工業(yè)污染排放量大、危害重、風險高、穩(wěn)定達標排放和風險防控水平較低，是我國環(huán)境治理的重點。目前我國工業(yè)污染減排形勢依舊十分嚴峻，“十三五”時期是我國工業(yè)污染減排負重爬坡的關(guān)鍵時期，必須要把握工業(yè)治污減排這一主戰(zhàn)場，強化行業(yè)總量控制，深挖減排潛力。

總量控制制度是隨著工業(yè)的發(fā)展、污染物排放總量增長而產(chǎn)生的，并已經(jīng)成為工業(yè)污染防治的核心制度?！熬盼濉逼陂g，總量控制被首次提出；“十一五”期間，總量控制制度得到全面發(fā)展，形成了包含統(tǒng)計、監(jiān)測、考核三大體系和工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排三大措施在內(nèi)的完善、有效的總量控制制度；到“十二五”期間，控制因子從兩項主要污染物發(fā)展為四項主要污染物，實施鋼鐵、電力、水泥、造紙、印染等重點行業(yè)全口徑核算，重點行業(yè)及污水處理廠全面開展自動在線監(jiān)測和中控系統(tǒng)建設(shè)。

但總體而言，大部分關(guān)注度都傾向于設(shè)定的幾個重點行業(yè)，對其他行業(yè)減排措施要求不足，綜合因子、常規(guī)因子的治理問題難以解決，無法有效控制煙粉塵、營養(yǎng)物質(zhì)、重金屬、持久性有機物及行業(yè)性有毒有害物質(zhì)對人體和環(huán)境的危害，減排要求尚未拓展為對工業(yè)行業(yè)污染防治的全過程、全方位管控。

另外，減排工作在大、小企業(yè)間的推進力度不均衡。重點行業(yè)、大中型企業(yè)好抓易管，減排潛力相對也大。但減排工作往往以環(huán)境統(tǒng)計范圍內(nèi)大企業(yè)為主，占工業(yè)企業(yè)數(shù)量80%的小企業(yè)及大量微型企業(yè)未納入總量控制范圍。而這些被忽略的企業(yè)往往治理水平不高，甚至存在偷排漏排情況，環(huán)境污染嚴重。如河北農(nóng)村形成的舊輪胎灰色走廊、河南家庭式木炭小作坊，均因生產(chǎn)工藝簡陋、無污染防治措施，造成嚴重環(huán)境污染。

總量控制制度實施以來，國家相繼出臺了《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)[2007]15號）、《節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法》（國發(fā)[2007]36號）、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)[2011]26號）等文件，使污染減排成為對地方政府考核的中心任務。環(huán)境保護部也出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》等規(guī)章，規(guī)范了污染減排核查核算工作。各地紛紛形成了系統(tǒng)性的規(guī)范、措施、環(huán)境經(jīng)濟政策。山西、江蘇、福建、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、貴州、陜西等省份分別出臺了“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案；浙江、貴州省出臺了主要污染物總量減排管理辦法；湖北省出臺了主要污染物總量減排省級財政“以獎代補”資金管理暫行辦法；河南省出臺了主要污染物排放總量預算管理辦法。8家中央企業(yè)也與環(huán)境保護部簽訂了目標責任書，強化了企業(yè)減排目標責任考核。

總量控制制度仍以行政強制性措施為主，缺乏進一步推動工作的內(nèi)生動力，致使部分地方政府和企業(yè)對治污減排的執(zhí)行力度不足，存在未按期完成目標責任書項目建設(shè)、未完成年度減排目標、虛報減排項目、減排臺賬弄虛作假等問題。

2008年，環(huán)境保護部出臺了《關(guān)于進一步做好國控重點污染源自動監(jiān)控能力建設(shè)項目實施工作的通知》（環(huán)發(fā)[2008]25號）和《關(guān)于加強城鎮(zhèn)污水處理廠污染減排核查核算工作的通知》（環(huán)辦[2008]90號），對重點污染源在線監(jiān)控及污水處理廠完善中控系統(tǒng)提出了明確的要求，有效提升了環(huán)境監(jiān)管硬件建設(shè)。

