé)PPP工作。在相關(guān)法律法規(guī)逐步完善并建立完整的輔導(dǎo)機(jī)制的條件下，PPP模式在英國(guó)得到了快速發(fā)展，英國(guó)政府也建立了完整的法律、政策、實(shí)施和監(jiān)督體系，迅速積累了大量案例經(jīng)驗(yàn)和研究成果,英國(guó)的PPP模式也很快成為世界各國(guó)學(xué)習(xí)效法的標(biāo)桿。 英國(guó)的PPP模式主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目超期完工的風(fēng)險(xiǎn)、成本超過(guò)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)、后期經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人部門。（2）英國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期比較長(zhǎng)，一般會(huì)在25年到30年，最少也有10年，長(zhǎng)的要達(dá)到40年之久；（3）英國(guó)PPP模式是以產(chǎn)出為基礎(chǔ)的，即只有在項(xiàng)目完工且能夠達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)出目標(biāo)時(shí)，政府才開(kāi)始向投資者付費(fèi)。項(xiàng)目完工前或完工后卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，政府不向投資者付費(fèi)；（4）在英國(guó)，以PPP模式投資的領(lǐng)域中，交通項(xiàng)目所占的金額比重較多，醫(yī)療和教育所占的數(shù)量比重較多；（5）英國(guó)PPP很少采用特許經(jīng)營(yíng)的模式，而是采用PFI模式，即政府付費(fèi)模式，即便是交通項(xiàng)目，絕大多數(shù)也是采用PFI模式。即使采用特許經(jīng)營(yíng)的模式，英國(guó)政府也不提供補(bǔ)貼。理由是如果給予補(bǔ)貼，政府又將承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。 PPP模式已在英國(guó)發(fā)展了20余年，總體來(lái)看，取得了相當(dāng)令人滿意的成績(jī)。首先，在擴(kuò)大利用社會(huì)民間資本、提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，英國(guó)財(cái)政部認(rèn)為絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目能夠滿足成本預(yù)算以及工期時(shí)限的要求，甚至有些項(xiàng)目出現(xiàn)了工期提前以及實(shí)際成本低于預(yù)算的情況，并且也認(rèn)為PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效要優(yōu)于預(yù)期。同樣，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署也宣稱，PPP模式已成為英國(guó)中央和地方政府采購(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施的主導(dǎo)方法。其次，在完善英國(guó)現(xiàn)代化政府采購(gòu)和治理機(jī)制方面，PPP模式促進(jìn)了英國(guó)政府現(xiàn)代化治理的進(jìn)程，其在實(shí)踐中形成的理念、機(jī)制和方法影響了英國(guó)的政府采購(gòu)方式，長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃制度也被引入英國(guó)財(cái)政體系。 總體而言，英國(guó)的PPP模式在世界范圍內(nèi)發(fā)展最為成熟，其運(yùn)作模式也深刻地影響了歐美、亞太和拉美等國(guó)。這些國(guó)家也在摸索中建立了適合本國(guó)PPP的政策框架和實(shí)施要件，但關(guān)鍵要素和內(nèi)容仍與英國(guó)的PPP模式相仿或一致。
三、 各國(guó)法律環(huán)境下PPP的發(fā)展 除了前述的英國(guó)之外，澳大利亞、加拿大、美國(guó)、日本、法國(guó)這些發(fā)達(dá)國(guó)家PPP的發(fā)展也非常的成熟。這些國(guó)家中，有些還會(huì)把監(jiān)獄、警察局的建設(shè)都采用PPP的模式進(jìn)行。PPP模式從國(guó)際上的發(fā)展來(lái)看,其適用領(lǐng)域從道路、橋梁、港口等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施到醫(yī)院、學(xué)校、住房等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，項(xiàng)目業(yè)態(tài)從道路、住房等硬態(tài)設(shè)施的建設(shè)到職業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)等軟態(tài)設(shè)施的建設(shè)。 ?。?）澳大利亞 澳大利亞在運(yùn)用PPP模式實(shí)施大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面同樣處于世界領(lǐng)先地位，其PPP模式的運(yùn)用主要分布在國(guó)防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂(lè)等部門。 在政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理方面，澳大利亞在2000年就已建立了地方性的PPP管理機(jī)構(gòu)。到2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國(guó)層面的PPP管理機(jī)構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施（Infrastructure Australia, IAU），推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施方面的運(yùn)用是該機(jī)構(gòu)的職能之一。 