從規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)談查處無照經(jīng)營(yíng)的法律適用

——工商并非查處取締無照經(jīng)營(yíng)的唯一部門

前言

查處取締無照經(jīng)營(yíng)是工商部門的法定職責(zé)，無照經(jīng)營(yíng)在工商部門辦理的各類案件中最簡(jiǎn)單，所占比例最大。然而，無照經(jīng)營(yíng)問題非常復(fù)雜，遠(yuǎn)非沒有辦理執(zhí)照那么簡(jiǎn)單。首先，要明確哪些經(jīng)營(yíng)需要辦理執(zhí)照（有些經(jīng)營(yíng)是不需要的）；其次，要理清與其他職能部門的權(quán)力邊界（避免不作為、亂作為）。日前，社會(huì)、政府甚至一些工商同志都認(rèn)為查處取締無照經(jīng)營(yíng)是工商部門的事情，一旦有無照經(jīng)營(yíng)，就是工商部門的失職。這是一種誤區(qū)。工商部門負(fù)有查處取締無照經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，但并不是所有的無照經(jīng)營(yíng)都由工商部門負(fù)責(zé)。然而，一些工商部門出于“維護(hù)市場(chǎng)秩序”、“完成罰款任務(wù)”的目的，把應(yīng)當(dāng)由其他行政執(zhí)法部門查處取締的，越權(quán)執(zhí)法，“種了人家的田”，最終被追究，實(shí)在可悲。如2009年河北“昌黎事件”。昌黎嘉華葡萄酒公司在未取得食品生產(chǎn)許可的情況下進(jìn)行生產(chǎn)，依法應(yīng)由質(zhì)檢部門依據(jù)《食品安全法》查處，然而工商部門卻依據(jù)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》對(duì)其予以處罰，導(dǎo)致一些同志被追究行政甚至刑事責(zé)任。

一、無照經(jīng)營(yíng)行為的認(rèn)定需要同時(shí)具備兩個(gè)要件

1、當(dāng)事人從事了以贏利為目的的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。包括生產(chǎn)、銷售、服務(wù)活動(dòng)。（ 這里的生產(chǎn)活動(dòng)，指的是以贏利為目的只從事了生產(chǎn)，尚未銷售的行為；銷售指的是以贏利為目的購入商品后，再從事銷售行為。也包括以贏利為目的只存在購買商品行為，準(zhǔn)備銷售而尚未銷售的行為；生產(chǎn)、銷售活動(dòng)指的是從事了生產(chǎn)，也進(jìn)行了銷售的行為；服務(wù)活動(dòng)指的是從事了以贏利為目的的服務(wù)活動(dòng)；注意：生產(chǎn)領(lǐng)域的無照經(jīng)營(yíng)，工商部門是查處的主管部門，并非受《質(zhì)量法》限制的生產(chǎn)領(lǐng)域由質(zhì)監(jiān)部門管轄，其分工的實(shí)質(zhì)是質(zhì)監(jiān)管轄產(chǎn)品質(zhì)量方面的問題）。

2、當(dāng)事人從事的這種活動(dòng)違反法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未辦理執(zhí)照。（這里所說的 “違法”是違反具體法律、法規(guī)中具體條款明確規(guī)定的行為。所以我們?cè)趯?shí)踐辦案中，應(yīng)當(dāng)收集證據(jù)來證明確定“誰在違法”、“何時(shí)違法”、“在哪違法”、“違哪個(gè)法”、“違法危害程度如何”的依據(jù)（這就是我們過去經(jīng)常說的“五何要素”）。主要對(duì)經(jīng)營(yíng)者的組織形式（如：自然人或分支機(jī)構(gòu)）進(jìn)行調(diào)查取證。如果查明了屬于個(gè)人經(jīng)營(yíng)的，即違反了《個(gè)體工商戶條例》中的個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶應(yīng)當(dāng)辦理執(zhí)照條款。這樣就屬于《辦法》第二條規(guī)定的：“任何單位和個(gè)人不得違反法律法規(guī)的規(guī)定從事無照經(jīng)營(yíng)。”的依據(jù)了。然后按《辦法》給予處罰）。