環(huán)境保護部嚴格推行減排“問責制”，要求地方政府主要領(lǐng)導對當?shù)販p排任務負總責的思想貫穿了整個制度的方方面面。僅“十一五”期間，就對6個城市、4個集團公司采取了“限批”措施，對50家電廠和44家城市污水廠掛牌督辦責令限期整改，約談了26位市長，行政處罰100多人，有效促進了各地減排工作，起到了有力的監(jiān)督作用。但工業(yè)企業(yè)自主守法履責不完全到位，社會監(jiān)督制衡體系不健全，工業(yè)行業(yè)環(huán)境污染風險高。我國企業(yè)數(shù)量龐大，據(jù)2007年污染源普查數(shù)據(jù)顯示，全國共有工業(yè)企業(yè)157.6萬家，其中排污收費企業(yè)50萬家，納入環(huán)境統(tǒng)計的企業(yè)14.7萬家，納入國控重點源的企業(yè)1.5萬家，在數(shù)量如此巨大的工業(yè)企業(yè)面前，各地環(huán)境監(jiān)管部門往往處于貓捉老鼠、疲于奔命的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，在2010—2013年發(fā)生的84起環(huán)境污染事故中，由于工業(yè)企業(yè)未達標排放、滲漏等原因造成的污染事故為64起，在污染事故總數(shù)中的占比高達76.19%。

治污減排工作專業(yè)性強、涉及面廣，在主要污染物總量減排核算細則逐步完善、考核要求愈發(fā)嚴格、考核范疇有序擴大的形勢下，許多地方政府的減排工作推進進度和環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管能力難以迅速跟上污染減排工作的要求?？傮w來看，總量控制制度的實施對環(huán)境保護提出了量化管理、精細化管理的要求，對各項關(guān)聯(lián)制度等觸動影響較大，不適應、不協(xié)調(diào)的情況也存在。

為了完成減排任務，部分地方政府或工業(yè)企業(yè)不惜弄虛作假。如西南某地區(qū)，為增加認定減排量，將“十一五”已經(jīng)認定過的工程治理項目重新包裝上報；中部某省份將本不存在的企業(yè)作為結(jié)構(gòu)減排項目上報。

20世紀90年代，隨著我國財稅體制改革的深入以及工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)化的大規(guī)模建設(shè)，工業(yè)進入到高速增長期，成為國民經(jīng)濟的重要支柱。以基建、房地產(chǎn)高投資拉動經(jīng)濟增長的模式，直接帶動了鋼鐵、建材、石化等重化工業(yè)行業(yè)的大發(fā)展、快增長。1990—2013年，我國工業(yè)增加值年均增速超過12%，生鐵、粗鋼產(chǎn)量分別增加了10.54倍、10.80倍?！皟筛咝袠I(yè)”的增長帶來工業(yè)污染集中、大量排放，工業(yè)領(lǐng)域治污減排壓力處于持續(xù)加大期?！熬盼濉币詠?，我國開展大規(guī)模、大力度的工業(yè)治污減排，治污成效顯著，尤其是重點行業(yè)；但防治速度遠不及新增污染排放增速，加之污染物歷史累積量大，環(huán)境污染超負荷形勢尚未根本扭轉(zhuǎn)。

“十二五”以來，我國經(jīng)濟“新常態(tài)”發(fā)展階段特征逐步顯現(xiàn)，以投資、出口為動力的工業(yè)發(fā)展機制減弱，工業(yè)增長正呈現(xiàn)持續(xù)放緩態(tài)勢，盈利水平整體大幅下滑。2014年1—9月份，工業(yè)增加值累計增速僅為8.5%，同比下降1.1個百分點。長期累積、政策扭曲等形成的重工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩、落后、分散等矛盾進一步加劇。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心、國家信息中心等權(quán)威機構(gòu)預測，鋼鐵、水泥、有色金屬等主要產(chǎn)品產(chǎn)量將在“十二五”末期及“十三五”時期見頂，并將保持一段較為穩(wěn)定的平臺整理期。工業(yè)增速放緩將釋放工業(yè)領(lǐng)域部分新增污染物排放的壓力，但產(chǎn)品總量仍將保持上升盤整態(tài)勢，資源能源消耗與污染排放新增量仍將緩慢持續(xù)增長。峰值及平臺期之前的這一時期是環(huán)境負重爬坡的關(guān)鍵時期，也是多年累積的工業(yè)環(huán)境風險集中爆發(fā)期，進一步加大防治力度的需求迫切。

