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城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村關(guān)系并非是此消彼長的關(guān)系，而是互利共生、水乳交融的關(guān)系。如果在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不改進(jìn)村民自治制度及其賴以生長的社會(huì)環(huán)境，農(nóng)村發(fā)展難以持續(xù)，城鄉(xiāng)差距將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)村治理方式和治理的社會(huì)基礎(chǔ)的不協(xié)調(diào)將導(dǎo)致國家治理農(nóng)村的成本不斷加大。 當(dāng)前，城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀尚未根本扭轉(zhuǎn)，在新型城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)下，大規(guī)模的外出務(wù)工農(nóng)民以及部分農(nóng)村人口逐漸城鎮(zhèn)化帶來的人口流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村治理出現(xiàn)了“懸浮型”的狀態(tài)。農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)后繼乏人，農(nóng)村政治建設(shè)以及公共事業(yè)建設(shè)缺乏農(nóng)民尤其是中青年農(nóng)民群體的有效參與。這對(duì)推進(jìn)國家農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)。 農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)已發(fā)生了深刻變化 按照當(dāng)前城鎮(zhèn)化1%的速度，到2030年，中國總?cè)丝趯⒊^15億人，中國的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%，屆時(shí)居住在城市和城鎮(zhèn)的人口將超過10億人。這表明，未來近20年將是農(nóng)村人口流向城市最劇烈的時(shí)期，農(nóng)村人口將減少1/3以上，將有3億人由農(nóng)村移居到城市，相當(dāng)于目前美國的人口總量。 城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在于人的城鎮(zhèn)化已成共識(shí)。近30年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村民自治制度建設(shè)相得益彰，取得了一定的進(jìn)步。村民自治依賴于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的倫理道德、熟人社會(huì)和相對(duì)穩(wěn)定的人口數(shù)量，發(fā)揮了制度優(yōu)勢(shì)。然而，隨著農(nóng)村市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球化的深度影響，數(shù)以億計(jì)的龐大人口流出農(nóng)村，流入城鎮(zhèn)，對(duì)當(dāng)前村民自治制度產(chǎn)生了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，村民自治制度賴以建立和運(yùn)行的農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)已發(fā)生了深刻變化，出現(xiàn)了開放流動(dòng)的農(nóng)村與相對(duì)穩(wěn)固的村民自治制度之間不協(xié)調(diào)、不一致的矛盾，農(nóng)村基層組織呈現(xiàn)出了“懸浮型”的常態(tài)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，面對(duì)這一困境，村民自治制度作為當(dāng)前基層社會(huì)治理體系的重要組成部分，需要重新審視。 城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村治理面臨困境 《村民委員會(huì)組織法》試行以來，學(xué)界對(duì)村民自治評(píng)價(jià)不一。其中，代表性觀點(diǎn)是農(nóng)村“兩委會(huì)”的半行政化色彩比較濃厚，上級(jí)黨委政府各項(xiàng)任務(wù)層層下壓，商業(yè)保險(xiǎn)征繳甚至也被列為考核村干部的硬指標(biāo)。未來十幾年，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推動(dòng)，農(nóng)村空心化現(xiàn)象在中西部地區(qū)將更加明顯。