在法律制度方面，雖然澳大利亞在國(guó)家層面沒(méi)有對(duì)PPP有專門立法，但I(xiàn)AU在2008年發(fā)布了一整套全國(guó)公私合作指南，用以規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，各州也在此基礎(chǔ)上再制定適合本地運(yùn)用的操作指南，這些指南是各州開(kāi)展PPP項(xiàng)目的主要依據(jù)。 在運(yùn)營(yíng)模式方面，澳大利亞運(yùn)行PPP最普遍的模式是投資者成立一個(gè)專門的項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司與政府就融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦項(xiàng)目公司出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時(shí)跟進(jìn)，最后在合同到期時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)將無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。 雖然澳大利亞在推進(jìn)PPP模式的進(jìn)程中，曾為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高效率，不斷的加大私人資本參與范圍，并將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)更多得交由項(xiàng)目公司承擔(dān)，使得私人資本享受的收益同期承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之間產(chǎn)生不匹配，進(jìn)而導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目以失敗告終。但是，最終澳大利亞還是通過(guò)不斷的汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從保障私人資本的權(quán)益出發(fā)，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢(shì)，使得PPP模式能夠在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中良好的運(yùn)用和發(fā)展，也保證了澳大利亞能夠在PPP模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面處于世界領(lǐng)先地位。 ?。?）加拿大 加拿大是國(guó)際公認(rèn)的運(yùn)用PPP模式建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)最好的國(guó)家之一，其PPP模式的運(yùn)用主要涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。 在政府組織保障方面，加拿大在2008年建立了聯(lián)邦級(jí)的PPP單位——PPP加拿大（PPPCanada）主要負(fù)責(zé)審核和建議聯(lián)邦級(jí)的PPP項(xiàng)目，為PPP模式管理制定政策和最優(yōu)實(shí)踐，提供技術(shù)援助，并與地方級(jí)的PPP單位合作，推廣PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的廣泛運(yùn)用。PPP Canada由加拿大聯(lián)邦政府所有，并通過(guò)財(cái)政部向國(guó)會(huì)報(bào)告，且具有獨(dú)立的董事會(huì)。加拿大聯(lián)邦政府選擇這種組織形式是因?yàn)檫@可以讓私人部門通過(guò)董事會(huì)監(jiān)測(cè)PPP單位的運(yùn)作，在管理上具有更高的靈活性。 另外，加拿大聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)地方政府采用和推廣PPP模式，在PPP Canada設(shè)立了一個(gè)規(guī)模為12億美元“P3加拿大基金”，任何層級(jí)的地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶穑?/span>適用于交通、水務(wù)、能源、安全、固體廢物處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領(lǐng)域，但該基金對(duì)項(xiàng)目的投入加上其他的聯(lián)邦資金援助不能超過(guò)項(xiàng)目建設(shè)成本的25％。 在法律制度方面，加拿大各級(jí)政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。加拿大工業(yè)部出版的《對(duì)應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實(shí)踐指引》和《PPP公共部門物有所值評(píng)估指引》是目前PPP項(xiàng)目在加拿大運(yùn)作的主要依據(jù)。 ?。?）美國(guó) 美國(guó)實(shí)際上在很久以前就在使用各種形式的PPP，主要涉及交通、水利等公共領(lǐng)域。但在上世紀(jì)90年代，為了在不提高稅收的前提下向不斷增長(zhǎng)的人口提供公共服務(wù)的情況下，美國(guó)政府開(kāi)始大力推廣PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施中的運(yùn)營(yíng)。目前在美國(guó)，PPP模式己經(jīng)延伸到了幾乎所有的公共部門，從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域，私人部門參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度也日益加強(qiáng)。 由于美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，各個(gè)州和地方政府都具有比較大的自治權(quán)，因此各個(gè)州及地方政府會(huì)根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP。 但是，PPP模式在在美國(guó)也面臨很多阻力，如美國(guó)的稅收體制等方面的原因，因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券。