編者按：近日，廣西壯族自治區(qū)黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第五次會議，對《廣西深化財稅體制改革方案》進(jìn)行審議?！斗桨浮诽岢隽诵乱惠嗀敹愺w制改革的三大任務(wù)，即“改進(jìn)預(yù)算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”“實施稅制改革，建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”“完善自治區(qū)和市縣政府間財政關(guān)系，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，共17條改革措施?！斗桨浮访鞔_，“建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”是改革的基礎(chǔ)。因此，本報重點從預(yù)算管理制度改革角度，報道廣西改革創(chuàng)新和特色之處。

臨近歲末，同往年一樣，廣西壯族自治區(qū)財政廳各相關(guān)部門正在為2015年預(yù)算編制工作緊張忙碌著。不同的是，這一次，自治區(qū)本級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算支出將細(xì)化到項級科目。

“細(xì)”，這是在財政科學(xué)化精細(xì)化管理形勢下預(yù)算編制的新特點，也是廣西預(yù)算管理制度改革的必然趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2014年1—11月，廣西一般公共預(yù)算收入1238.14億元，同比增長8.2%；一般公共預(yù)算支出2990.54億元，同比增長11.7％，收支不平衡矛盾較為突出。

面對“僧多粥少”的窘境，廣西財政唯有在預(yù)算安排上“仔細(xì)”，實現(xiàn)“公平”和“效率”的完美結(jié)合；在預(yù)算執(zhí)行上“精細(xì)”，拿捏“規(guī)范”和“靈活”的最佳尺度，才能讓有限的財力發(fā)揮最大的效益。

這，無疑是對廣西財政人的巨大考驗！對此，廣西一方面采取因素法等方式合理分配轉(zhuǎn)移支付資金，另一方面通過收回結(jié)余資金等手段盤活存量，加強(qiáng)預(yù)算績效管理來提高財政資金使用效率。在“節(jié)流”的同時，適度舉債服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，并規(guī)范政府債務(wù)，降低償債風(fēng)險。用有限的“米”，煮出一道道財政“大餐”。

因素法讓分配更合理“找市場”成償債新渠道

穿過寧明縣愛店鎮(zhèn)邊防大廳，一座圓頂界碑靜靜地立在山腳，“那邊就是越南的海防市了！”愛店鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記易鎧指著對面說。

與憑祥和東興邊境貿(mào)易的繁榮景象不同，這里的邊民互市點顯得格外冷清，很少有人出入，半天不見一輛車?！拔覀冞@里一天的人流量也就十來個，還包括往返?！边叿勒菊瘒?yán)志強(qiáng)無奈地笑笑。

這種尷尬局面將隨著愛店口岸的升格而改變。寧明縣將以爭取升格為國家一類口岸為契機(jī)，加大對愛店口岸基礎(chǔ)設(shè)施及邊民互市點開發(fā)建設(shè)力度，以城建促邊貿(mào)，形成城貿(mào)雙核促增的良好局面，確保全年外貿(mào)進(jìn)出口總額達(dá)14.1億美元，同比增長27%的目標(biāo)。

這一宏偉目標(biāo)的背后，卻面臨著嚴(yán)峻的考驗——寧明縣的發(fā)展遇到了資金瓶頸。

此刻，寧明縣財政局局長劉駿正在為財政收入的下降而著急——隨著糖價大幅下跌，以蔗糖業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的寧明縣2014年收入不容樂觀。據(jù)初步統(tǒng)計，2014年1—11月份，全縣財政收入完成6.63億元，與上年同期基本持平。與此同時，全縣公共預(yù)算支出完成約19.6億元，同比增長15.3%，增幅繼續(xù)保持平穩(wěn)。

作為一個財源單一的農(nóng)業(yè)縣，要保障各重點領(lǐng)域的支出需要，維持邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定，只能寄希望于中央和自治區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。今年上半年，該縣向自治區(qū)爭取到國家新增政府性項目投資、一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等各類資金4.37億元，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足全縣的支出需求。

實際上，嗷嗷待哺的并非寧明縣一個。作為后發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，廣西大部分地區(qū)財源單一，一旦支柱產(chǎn)業(yè)遭遇困境，當(dāng)?shù)刎斦杖胍矔艿骄薮鬀_擊，因此對轉(zhuǎn)移支付的依賴尤為突出。如何完善現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度，使之既能合理分配，維持地區(qū)均衡發(fā)展，又能優(yōu)化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)財力與事權(quán)的匹配？

