預(yù)算管理改革25條出爐 壓縮“跑部錢(qián)進(jìn)”空間

　　陳益刊 楚靖慧

　　作為全面深化改革突破口的財(cái)稅改革已迅速推開(kāi)，其中基礎(chǔ)、先行的預(yù)算管理體制改革方案終于公布。

　　10月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（下稱《決定》）正式對(duì)外披露，近8000字的內(nèi)容闡明了政府將如何把超18萬(wàn)億元的財(cái)政資金管好、花好。

　　《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，《決定》全文由預(yù)算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內(nèi)容“具體工作”由7大項(xiàng)25條組成，涉及全口徑預(yù)算、預(yù)算透明、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建立、稅收和非稅征管、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)庫(kù)資金管理、地方債管理等方面。

　　預(yù)算管理體制改革動(dòng)作頻頻

　　財(cái)稅改革主要涉及預(yù)算管理體制、稅制和建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三項(xiàng)任務(wù)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉稱，“預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)，要先行”，且“預(yù)算管理制度改革要取得決定性進(jìn)展”。

　　6月30日《深化財(cái)稅改革總體方案》獲中共中央政治局會(huì)議通過(guò)。至今100天里，預(yù)算管理體制改革動(dòng)作頻頻：8月底，修了10年之久的新預(yù)算法獲通過(guò)，這為預(yù)算管理體制改革奠定了法律基礎(chǔ)；9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)，這直接為預(yù)算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理”定調(diào)；10月8日《決定》出臺(tái)為整個(gè)預(yù)算改革指明道路。

　　長(zhǎng)期關(guān)注預(yù)算的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮告訴本報(bào)記者，《決定》的25條主要建立在新預(yù)算法修訂的內(nèi)容基礎(chǔ)上，全文原則上方向正確，不乏亮點(diǎn)?！氨热?，《決定》將‘著力推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明’作為改革的四項(xiàng)基本原則之一，這是一個(gè)很大的進(jìn)步?！?/p>

　　就具體改革內(nèi)容而言，《決定》也不乏“狠招”。

　　比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，《決定》明確“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為56.7%。

　　對(duì)地方政府非常關(guān)心的上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，《決定》除了對(duì)轉(zhuǎn)移支付時(shí)間作了具體規(guī)定外，更是明確了提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例要達(dá)到90%。

　　另外，對(duì)于有“第二國(guó)庫(kù)”之稱的財(cái)政專戶的清理上，《決定》在各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶基礎(chǔ)上，更嚴(yán)厲地提出“除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消”。

　　操作落實(shí)難

　　鄧淑蓮注意到，預(yù)算管理體制改革的一些核心內(nèi)容上，《決定》并未說(shuō)清，甚至有意回避。

　　比如，政府預(yù)算有按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，在功能分類上，《決定》明確，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目。但是在經(jīng)濟(jì)分類上，只是提了“按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算”。

　　鄧淑蓮表示，政府完全有能力把按經(jīng)濟(jì)分類的政府預(yù)決算公開(kāi)至款級(jí)科目，這也是讓普通人讀懂預(yù)決算的關(guān)鍵，但在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上卻“打馬虎眼”。

　　另外，在包含政府資產(chǎn)負(fù)債表的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度上，《決定》表述模糊：待條件成熟時(shí)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。研究將政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要指標(biāo)作為考核地方政府績(jī)效的依據(jù)，逐步建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告公開(kāi)機(jī)制。

　　《決定》力推的“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”也引起外界的擔(dān)心。

　　在現(xiàn)行的單一年度的預(yù)算平衡機(jī)制下，地方政府對(duì)財(cái)政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制則可編列赤字，分年彌補(bǔ)，超收和短收也得到規(guī)范，也弱化了對(duì)收入預(yù)算的考核，促進(jìn)依法征管，且硬化支出預(yù)算約束。

　　“但推行跨年度（一般為3年）預(yù)算平衡時(shí)不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細(xì)則來(lái)規(guī)范，我擔(dān)心這會(huì)讓地方政府過(guò)度使用公共資金?！编囀缟彿Q。