債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅，這就使私人投資的成本高于政府投資，在客觀上無(wú)法促進(jìn)私營(yíng)部門的參與。 ?。?）日本 日本最初引入PPP模式的目的是為了在公共行政服務(wù)方面縮小政府的規(guī)模，經(jīng)過(guò)20余年的實(shí)踐探索，日本的PPP事業(yè)在取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，也成為日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。 現(xiàn)在，日本已形成了一批具有代表性的PPP機(jī)構(gòu)，包括官方機(jī)構(gòu)、一般社會(huì)團(tuán)體以及專業(yè)學(xué)術(shù)、咨詢、教育機(jī)構(gòu)，如日本PFI推進(jìn)委員、亞洲PPP推進(jìn)協(xié)議會(huì)、東洋大學(xué)PPP研究中心、亞洲PPP政策研究會(huì)、地方自治體公私合作研究會(huì)等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在PPP的研究、推廣、項(xiàng)目指導(dǎo)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。當(dāng)然，PPP模式在日本的發(fā)展，與日本政府，特別是中央政府的支持和推動(dòng)也是密不可分的。 另外，日本政府也通過(guò)立法手段推動(dòng)著公共服務(wù)向社會(huì)私人資本開(kāi)放，1999年通過(guò)了《民間融資社會(huì)資本整備(PFI)法》，明確了“私營(yíng)資本能做的事交給私營(yíng)資本去做”的改革指導(dǎo)原則，隨后日本政府又相繼發(fā)布公共服務(wù)改革的政策框架與推進(jìn)PPP實(shí)施的五個(gè)“指南”。這些舉措為PPP模式在日本的推進(jìn)與展開(kāi)創(chuàng)造了良好的法律、行政和政策實(shí)施的保障和環(huán)境。2009年，日本政府進(jìn)一步修訂、完善了PFI法，將原來(lái)法案中規(guī)定的PFI活動(dòng)只針對(duì)道路、醫(yī)院、國(guó)家及地方自治體的辦公樓等實(shí)施，擴(kuò)大到人造衛(wèi)星領(lǐng)域。
四、 我國(guó)PPP模式的發(fā)展和現(xiàn)狀概述 很多人認(rèn)為，PPP模式是最近幾年才從歐洲被引進(jìn)中國(guó)的，其實(shí)并非如此。早在清朝末年，水務(wù)司打算發(fā)展自來(lái)水，希望朝廷給予希望朝廷給予支持，就給朝廷上了奏折。慈禧太后在看了這道折子后，在上面批了四個(gè)大字——“官督民辦”[9]。這四個(gè)字里包含了深刻的內(nèi)容：官督，是強(qiáng)調(diào)了官府的責(zé)任，在政府財(cái)力有限的情況下，可以發(fā)揮民眾的力量由民眾去辦，但官府需要進(jìn)行監(jiān)督——監(jiān)督安全、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督市場(chǎng)秩序。民辦，是講市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以交給社會(huì)去辦，要充分發(fā)揮社會(huì)各方面的積極性。慈禧太后“官督民辦”的批文，從現(xiàn)代意義上看，就是典型的PPP模式。 但是我國(guó)具有現(xiàn)代意義的PPP，還是要以PPP模式被世界銀行和亞洲銀行作為一種新興的項(xiàng)目融資方式引入中國(guó)為重要標(biāo)志。自1995年起，在國(guó)家計(jì)委的主導(dǎo)之下，幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目相繼開(kāi)展，雖然這些項(xiàng)目最終沒(méi)能真正起到由點(diǎn)及面的示范效應(yīng)，但是建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門開(kāi)始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營(yíng)模式，為中國(guó)式PPP的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。 在2004年，建設(shè)部率先頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（“126號(hào)令”），辦法中將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐。在隨后的10年中，各級(jí)地方政府也紛紛以126號(hào)令為模板，先后出臺(tái)了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。 PPP模式的真正興起，還是在2014年的全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法，為民間資本提供大顯身手的舞臺(tái)；同年4月，李克強(qiáng)又在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出首批推出80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)營(yíng)運(yùn)，這促進(jìn)了PPP模式在全國(guó)范圍的大力推廣和運(yùn)用。 2014年11月16日中央部委發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱“國(guó)發(fā)60 號(hào)文”），這是中央部委層面就PPP 模式的推廣及實(shí)施再度投向市場(chǎng)的重磅“炸彈”，其政策力度之大、所涉層面之廣、后續(xù)影響之深，已然超出人們之前的想象。 2014 年12 月4 日，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部不約而同地發(fā)布了有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)、通知及相關(guān)指南（具體請(qǐng)參考附件一），至此PPP模式的運(yùn)用在我國(guó)進(jìn)入的規(guī)范化的階段。 