由于中西部地區(qū)城鄉(xiāng)差距較大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)收入低微，二、三產(chǎn)業(yè)較為落后，農(nóng)村教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施逐漸減少，產(chǎn)生的結(jié)果是2.69億的流動(dòng)人口，5800萬的留守兒童，以及農(nóng)業(yè)人口老齡化、農(nóng)村空心化的嚴(yán)重事實(shí)。村民自治的內(nèi)容日趨復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)既缺少較高素質(zhì)的村干部，也缺少“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營”的高素質(zhì)新型農(nóng)民作保障。 農(nóng)村大量青壯年人口流出后，村委會(huì)換屆需要較高素質(zhì)的候選人以及一定數(shù)量的選民參與選舉也難以滿足法律要求。而最終當(dāng)選的村干部行使的公共權(quán)力運(yùn)作缺乏程序的正義性和合法性。有學(xué)者認(rèn)為，選舉是一種利益行為，選舉的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制既不源于對(duì)政治的興趣和對(duì)民主的理解，也不取決于政治覺悟的高低和民主意識(shí)的強(qiáng)弱，而最終是由利益決定。大量農(nóng)民，尤其是外出務(wù)工農(nóng)民，生活消費(fèi)、經(jīng)濟(jì)收入、文化娛樂等等需求已超出農(nóng)村范圍，與村莊的利益關(guān)聯(lián)大為減弱。據(jù)筆者觀察，村委會(huì)換屆選舉時(shí)那些離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民鮮有請(qǐng)假回村投票的，離鄉(xiāng)農(nóng)民暫時(shí)放棄眼前收入而回村投票的更少，即使委托投票也缺乏意見表達(dá)的真實(shí)性和選舉的權(quán)威性，導(dǎo)致村民對(duì)村干部的權(quán)力認(rèn)同性并不強(qiáng)。受城鎮(zhèn)化和農(nóng)民自主選擇的雙重因素影響，大量農(nóng)村青壯年出外長期務(wù)工或定居城市后，留守的村民也少有能力、有動(dòng)力參與村集體公共事務(wù)或監(jiān)督村干部。村干部如有不法行為，村民在不損害切身利益或因付出較大成本與村干部作對(duì)而獲得較少收益的考量之下，寧愿選擇沉默。中西部地區(qū)一些村干部可以私下把村集體土地承包給別人，而承包費(fèi)卻不知所終。他們恰恰利用了農(nóng)村當(dāng)前的人口狀況和監(jiān)督真空侵蝕集體資產(chǎn)，滋生了腐敗。 村民自治制度實(shí)踐多年來，一定程度上承擔(dān)起了村民自我教育、自我監(jiān)督和自我服務(wù)的重任，推動(dòng)了中國基層民主進(jìn)程。然而，在城鎮(zhèn)化政策的影響下，數(shù)億農(nóng)民的生產(chǎn)生活空間將發(fā)生轉(zhuǎn)移，農(nóng)村傳統(tǒng)文化、農(nóng)民的交往方式、交往對(duì)象以及生活習(xí)慣也將被重構(gòu)。原本同根同族“無隱私”的鄉(xiāng)村社會(huì)公共空間將發(fā)生深刻變化。傳統(tǒng)倫理道德和古街老宅宗祠等文化載體也可能被破壞或是顛覆。傳統(tǒng)的以“差序格局”為特征的農(nóng)村共同體面臨著解體危機(jī)，建立在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理和熟人社會(huì)基礎(chǔ)上的村民自治制度受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村留守人口的綜合素質(zhì)現(xiàn)狀與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)代化和農(nóng)村商品流通市場(chǎng)化發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)。 積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村治理的挑戰(zhàn) 即使到2030年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，仍有5億人生活在農(nóng)村。在人口大流動(dòng)，農(nóng)村大變革背景下，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，須以走新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化復(fù)合型之路為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化國家基層治理體系，提升基層治理的能力。 盡可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民原地城鎮(zhèn)化，提升公共產(chǎn)品服務(wù)水平。城市并非是農(nóng)村社會(huì)變遷的唯一指向。