“十八大”以來，改革創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整正成為我國發(fā)展的主攻方向，為我國工業(yè)行業(yè)治污減排、尤其是結(jié)構(gòu)減排提供了機遇，也帶來了新的風險，為行業(yè)總量減排提供了一把“雙刃劍”，需積極融入、審慎應對。當前，我國產(chǎn)能過剩不僅嚴重，且呈現(xiàn)由“既落后又過?！鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤斑^剩但不落后”，由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)蔓延至新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新態(tài)勢。2013年，我國制造業(yè)設(shè)備利用率僅為70.8%，比2012年降低1個百分點。預期未來較長一段時間消化吸收過剩產(chǎn)能將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務。

“十一五”以來，工業(yè)治污減排的效力顯著體現(xiàn)在工程減排領(lǐng)域，結(jié)構(gòu)減排力度有限。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將為提升結(jié)構(gòu)減排效果、實現(xiàn)環(huán)保與經(jīng)濟雙贏提供較好的契機，但受制于重工業(yè)發(fā)展對地方經(jīng)濟、稅收沖擊大，企業(yè)重組、盤活資產(chǎn)難度大等影響，存在“舍不得”、“慢作為”的問題。因此，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的程度、進度、難度等不明晰，結(jié)構(gòu)減排不確定性增大；再加之部分企業(yè)停產(chǎn)受制于經(jīng)濟下行壓力，而非主要產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)禁止、環(huán)保約束等要素，這部分工業(yè)企業(yè)完全實現(xiàn)結(jié)構(gòu)減排的風險大，需密切關(guān)注。

盡管提高第三產(chǎn)業(yè)是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要方向，但制造業(yè)仍是國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的根基，且第三產(chǎn)業(yè)中的生產(chǎn)性服務業(yè)主要源自制造業(yè)。我國尚未到達后工業(yè)化階段，預期“十三五”及更長一段時期，制造業(yè)仍將是經(jīng)濟增長的重要支撐，并將在技術(shù)升級、效率提高、綠色環(huán)保等領(lǐng)域進行持續(xù)優(yōu)化提升。因此，持續(xù)加大工業(yè)領(lǐng)域環(huán)保力度具有長期性，對工業(yè)領(lǐng)域環(huán)保科技減排、標準減排等要求也將逐步提升，創(chuàng)新優(yōu)化工業(yè)行業(yè)治污減排的手段、方式形勢緊迫。

環(huán)境統(tǒng)計顯示，工業(yè)污染物的排放特別是工業(yè)水污染物排放已不再是總排放量的“大頭”，但工業(yè)污染排放量大、危害重、風險高，穩(wěn)定達標排放和風險防控水平被高估。因此，工業(yè)治污減排工作的推進仍不可放松，應繼續(xù)把工業(yè)污染源管控作為一段時期總量控制工作的重點，落實于企事業(yè)單位總量控制之中，并以綜合排污許可方式推進污染源有效管控。

首先，環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)在一定程度上高估了我國工業(yè)污染源穩(wěn)定達標排放和風險防控水平。具體表現(xiàn)在，環(huán)境統(tǒng)計的工業(yè)污染物排放指標以常規(guī)污染物為主，并未涵蓋所有行業(yè)特征污染物；排放量統(tǒng)計以監(jiān)測法、產(chǎn)排污系數(shù)法和物料衡算法為主，不能準確反映企業(yè)排污狀況；治污設(shè)施統(tǒng)計多關(guān)注處理能力、主要工藝等，無法反映企業(yè)風險防控水平等。其次，工業(yè)污染危害重、風險高的特點需要高度重視，如工業(yè)化學需氧量排放往往伴隨著重金屬、POPs、VOC等物質(zhì)的排放，對人體健康產(chǎn)生毒害作用。

因此，應堅定不移地將工業(yè)治污減排作為環(huán)境保護工作的重中之重來抓，以經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為契機，不斷推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升治污水平，嚴格要求，加強監(jiān)管，扭轉(zhuǎn)公眾對工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染事件高發(fā)的認識。

通過污染物排放總量控制，對行業(yè)環(huán)境行為提出更高的要求，倒逼迫使工業(yè)企業(yè)在清潔生產(chǎn)、技術(shù)進步等方面做出更多努力，貫徹“從搖籃到墳墓”的理念，主動治污減排。以治污減排作為抓手，要求工業(yè)企業(yè)逐步做到全指標達標排放，進一步實現(xiàn)污染物排放總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善。

根據(jù)需求分析，2020年前后，我國鋼鐵、水泥、有色金屬等主要工業(yè)行業(yè)將形成規(guī)模峰值。對環(huán)境保護來說，正是向工程治理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的減排態(tài)勢轉(zhuǎn)變的有利時機。