于是PPP在全國(guó)多省市掀起了浪潮，2014年9月份以來(lái)，部分省市相繼出臺(tái)了有關(guān)的政策，并先后推出大批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。截至2014年底，國(guó)內(nèi)已有十多個(gè)省市正式出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章，包括福建、河南、江西、山東、河北、湖南、四川、安徽、江蘇、浙江、昆明、青島等省市。 現(xiàn)在，從PPP模式在中國(guó)適用的類型來(lái)看，PPP模式在中國(guó)可按“收入來(lái)源”和“公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度”進(jìn)行分類[10]： 按照“收入來(lái)源”，PPP模式可分為：使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式、使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)混合模式。 按照“公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度”，PPP模式可分為委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交等模式。 PPP模式在中國(guó)主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。[11] 從PPP模式在中國(guó)運(yùn)作的基本框架來(lái)看，一般是由社會(huì)資本依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目公司通過(guò)與建設(shè)承包商簽訂建設(shè)合同的方式完成項(xiàng)目的建設(shè)。隨后政府通過(guò)與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議將項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可自行運(yùn)營(yíng)或委托運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府。由此可見(jiàn)，我國(guó)在運(yùn)用PPP模式上存在政府和社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的特征。 總體而言，在中國(guó)，PPP項(xiàng)目公私雙方的利益并不局限于項(xiàng)目本身，而與社會(huì)公共利益密切相關(guān)。PPP項(xiàng)目中的任何風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論其分配機(jī)制如何，最后都是公私合作雙方以及項(xiàng)目受眾的共同風(fēng)險(xiǎn)，所以在項(xiàng)目前期做好主要風(fēng)險(xiǎn)的防控及應(yīng)對(duì)措施顯得至關(guān)重要。無(wú)論如何，長(zhǎng)期、穩(wěn)定、多方共贏的項(xiàng)目模式，應(yīng)是PPP模式在中國(guó)發(fā)展的不變方向。
[1]United Nations Institute forTraining and Research. PPP-ForSustainable Development (2000). [2]European Commission. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships(2003). [3]National Council for PPP, USA. For the good of the people: using PPP tomeet America’s essential needs (2002). [4]See A Review of Literature and Practice. Saskatchewan Institute of PublicPolicy Public Policy Paper (1999). [5]SeeAn Introductory Guide to Public Private Partnerships (2008). [6]World Bank. Public-Private Partnership Units (2007). [7]Asian Development Bank. Public- Partnership Handbook (2008). [8]參見(jiàn)財(cái)政部于2014年9月23日發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（“財(cái)政部76號(hào)文”）。 [9]參見(jiàn)徐宗威《公權(quán)市場(chǎng)》。 [10]參見(jiàn)根據(jù)財(cái)政部2014年11月29日印發(fā)的《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（“財(cái)金113號(hào)文”）。 [11]參見(jiàn)發(fā)改委于2014年12月2日發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（“發(fā)改投資2724號(hào)”）。 莫非（高級(jí)合伙人） 莫律師為大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，獲得英國(guó)曼徹斯特大學(xué)國(guó)際商法碩士，英國(guó)蘭卡斯特大學(xué)管理學(xué)碩士，華東政法學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)士學(xué)位。曾在知名中國(guó)和美國(guó)律師事務(wù)所工作。專業(yè)領(lǐng)域：建筑與房地產(chǎn)、公司收購(gòu)、兼并與重組、外商投資。
過(guò)垚（律師） 獲得香港中文大學(xué)法學(xué)碩士,華東政法大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院學(xué)士學(xué)位，自2012年起加入北京大成（上海）律師事務(wù)所。專業(yè)領(lǐng)域：建筑與房地產(chǎn)、公司收購(gòu)、兼并與重組、外商投資。 |
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