一些地方政府在扭曲的政績觀驅(qū)動(dòng)下，不顧?quán)l(xiāng)村原有的生態(tài)、文化和社會(huì)公共空間，傾向于全盤否定和推倒重來，以強(qiáng)拆強(qiáng)征農(nóng)民土地“逼民上樓”，這些做法既違背了農(nóng)民意愿，又違背了科學(xué)發(fā)展觀。在傳統(tǒng)特色文化不可復(fù)制的區(qū)域，以及在人口密度較大，交通相對(duì)便捷的平原區(qū)域，農(nóng)民最初生產(chǎn)生活的集市仍然存在，應(yīng)挖掘和利用當(dāng)?shù)貪撛诩凹扔械膬?yōu)勢(shì)資源，加大醫(yī)療、教育、路橋、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化步伐，完善農(nóng)民生產(chǎn)生活功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民近距離就業(yè)，通過提升農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)水平引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)聚集。 做好整體規(guī)劃，側(cè)重于村莊整體性搬遷。對(duì)于因重大公共項(xiàng)目工程或因當(dāng)?shù)厣鏃l件惡劣，需要重新進(jìn)行規(guī)劃的邊遠(yuǎn)窮困山區(qū)的村莊，在科學(xué)論證規(guī)劃農(nóng)民新的居住區(qū)時(shí)，應(yīng)按照土地集約、功能完善、持續(xù)發(fā)展的原則把原有村莊人口進(jìn)行整體性搬遷。確保教育、醫(yī)療、道路等配套設(shè)施完備，形成農(nóng)民生產(chǎn)、分配、消費(fèi)為一體的良性循環(huán)系統(tǒng)。農(nóng)民生活空間雖然發(fā)生了轉(zhuǎn)移，但鄰居還是老鄰居，情誼還是老情誼。農(nóng)村原有的生活規(guī)則、熟人社會(huì)仍會(huì)延續(xù)，村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)依然存在，可以有效降低地方黨委政府的管理和服務(wù)成本。 實(shí)現(xiàn)村干部的專職化，加大國家基層政權(quán)建設(shè)力度。在東部地區(qū)合村并組之后，七八千人的村子只有七八名村干部，管理面大，人手偏少。中西部地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村精英少有愿意擔(dān)任村干部。整體來看，村干部報(bào)酬偏低，管理和服務(wù)村民的工作也就成了副業(yè)。在繼續(xù)推行和完善大學(xué)生村官政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)以基層行政機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，推動(dòng)縣鎮(zhèn)干部到村任職，其工資繼續(xù)由財(cái)政承擔(dān)，村民仍具有選舉或罷免下派村干部和其他村干部的權(quán)利，從而使其做好服務(wù)群眾的專職工作。這既有利于鞏固國家基層政權(quán)，還有利于擴(kuò)大村干部的來源渠道和增強(qiáng)履職的積極性。同時(shí)，可以保留土生土長的在外工作人員的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，引導(dǎo)他們自愿返鄉(xiāng)，發(fā)揮其參與農(nóng)村管理和服務(wù)的作用，為農(nóng)村治理增添傳統(tǒng)力量。 積極應(yīng)用新時(shí)期傳媒手段密切聯(lián)系農(nóng)村流動(dòng)人口。目前，全國農(nóng)村在外務(wù)工的農(nóng)民約有2.69億人，其中，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工主要集中在東部地區(qū)及大中城市，他們占農(nóng)民工總量的46.6％。相對(duì)父輩來說，他們受過一定的教育，接受新生事物快，絕大多數(shù)能熟練運(yùn)用QQ、微信等新生通訊手段，他們鄉(xiāng)土意識(shí)較為淡薄，對(duì)農(nóng)村感情較為淡漠。而實(shí)際上，這么龐大的人口也不可能完全融入城市，但他們卻有可能成為諸如甕安、烏坎、什邡等地的重大事件中的重要參與者。農(nóng)民工流出地的黨委政府和社會(huì)群團(tuán)組織應(yīng)改變傳統(tǒng)保守被動(dòng)的做法，積極利用現(xiàn)代媒介建立地方與外出流動(dòng)農(nóng)民工的互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)了解他們的生活工作動(dòng)態(tài)，反饋家鄉(xiāng)的建設(shè)狀況，主動(dòng)公開地方發(fā)展的政策措施、基層事務(wù)，爭取他們對(duì)家鄉(xiāng)治理的建議、理解和支持，增強(qiáng)他們的故土情懷，為農(nóng)村基層良性治理早日做好人力和人才等資源回流的制度基礎(chǔ)和感情基礎(chǔ)。 |
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