績(jī)效預(yù)算不僅僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

從20世紀(jì)70年代開始，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)科技進(jìn)步和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)為解決財(cái)政危機(jī)與公眾信任問題，逐步將這一概念引入到公共管理之中。預(yù)算績(jī)效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)理念和強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，通過可行的具體方法和有效運(yùn)行機(jī)制，促使政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加合理、高效。預(yù)算績(jī)效管理，是在時(shí)代進(jìn)步和民主法治發(fā)展過程中，基于社會(huì)公眾對(duì)政府“取之于民”的資源如何有效“用之于民”的必然訴求，也是在自20世紀(jì)80年代末以來席卷全球的行政改革中，政府層面對(duì)民眾發(fā)出的評(píng)估政府績(jī)效、提高政府效能普遍呼聲的必然回應(yīng)。

從西周到秦漢，我國(guó)古代政權(quán)普遍建立了“上計(jì)制度”，對(duì)財(cái)政活動(dòng)和官吏政績(jī)進(jìn)行管理和考核。明朝萬歷年間，推行“考成法”，其核心是根據(jù)政務(wù)的輕重緩急，列出處理的先后順序和完成期限，由六部和都察院按文簿登記事項(xiàng)逐月對(duì)完成情況進(jìn)行檢查，并根據(jù)檢查結(jié)果對(duì)官員實(shí)施獎(jiǎng)懲?？梢姡?jī)效思想古而有之。1978年開始，我國(guó)實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政資金使用效益問題不斷得到重視，但這一階段財(cái)政管理的主要內(nèi)容依然是解決財(cái)政收支矛盾，側(cè)重于財(cái)政收入，對(duì)財(cái)政支出尤其是財(cái)政支出績(jī)效的關(guān)注還未擺上主要位置。1994年，分稅制改革實(shí)施，我國(guó)財(cái)政收入得到快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)，此時(shí)的財(cái)政收支矛盾得到較大緩解，財(cái)政管理的側(cè)重點(diǎn)逐步由收入管理轉(zhuǎn)移到支出管理。始于1999年的部門預(yù)算、國(guó)庫集中支付、收支兩條線等改革，更是對(duì)于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保障和改善民生起了積極作用，在很大程度上也促進(jìn)了財(cái)政資金使用效益的提高。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，自此我國(guó)開始了對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的探索與實(shí)踐。十余年來，經(jīng)歷了從最初的績(jī)效評(píng)價(jià)到預(yù)算績(jī)效管理的轉(zhuǎn)變。2012年，財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》，明確今后一段時(shí)期我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)工作。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部分別于2013年4月和2014年3月出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》和《地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》，設(shè)立了項(xiàng)目支出、部門整體支出和財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架，以及地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案，預(yù)算績(jī)效管理頂層設(shè)計(jì)的制度框架基本完成。

我國(guó)的績(jī)效預(yù)算制度怎么走

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革尚處于探索階段，向縱深推進(jìn)仍然面臨不少困難和問題。目前的預(yù)算績(jī)效管理基本上還是財(cái)政部門唱“獨(dú)角戲”狀態(tài)，政府層面介入較少，財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理尚未與政府績(jī)效管理有機(jī)融合，績(jī)效法律法規(guī)缺位，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理權(quán)威性法制性不足。尚未形成一套指導(dǎo)全國(guó)各行業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排還未有機(jī)結(jié)合。績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效審計(jì)、財(cái)政監(jiān)督存在部分重合交叉，易造成被評(píng)價(jià)部門的疲于應(yīng)付和無所適從。尚未形成事前、事中、事后通盤連接的“閉環(huán)”系統(tǒng)。

黨的十八大報(bào)告提出“要?jiǎng)?chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”，十八屆三中全會(huì)則提出要“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致”，并提出要“透明預(yù)算，提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。為此，要充分考慮各方面條件和因素，結(jié)合社會(huì)民主法治化進(jìn)程，構(gòu)建適合中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理制度。

將預(yù)算績(jī)效管理納入國(guó)家治理范疇

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的題中應(yīng)有之義。實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，絕不僅僅是財(cái)政部門的獨(dú)角戲，應(yīng)納入國(guó)家治理體系。政府先要更新理念，根據(jù)理念來決策和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。一方面要加快政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面要在培育社會(huì)組織、加強(qiáng)法制建設(shè)等方面有突破，調(diào)動(dòng)社會(huì)群體、政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)、不同利益代表的積極性，不斷改善預(yù)算績(jī)效管理的生態(tài)體系和制度環(huán)境。

理論先行

預(yù)算績(jī)效管理理論研究應(yīng)當(dāng)走在改革實(shí)踐之前，并引導(dǎo)其發(fā)展，否則，將是充滿盲目和風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐。中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理更多地始于自下而上的改革探索，其中的理論研究和頂層設(shè)計(jì)較為滯后。因此，必須重視預(yù)算績(jī)效管理的理論研究，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，以此指導(dǎo)實(shí)踐探索。