因此，應將總量控制優(yōu)化發(fā)展的功能主要轉(zhuǎn)移到行業(yè)性總量上，對發(fā)展勢頭猛或正在處于上升周期或與環(huán)境質(zhì)量超標密切關(guān)聯(lián)的電力、鋼鐵、水泥、有色金屬、造紙、印染、化工等行業(yè)，根據(jù)產(chǎn)能、產(chǎn)量宏觀調(diào)控需求，選擇適合的行業(yè)特征因子，嚴格實施行業(yè)性總量控制。通過鋼鐵、水泥、有色金屬等行業(yè)的總量控制，倒逼工業(yè)行業(yè)通過資產(chǎn)重組、上大壓小等方式進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高資源能源利用效率、降低污染物排放強度、改善環(huán)境友好度。制漿造紙、化工、印染、農(nóng)副食品加工、鋼鐵、有色金屬、原料藥制造、制革、農(nóng)藥、電鍍等重點行業(yè)新、改、擴建項目要實行污染物減量置換。

大批治污減排設(shè)施的建成和投運，是目前污染減排和環(huán)境保護工作取得成效的關(guān)鍵因素之一。因此，要繼續(xù)把握有利形勢，繼續(xù)推進治污減排設(shè)施的建設(shè)，強化對治污設(shè)施的過程監(jiān)管，推行第三方運營，向工業(yè)行業(yè)深挖減排潛力。

對于環(huán)境統(tǒng)計范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，通過火電、鋼鐵、水泥、紡織、制革、氮肥等重點行業(yè)新排放標準的實施，推進企業(yè)建設(shè)深度治理工程，提升治污水平；針對產(chǎn)能嚴重過剩、能耗高、污染重的鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點行業(yè)提出淘汰要求，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)查實現(xiàn)減排；推進清潔生產(chǎn)、對現(xiàn)有治污設(shè)施進行運營優(yōu)化，提升管理減排。

要注意創(chuàng)新方式方法，加大對小微排污企業(yè)的監(jiān)管。研究制定環(huán)境統(tǒng)計范圍以外中小型企業(yè)及微型企業(yè)的減排量認定和相關(guān)考核方法，鼓勵企業(yè)建設(shè)治污設(shè)施，并確保達標排放。同時，加強對這類企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管，對無法滿足環(huán)保要求的企業(yè)，予以關(guān)閉淘汰。

各地應根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善需求，提出適用于當?shù)氐膶Σ叽胧?，推行“一區(qū)一策”的精細化工業(yè)治污減排模式。一方面，基于區(qū)域環(huán)境稟賦差異性、環(huán)境功能要求差異性，分區(qū)分類開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；一方面結(jié)合環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，開展建設(shè)項目排放指標“等量/減量置換”。如河南省在總量預算中規(guī)定根據(jù)區(qū)域的環(huán)境容量情況規(guī)定預支系數(shù)（有容量的系數(shù)為0.9，沒有的系數(shù)為0.7）。

對于區(qū)域特征污染，可根據(jù)環(huán)境質(zhì)量要求擴大區(qū)域性總量控制指標范圍，并自上而下提出明確的治理方向和定性乃至定量要求。對西部等環(huán)境管理基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)，一方面要繼續(xù)加大減排力度，另一方面要求重點行業(yè)在環(huán)評、排污許可等環(huán)節(jié)提出并落實環(huán)境準入門檻，避免落后產(chǎn)能向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移。

國家排污許可管理辦法和條例正在起草過程中，采用許可制度管理的優(yōu)勢是可將工業(yè)企業(yè)與環(huán)境相關(guān)的各類信息進行詳細記載，并通過信息公開接收公眾的監(jiān)督。許可制度的出臺，將與現(xiàn)行的環(huán)境影響評價、環(huán)保監(jiān)管、執(zhí)法等一系列以污染源為對象的制度有機結(jié)合，使工業(yè)企業(yè)能夠進一步規(guī)范自身環(huán)境行為，使政府各種獎懲措施有的放矢，使公眾能夠切實監(jiān)督企業(yè)排污和政府管理行為。