為解決這一問題，廣西壯族自治區(qū)財政廳自編制2014年部門預(yù)算起，自治區(qū)本級預(yù)算安排的對市縣轉(zhuǎn)移支付資金不再編入部門預(yù)算項目支出，而是單獨編列對市縣轉(zhuǎn)移支付支出，將支出責(zé)任下放給地方。同時，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。2014年自治區(qū)年初預(yù)算安排對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付總額778.77億元，比2013年增加107.01億元，增長15.9％。其中：均衡性轉(zhuǎn)移支付安排175億元，比2013年增長12.9％；縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金安排63.78億元，比2013年增長49％。同時，按照“減專項、增一般”的原則，大力清理專項轉(zhuǎn)移支付，2014年自治區(qū)本級安排對市縣轉(zhuǎn)移支付項目在2013年的基礎(chǔ)上減少和歸并了61項，還下放了扶貧資金等一批適合市縣管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目。

這一政策受到了地方政府的普遍歡迎，寧明縣副縣長何新成表示，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)定了用途，使用范圍較小，配套資金又增加了地方財政的壓力，而一般性轉(zhuǎn)移支付資金的使用則相對靈活，可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H統(tǒng)籌安排。

如果說，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模是個態(tài)度問題，那么對轉(zhuǎn)移支付的分配則是個技術(shù)問題。對此，廣西主要采用因素法進(jìn)行測算。

以均衡性轉(zhuǎn)移支付為例，包括客觀性和績效性轉(zhuǎn)移支付兩部分,其中：客觀性轉(zhuǎn)移支付根據(jù)對各市縣的標(biāo)準(zhǔn)財政收入、標(biāo)準(zhǔn)財力補(bǔ)助與標(biāo)準(zhǔn)財政支出的測算，按標(biāo)準(zhǔn)可用財力與標(biāo)準(zhǔn)財政支出的差額及轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)來確定；績效轉(zhuǎn)移支付按照各地組織財政收入、稅收收入、非稅收入、重點支出和公共財政預(yù)算支出進(jìn)度等因素確定補(bǔ)助額。

目前，廣西正探索建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在2014年均衡性轉(zhuǎn)移支付測算中，按照常住人口數(shù)來核定部分涉及到居民個人的補(bǔ)貼項目，并增加對貧困地區(qū)的財力性轉(zhuǎn)移支付，專門提高了特困連片地區(qū)縣和扶貧開發(fā)工作重點縣的客觀性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)。

這一系列改革舉措，讓處于資金困境的地區(qū)看到了希望。盡管2015年的轉(zhuǎn)移支付額度還沒確定，但何新成已經(jīng)開始對這筆資金進(jìn)行規(guī)劃。一方面，繼續(xù)鞏固蔗糖業(yè)這一支柱產(chǎn)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級；另一方面，發(fā)揮邊境優(yōu)勢，重點抓好愛店中藥材商貿(mào)物流中心、愛店國際農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口物流中心兩個自治區(qū)級重點項目建設(shè)，力爭在80天內(nèi)完成2.3億元以上的投資量，形成城貿(mào)雙核促增。

然而，要實現(xiàn)地區(qū)的發(fā)展,不能光向上伸手,還得通過多方融資,向市場借力。近年來，廣西通過舉債融資，促進(jìn)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，為推動民生改善和公益性事業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。各級政府投入民生方面的債務(wù)余額占債務(wù)總量的90.75%。按照國際上債務(wù)規(guī)模不超過GDP60%的債務(wù)風(fēng)險警戒線標(biāo)準(zhǔn)，廣西地方政府性債務(wù)總規(guī)模占全區(qū)2013年GDP比重僅為36.96%。

盡管債務(wù)風(fēng)險不大，廣西仍建立了一套機(jī)制，規(guī)范政府性債務(wù)管理。出臺全區(qū)政府性債務(wù)綜合管理意見，研究建立健全政府性債務(wù)規(guī)?？刂啤L(fēng)險預(yù)警、債務(wù)考核等管理制度,明確財政部門政府性債務(wù)歸口管理職能；對全區(qū)各級政府性債務(wù)實行限額控制，分類納入預(yù)算管理，嚴(yán)格限定政府性債務(wù)舉借程序和資金用途，各級政府在自治區(qū)確定限額內(nèi)舉債必須報同級人大或其常委會批準(zhǔn)，債務(wù)資金必須嚴(yán)格用于公益性項目資本支出或償還存量債務(wù)。

