——對全國人大常委會關于刑法第九十三條第二款解釋的理解

太和縣院   孫朝倫

根據(jù)全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》），村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補償費用的管理，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務的人員”，利用職務上的便利，非法占有該征地補償費構成犯罪的，適用刑法第刑法第三百八十二條和三百八十三條貪污罪的規(guī)定。司法實踐中，對這種以征地費用為對象的非法占有行為，能否一律適用全國人大常委會的上述解釋，存在認識分歧。本文試從犯罪主體、犯罪對象和行為方式等方面加以辨析，以更好地理解《解釋》的本旨。

一、村基層組織人員的范圍

《解釋》中規(guī)定的行為主體是“村民委員會等村基層組織人員”。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成，因此，村委會主任、副主任、委員自然系《解釋》中的村基層組織人員。這里有兩個問題需要探討。

1、村委會黨支部成員是否包含在“村民委員會等村基層組織人員”之中。對此，理論上存在肯定和否定的兩種觀點，司法實踐中也有爭論。我們贊同肯定的觀點。從上層來講，中國共產(chǎn)黨的機關在憲法上沒有被列入國家機構的體系，但其又不同于一般群眾團體。作為中國的執(zhí)政黨和領導國家的政治力量，一切國家機關都必須接受和服從中國共產(chǎn)黨的領導，各級黨委機關不僅依照黨章的章程管理黨內(nèi)的事務，更重要的是在事關國家建設與發(fā)展的各項方針、政策以及法律、法規(guī)的制定與貫徹實施中，在對各種重要事務的處理中發(fā)揮領導作用[1]。村支部作為中國共產(chǎn)黨在基層的組織，對村委會的各項工作同樣起到領導、監(jiān)督甚至直接參與決策的作用?！洞迕裎瘑T會組織法》第三條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。在具體實踐中，村支部書記對村內(nèi)各項工作也切實處于指揮者和最終決定者的地位，是村基層的“一把手”，所以，村支部成員即書記、副書記、委員，在從事人大常委會《解釋》中所列舉的活動時，應當視為其他依照法律從事公務的人員，從而可以成為貪污罪的犯罪主體?！督忉尅分袑⑷藛T范圍敘述為“村民委員會‘等’村基層組織人員”，其立法的本意大概也是如此。

２、村民小組組長是否包含在“村民委員會等村基層組織人員”之中。我們的答案是肯定的。首先，按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選。由此可以看出，村民小組是村民委員會的組成部分，各村民小組聯(lián)合起來構成村民委員會這一組織。村民小組組長由村民會議推選產(chǎn)生，其職責具有管理性和公共性。再者，村民小組組長在集體土地的經(jīng)營、管理中起著非常重要的作用。按照《物權法》第60條和《土地管理法》第10條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營、管理分為如下幾種情況：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權，對土地進行經(jīng)營管理；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權，對土地進行經(jīng)營、管理；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表具體行使所有權，對土地進行經(jīng)營、管理?？梢?，村民小組對土地經(jīng)營管理的資格已被法律予以明確?，F(xiàn)實中，屬于同一個村民委員會的不同村民小組各自對自己的土地具有獨立的所有權，因此，如果土地被征，村民小組組長常常更多地協(xié)助人民政府從事征地費用的管理。有觀點認為，最高人民法院于1999年6月18日作出《關于村民小組組長利用職務便利非法占有公共財物的行為如何定性問題的批復》，其中指出：“對村民小組組長利用職務上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應當依照刑法第二百七十一條第1款的規(guī)定，以職務侵占罪定罪處罰”。這實際上表明：村民小組組長不屬于刑法第93條中“其他依照法律從事公務的人員”，不能視為“以國家工作人員論”的人員而構成貪污罪主體[2] 。我們認為這種觀點值得研究。最高人民法院《批復》中的非法侵占行為針對的是“將村民小組的集體財產(chǎn)非法占為己有”，而不是說協(xié)助人民政府從事行政管理工作中非法占有公共財物。所以，該《批復》實質上所要解決的是村民小組組長能否構成侵占罪主體，而不是能否構成貪污罪主體的問題。

二、征地補償費用的范圍

1、征地補償費用的概念界定。人大常委會《解釋》將征地費用表述為“土地征用費用”，我們理解這是一種寬泛的表述。政府取得集體土地的所有權和使用權的方式有兩種，一種是征收、一種是征用，二者在前提條件、對象、法律后果以及補償辦法方面都有很大不同。就補償費用而言，《物權法》第42條規(guī)定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用…《土地管理法》中也只是規(guī)定了土地征收及其補償情形，并未提到土地征用的概念，而只有臨時性使用和永久性使用的提法，這里的臨時性使用應是征用，這里的永久性使用應是征收。所以，征地的補償費用主要是指土地征收的補償費用而不是土地征用的補償費用，因為征收是取得對集體土地的所有權，而征用只是暫時取得對集體土地的使用權。征用原則上是無償?shù)模皇且蛘饔枚鴼p或滅失，應對物征用前的狀態(tài)或價值進行復原，這樣的補償標準是比較低的[3]。由此我們認為，《解釋》中所指的“土地征用補償費用”應理解為既包括土地征收補償費用，也包括土地征用補償費用，而且主要是土地征收補償費用。