完善法制

我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，將預(yù)算績(jī)效管理以法律的形式加以明確。一是可比照成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，針對(duì)預(yù)算績(jī)效管理出臺(tái)單獨(dú)的法律，如美國(guó)的《政府績(jī)效成果法》；二是可通過修訂現(xiàn)有法律，如《預(yù)算法》，增加預(yù)算績(jī)效管理的條款和相關(guān)內(nèi)容，提高績(jī)效管理法律層級(jí)。

構(gòu)建平臺(tái)以績(jī)效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系非常重要。

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)總體價(jià)值追求、管理工具進(jìn)行整合，使目前績(jī)效評(píng)價(jià)回歸到績(jī)效管理主題，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)為依歸的績(jī)效管理系統(tǒng)總目標(biāo)。借助人大的權(quán)威利益平衡機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)人大財(cái)經(jīng)委對(duì)預(yù)算管理績(jī)效的審查。

建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

鑒于目前對(duì)于指標(biāo)體系構(gòu)建工作的情況，應(yīng)以某幾個(gè)行業(yè)作為試點(diǎn)，嘗試構(gòu)建覆蓋該行業(yè)所有業(yè)務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上盡快構(gòu)建一整套包括各行業(yè)的共性和個(gè)性相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？梢酝ㄟ^信息化技術(shù)手段，建立指標(biāo)庫、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫。建立一個(gè)覆蓋全國(guó)各省、各市縣的、集中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及其信息管理的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。建立事前、事中、事后通盤連接的閉環(huán)管理系統(tǒng)。目前國(guó)內(nèi)大多是地方的績(jī)效評(píng)價(jià)都是側(cè)重于事后，對(duì)于事前和事中的監(jiān)管措施較少。今后應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理，所有財(cái)政資金全部實(shí)行績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，編制明細(xì)預(yù)算，重點(diǎn)項(xiàng)目需進(jìn)行可行性分析。本著總量控制和績(jī)效優(yōu)先原則，通過專家論證，在財(cái)力范圍內(nèi)統(tǒng)籌優(yōu)先安排績(jī)效高的項(xiàng)目，為政府資金分配提供參考依據(jù)。

評(píng)價(jià)結(jié)果直接與問責(zé)掛鉤

一是創(chuàng)新預(yù)算編制方法，建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的激勵(lì)約束機(jī)制。而建立這種新的預(yù)算分配和考評(píng)機(jī)制，首先，要建立起體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的中長(zhǎng)期預(yù)算（滾動(dòng)預(yù)算）制度，并將年度預(yù)算置于滾動(dòng)預(yù)算的約束之下。其次，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)考評(píng)結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算的約束，避免為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。再其次，探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息公開發(fā)布制度，加強(qiáng)人大、審計(jì)和社會(huì)公眾對(duì)各部門支出的激勵(lì)和監(jiān)督，增加政府公共支出的透明度。

二是建立“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的績(jī)效問責(zé)機(jī)制?？?jī)效問責(zé)是提高政府績(jī)效的動(dòng)力機(jī)制，如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究獎(jiǎng)懲機(jī)制，公共部門及其工作人員很難有約束預(yù)算提高成效的動(dòng)力。為此，應(yīng)以重點(diǎn)支出或重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立政府領(lǐng)銜、社會(huì)廣泛參與的績(jī)效問責(zé)機(jī)制，對(duì)在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中未能達(dá)到績(jī)效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算部門單位及其責(zé)任人員實(shí)行績(jī)效問責(zé)，形成預(yù)算績(jī)效管理的強(qiáng)大威懾力。

重視第三方評(píng)估

積極培育第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的公信力。通過政府購(gòu)買服務(wù)方式，公開招標(biāo)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、指導(dǎo)有條件的市縣開展引入第三方評(píng)價(jià)。通過吸收由專業(yè)人士組成的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，從根本上克服內(nèi)部評(píng)價(jià)雙重角色的矛盾，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的獨(dú)立性和客觀性。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)第三評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)培訓(xùn)，大力培育第三方評(píng)價(jià)組織，使之成為一項(xiàng)成熟的公共支出管理制度安排。

信息化建設(shè)跟進(jìn)

可考慮在“金財(cái)工程”即政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)（GFMIS）中開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)管理信息系統(tǒng)，并與預(yù)算編制系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息、預(yù)算單位財(cái)務(wù)核算、財(cái)政決算等系統(tǒng)互聯(lián)互通，信息共享，建立一個(gè)覆蓋全國(guó)各省、各市縣的、集中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)及其信息管理的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。