除了事前對舉債進(jìn)行控制，廣西還建立健全政府性債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控、風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。初步建立了政府性債務(wù)數(shù)據(jù)月報、季報、年報制度，通過數(shù)據(jù)分析，掌握各地政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、債務(wù)逾期等情況。2012年6月，出臺《廣西壯族自治區(qū)政府償債準(zhǔn)備金管理辦法》，要求各級政府根據(jù)本級政府財力可能、政府性債務(wù)總量和年度還款計劃、政府性債務(wù)風(fēng)險程度等情況建立償債準(zhǔn)備金，數(shù)額為年初政府性債務(wù)余額的5%-15%。此外，自2015年起，在自治區(qū)本級一般公共預(yù)算草案中將會增加一張表格，專門反映全區(qū)及自治區(qū)本級政府債券情況。

廣西壯族自治區(qū)財政廳政府債務(wù)管理辦公室工作人員告訴記者，按照中央的統(tǒng)一部署，廣西將逐步建立以政府債券為主體的政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能，對其存量債務(wù)分三類進(jìn)行處置。對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣政府與社會資本合作模式（PPP），其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補(bǔ)貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資，統(tǒng)籌各類資金確保已使用政府性債務(wù)資金在建項目后續(xù)融資，優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。

讓存量資金流動起來為資金插上績效的翅膀

廣西本級財政存量資金不少，如何讓這部分資金流動起來，發(fā)揮最大效率？對此，2014年1月，廣西印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步盤活自治區(qū)本級財政存量資金的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善預(yù)算執(zhí)行管理工作的通知》，建立以增量調(diào)存量、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排掛鉤和部門存量資金監(jiān)督檢查等3個方面的機(jī)制。一是建立財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機(jī)制，對超過使用年限的財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，一律收回總預(yù)算或調(diào)整用于其他急需的支出。二是完善財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金與預(yù)算編制相結(jié)合機(jī)制，對財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的部門或市縣，相應(yīng)核減預(yù)算安排或扣減轉(zhuǎn)移支付資金。三是加強(qiáng)財政專戶管理，除合規(guī)且必須開設(shè)、并經(jīng)嚴(yán)格審核程序批準(zhǔn)的財政專戶外，一律不予新開財政專戶；對存量財政專戶，除經(jīng)財政部審核并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留外，其余專戶逐步取消。通過這些舉措，自治區(qū)本級收回各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金15億元以上，盤活存量的同時，也提高預(yù)算執(zhí)行的效率。

更大的效率來自于預(yù)算績效管理。據(jù)廣西壯族自治區(qū)財政廳預(yù)算績效管理局副局長趙嵩橋介紹，從2012年起，自治區(qū)本級在衛(wèi)生廳等11個部門開展財政支出績效評價試點工作，選擇部分重大或重點項目進(jìn)行績效評價，并不斷擴(kuò)面增量。2013年，廣西壯族自治區(qū)財政廳將部門預(yù)算中500萬元以上的項目全部納入預(yù)算績效目標(biāo)管理范圍，并抽取部分項目進(jìn)行專家評審。2014年自治區(qū)本級選取了15個區(qū)直部門開展部門整體支出績效評價試點。市縣財政支出管理績效綜合評價工作也在同步推進(jìn)，從預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)效益等三個方面，對市縣財政支出管理績效開展綜合試評價。同時，為充分調(diào)動區(qū)直各部門、各市縣財政部門開展預(yù)算績效管理的積極性，自治區(qū)財政還從基礎(chǔ)工作管理、績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控管理、績效評價管理、結(jié)果應(yīng)用管理和輿論宣傳引導(dǎo)等六個方面，對區(qū)直部門、各市縣財政部門推進(jìn)預(yù)算績效管理工作情況進(jìn)行考核，對先進(jìn)的區(qū)直部門和市縣財政部門給予表彰。

玉林市從2012年開始推進(jìn)預(yù)算績效管理探索工作，優(yōu)先選取重點民生支出和社會公益性較強(qiáng)的項目進(jìn)行試點，當(dāng)年該市預(yù)算績效管理工作在自治區(qū)14個地市考核評比中獲得第三名。對此，玉林市財政局局長陳尚強(qiáng)將其歸功于“一個機(jī)制、兩個管理、三個控制”的工作理念。“一個機(jī)制”是指績效評價聯(lián)席會議制度。建立由局領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算部門、監(jiān)察部門和業(yè)務(wù)科室共同參加的局內(nèi)部“績效評價聯(lián)席會議制度”，討論審定項目的預(yù)算績效目標(biāo)、考評項目的預(yù)算績效目標(biāo)、商議項目在管理和考評中出現(xiàn)的問題等。“兩個管理”是指業(yè)務(wù)部門和預(yù)算績效管理部門雙重管理。業(yè)務(wù)部門對項目的資金使用進(jìn)行按進(jìn)度撥付并按季度進(jìn)行評價，預(yù)算績效管理部門對項目的資金使用進(jìn)行按季度考核。每個季度末，業(yè)務(wù)部門對項目單位發(fā)放《預(yù)算績效管理項目情況表》，填寫核實后報預(yù)算績效管理部門，發(fā)現(xiàn)資金使用進(jìn)度慢或支出效益不大的項目，向“績效評價聯(lián)席會議”提出申請調(diào)整，經(jīng)討論審定后，在調(diào)整預(yù)算時調(diào)減該項目資金。