進一步做好環(huán)境統(tǒng)計工作，努力扭轉(zhuǎn)目前數(shù)量巨大的小微企業(yè)未進入環(huán)境統(tǒng)計口徑的現(xiàn)實局面，實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合與歸真。要想辦法落實企業(yè)自主、真實申報排污信息機制并向社會公開，要有懲罰措施，必須強制性要求企業(yè)將其數(shù)據(jù)的真實性置于社會監(jiān)督之下，擺脫環(huán)保系統(tǒng)不得已通過在線監(jiān)測設(shè)備對企業(yè)排污行為嚴防死守的越位、被動行為。

布局分散、裝備水平低、環(huán)保設(shè)施差的小型工業(yè)企業(yè)應是整治的重點。從行業(yè)角度來看，造紙、印染、制革、鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰仍是工作重點。

繼續(xù)對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或長期無法達到國家環(huán)境保護政策的企業(yè)采取結(jié)構(gòu)調(diào)整措施，如淘汰3萬噸以下草漿生產(chǎn)線、未配套建設(shè)堿回收裝置的堿法制漿企業(yè)、浴比大于1:10的間歇式染色設(shè)備、年產(chǎn)量6萬噸以下的氮肥落后產(chǎn)能、90米2以下的鋼鐵燒結(jié)機等。

初步分析，“十三五”期間將淘汰造紙1300萬噸、鋼鐵產(chǎn)能21.8億噸、水泥產(chǎn)能3.7億噸、電解鋁產(chǎn)能90萬噸、平板玻璃產(chǎn)能9000萬重量箱、煉焦產(chǎn)能1億噸、銅冶煉產(chǎn)能80萬噸、鉛冶煉產(chǎn)能130萬噸、鋅冶煉產(chǎn)能65萬噸、鐵合金產(chǎn)能740萬噸等。根據(jù)《中央財政關(guān)閉小企業(yè)補助資金管理辦法》測算，需政府補貼約200億元。

根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，一些企業(yè)仍然沒有達到排放標準，部分90米2以上燒結(jié)機脫硫效率、3000噸/日水泥熟料生產(chǎn)線燒結(jié)機脫硝效率等仍然存在較大的提升空間。未來，應繼續(xù)推進重點行業(yè)的污染整治。如，全面開展工業(yè)企業(yè)脫硫脫硝除塵改造和揮發(fā)性有機物治理，確保穩(wěn)定達標排放；造紙行業(yè)全面完成紙漿無元素氯漂白改造；氮肥行業(yè)生產(chǎn)污水實行“零排放”；印染行業(yè)全部施行低排水染整工藝改造；燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠、石化企業(yè)等加強脫硫、脫硝、高效除塵控制；有機化工、醫(yī)藥、塑料制品、包裝印刷等其他重點企業(yè)進行揮發(fā)性有機物綜合治理等。初步測算需投入資金7000億元左右。

另外，一些未來新的控制要求對工業(yè)行業(yè)治污也存在較大影響。如，總氮排放的工業(yè)源主要集中在氮肥、農(nóng)副食品加工和食品制造等行業(yè)。氮肥行業(yè)總氮往往表現(xiàn)為資源或產(chǎn)品，總氮回收和“零排放”技術(shù)推廣有動力、效果較好。除氮肥行業(yè)外，其余行業(yè)均主要針對化學需氧量、氨氮等耗氧型指標設(shè)計治污工藝，脫氮能力較弱，達不到總氮控制要求，但現(xiàn)有設(shè)施的升級改造投入較大。又如，2013年全國規(guī)模以上水泥企業(yè)總產(chǎn)量24.1億噸，若水泥行業(yè)加大顆粒物控制要求，需要電除塵改袋式除塵，濾袋更新一次性投資，增加5%～30%，運行費用方面增加30%～50%。

清潔生產(chǎn)已上升為國家戰(zhàn)略，是工業(yè)行業(yè)突破減排關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)、降低行業(yè)排污強度的關(guān)鍵措施。為加快清潔生產(chǎn)技術(shù)應用推廣，提升企業(yè)清潔生產(chǎn)水平，中央財政已設(shè)立清潔生產(chǎn)專項資金，用于補助和事后獎勵清潔生產(chǎn)技術(shù)示范項目。

要特別抓好重污染行業(yè)、工業(yè)園區(qū)管控。要啟動有毒有害微量物質(zhì)的防控工作，避免累積性環(huán)境問題出現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，建設(shè)集中處理設(shè)施也是減少治污成本、降低能耗的重要方式。因此，需加大資金投入，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、集中治污，實施園區(qū)資源、能源、廢物循環(huán)利用。

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