2、征地補償費用的項目。上文已論及，征地補償費包括土地征收補償費用和土地征用補償費用而且主要是土地征收的補償費用，按照《物權法》和《土地管理法》的規(guī)定，上述補償費用包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費以及被征地農(nóng)民的社會保障費用等幾項。其中，土地補償費所有權屬于土地所有者的村集體即集體經(jīng)濟組織或者村民委員會或者村民小組，后幾項費用屬于使用被征土地的村民個體所有。

三、村基層組織人員非法占有征地補償費用行為的定性

司法實踐中，村基層組織人員非法占有征地補償費用的情形可能涉及的罪名有職務侵占罪和貪污罪。什么情形下應認定為職務侵占罪、什么情形下應認定為貪污罪，需要具體分析，不能簡單概括的定性。

1、認定為貪污罪的場合。按照《解釋》的規(guī)定，村基層組織人員非法占有征地補償費構成貪污罪，需要具備以下要件：（1）主體是村基層組織人員，即村民委員會成員、村支部成員、村民小組組長；（2）行為發(fā)生在協(xié)助人民政府從事征地費用管理的過程中；（3）行為人利用了協(xié)助政府從事公務的職務便利，而不是利用管理本村事務的職務便利；（4）非法占有的征地補償費用必須是協(xié)助人民政府經(jīng)手管理的費用，而不是村基層組織自身的財物。結合上述要件，下列場合下，村基層組織人員的行為成立貪污罪：

（1）協(xié)助或代表政府管理安置補助費用，而非法占有該費用構成犯罪的，成立貪污罪。按照有關法律規(guī)定，被征集體土地補償?shù)陌仓醚a助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費用發(fā)放給被安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費?？梢钥闯觯仓醚a助費支付的主體是征收主體即人民政府，支付對象是被征土地的使用者（承包經(jīng)營者或宅基地使用者），換言之，安置補助費是政府和農(nóng)民個體之間的補償與被補償關系，村委會等基層組織人員介入只是協(xié)助政府管理或發(fā)放安置補助費，在這個過程中如果利用職務便利非法占有安置補助費的，其行為符合貪污罪的構成特征，成立貪污罪；

（2）協(xié)助或代表政府發(fā)放青苗及地上附著物補償費，而非法占有該費用構成犯罪的，成立貪污罪。按照法律規(guī)定，被征土地的地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。由于集體土地或者被農(nóng)民承包經(jīng)營或者作為宅基地使用，地上附著物及青苗均歸屬于農(nóng)民個體所有，應由征地政府支付給個體農(nóng)民，這種場合下村基層組織人員只能是協(xié)助或代表政府進行發(fā)放或暫時管理，如果在此過程中利用職務便利非法占為己有，實際侵害的是政府的權益，成立貪污罪；

（3）村委會成員非法占有村民小組的土地補償費用的，成立貪污罪。上文已經(jīng)論及，被征集體土地的所有者有集體經(jīng)濟組織、村民委員會和村民小組，當被征土地屬于村民小組所有時，征地費用的補償關系發(fā)生在人民政府和村民小組之間，村委會只能協(xié)助或代表政府管理或下發(fā)，如果在這個過程中非法占有該土地補償費，同樣成立貪污罪。

2、認定為侵占罪的場合。根據(jù)刑法規(guī)定及刑法理論，侵占罪與貪污罪的區(qū)別主要表現(xiàn)在犯罪主體和犯罪對象，侵占罪的犯罪主體是公司企業(yè)或其他單位的人員，利用職務便利非法占有的是本單位財物。就村基層組織成員而言，如果利用職務便利非法占有本集體財物，應認定為職務侵占罪。據(jù)此，村基層組織人員非法占有土地補償費用的，在下列場合下構成職務侵占罪：

（1）村委會成員（村黨支部成員）利用職務便利非法占有屬于本村委會的土地補償費用的。如果被征土地的所有權屬于村民委員會，土地補償費則歸村集體所有，人民政府支付給村民委員會后，該補償費的性質轉變?yōu)榇寮w資金，村委會成員（村支部成員）對該費用的管理實質上是在管理本集體的自有資金，如果利用職務便利非法占有該資金而構成犯罪的，符合職務侵占罪的構成特征，應認定為侵占罪；同樣道理，如果被征土地沒有被村民承包也沒有被作為宅基地使用，而是一直由村民委員會來經(jīng)營和管理，地上附著物及青苗補償費也屬于村集體，村委會成員在管理該費用過程中利用職務便利非法占為己有構成犯罪的，也成立職務侵占罪。

（2）村民小組組長利用職務便利非法占有屬于本村民小組的土地補償費用構成犯罪的，也成立職務侵占罪，理由同上，在此不再贅述。

參考文獻

[1]高銘暄主編《刑法專論》（下），高等教育出版社，第770頁；

[2]孟慶華、高秀東等著《貪污罪的定罪與量刑》，人民法院出版社2001年5月版，第177頁；

[3]徐滌宇主編《物權法熱點問題講座》，中國法制出版社2007年3月版，第99頁