“三個控制”是指事前控制、事中控制和事后控制。事前控制是指，在編報年初預(yù)算的同時要編報項目的績效預(yù)算目標(biāo)。從編制2014年年初預(yù)算開始，在市直部門預(yù)算軟件“E”財系統(tǒng)里添加了《項目預(yù)算績效目標(biāo)申報表》，凡申報預(yù)算資金的項目都要填報該表，以便“績效評價聯(lián)席會議”審定有關(guān)績效項目的目標(biāo)。事中控制是指，在每個季度末，項目單位都要向財政部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室報送《預(yù)算績效管理項目情況表》《項目績效評價自評表》，每半年還要報送《項目支出績效評價自評報告》，經(jīng)相關(guān)業(yè)務(wù)科室審核后報預(yù)算績效管理部門考評，考評結(jié)果報“績效評價聯(lián)席會議”審定，以便做出相關(guān)決策。事后控制是指，年度結(jié)束后，項目單位要向“績效評價聯(lián)席會議”報送年度《項目績效評價自評表》以及《項目支出績效評價自評報告》，由“績效評價聯(lián)席會議”對項目的年度預(yù)算績效進(jìn)行評分，考評結(jié)果為下一年度預(yù)算資金分配的金額和排序提供依據(jù)。

“在地方可用財力有限的情況下，我們唯有加強(qiáng)預(yù)算績效評價，及時發(fā)現(xiàn)各階段出現(xiàn)的問題，隨時做出調(diào)整，才能讓每一筆資金發(fā)揮最大效益?！庇窳质胸斦指本珠L吳永華說。今年7月，玉林市本級對市直58個部門共76個項目進(jìn)行上半年預(yù)算績效評價，發(fā)現(xiàn)“玉林市中小企業(yè)科技創(chuàng)新孵化服務(wù)中心建設(shè)經(jīng)費”和“市博物館裝修布展經(jīng)費”等兩個項目進(jìn)度相當(dāng)緩慢，于是在調(diào)整預(yù)算時核減兩個項目資金共2900萬元安排用于其他的民生項目。

“預(yù)算績效評價很有必要，通過對財政資金進(jìn)行跟蹤，從而監(jiān)控資金是否用到位，用到了實處?！庇窳质泄ば盼偣こ處焺⑻焓⒄f。據(jù)他介紹，玉林市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)達(dá)到600多家，用于工業(yè)投資、技術(shù)改造方面的資金規(guī)模大，數(shù)量多，如果沒有績效評價，資金的使用效益很可能會大打折扣。

在預(yù)算績效管理逐步擴(kuò)面增量的同時，2014年自治區(qū)本級首次引入第三方中介機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績效再評價工作，選取34個區(qū)直部門的44個項目開展再評價，再評價率達(dá)40%。并選取部分重點項目，從項目立項的必要性，到項目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效益等，進(jìn)行全過程重點評價，評價結(jié)果直接與下一年度該項目的資金安排相掛鉤。

此外，自治區(qū)財政不斷創(chuàng)新預(yù)算績效管理機(jī)制，將預(yù)算績效管理評價工作與部門預(yù)算編制工作有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)與預(yù)算編制“二上二下”協(xié)調(diào)同步。對已完成的預(yù)算項目，及時評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，并將評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報。

趙嵩橋告訴記者，通過開展預(yù)算績效評價工作，預(yù)算單位和市縣財政部門績效管理理念逐步形成；財政支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，讓有限的財政資金發(fā)揮出了最大效益。

嘗到了甜頭，目前廣西正在謀劃預(yù)算績效管理未來發(fā)展，研究出臺了《廣西預(yù)算績效管理工作三年規(guī)劃（2013—2015年）》《廣西預(yù)算績效管理培訓(xùn)工作三年規(guī)劃（2013—2015年）》。兩個《規(guī)劃》的出臺，為自治區(qū)本級各部門、市縣財政部門今后一段時期推進(jìn)預(yù)算績效管理工作指明了方向。

“分好管好用好財政資金，讓有限的財力發(fā)揮最大的效益?！睘橹@一目標(biāo)，廣西財政人還將不斷努力！