但并不是所有從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)的單位及個(gè)人都必須辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，除了上面講到的《辦法》第二十一條明確規(guī)定，農(nóng)民在集貿(mào)市場(chǎng)或者地方人民政府指定區(qū)域內(nèi)銷售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品外，還有下列情形屬于（法無限制則自由）無須辦照的情形：（1）律師事務(wù)所；建筑公司承建工程（異地有照，在本地只從事經(jīng)營(yíng)不設(shè)點(diǎn)）；企業(yè)的自用倉庫；社會(huì)力量辦學(xué)（專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校，如駕駛、烹飪學(xué)校應(yīng)該辦照）；（2）在我國鄉(xiāng)村“ 赤腳醫(yī)生”是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，在目前赤腳醫(yī)生仍擔(dān)負(fù)著走村串巷，服務(wù)且方便于農(nóng)村農(nóng)民的工作，只要是衛(wèi)生部門有核準(zhǔn)行醫(yī)的資格（有執(zhí)業(yè)資格證書），對(duì)于這種情形也同樣無須辦理相應(yīng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。（營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)除外）；（3）從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營(yíng)利性的服務(wù)單位以及中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同愿望，按照章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性的社團(tuán)組織（如：自駕游）；（4）外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)或外地企業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，從事本企業(yè)的業(yè)務(wù)聯(lián)系與咨詢，未“越線”對(duì)外從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，無須辦理相應(yīng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

二、查處無照經(jīng)營(yíng)法律適用原則

《辦法》第十四條第二款“對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”的轉(zhuǎn)致適用：一方面是處罰主體資格的轉(zhuǎn)致，也就是說，該無照經(jīng)營(yíng)行為是否是工商行政管理機(jī)關(guān)管轄，另一方面是當(dāng)事人違法行為的法律、法規(guī)處罰罰則的轉(zhuǎn)致，這個(gè)轉(zhuǎn)致常見的有：《公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》、《藥品管理法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等。適用轉(zhuǎn)致應(yīng)堅(jiān)持的四個(gè)原則：（1）效力高的法律優(yōu)于效力低的法律原則。（2）特殊法優(yōu)于一般法原則。（3）新法優(yōu)于舊法原則。（4）嚴(yán)法優(yōu)于寬法原則。也就是說當(dāng)無照經(jīng)營(yíng)行為違反了數(shù)個(gè)法律，法律的位階相同且屬于一般法與一般法、特殊法與特殊法之間互無優(yōu)位的情況下，應(yīng)使用罰則嚴(yán)厲的規(guī)定予以處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要按規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。（5）規(guī)范行業(yè)法優(yōu)于規(guī)范主體法原則。

三、查處無照經(jīng)營(yíng)法律適用方法

無照經(jīng)營(yíng)種類繁多，形式各異，法律適用極為復(fù)雜。比如，張某以個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義無證照從事食品生產(chǎn)，應(yīng)依據(jù)何法？由誰查處？為準(zhǔn)確適用法律，筆者歸納為三種方法：一是法律分類法（從查處無照經(jīng)營(yíng)涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章劃分）；二是職權(quán)劃分法（從工商部門與其他職能部門的職權(quán)劃分）；三是法律適用法（從法律適用的原則劃分）。

（一）法律分類法

第一塊是市場(chǎng)主體登記法，如《個(gè)體工商戶條例》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》及其登記管理辦法、《公司法》及其登記管理?xiàng)l例、《合伙企業(yè)法》及其登記管理辦法。第二塊是行業(yè)秩序管理法，如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》。第三塊是查處無照經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)一法（一般法），即《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》。

1、統(tǒng)一法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合

二者在本質(zhì)上屬于一般法與特別法的關(guān)系，具體運(yùn)用時(shí)，應(yīng)適用行業(yè)秩序管理法。如，違法經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)，適用《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》。

2、統(tǒng)一法與市場(chǎng)主體登記法的競(jìng)合

二者在本質(zhì)上屬于一般法與特別法的關(guān)系，具體運(yùn)用時(shí)，應(yīng)適用市場(chǎng)主體登記法。市場(chǎng)主體登記法沒有規(guī)定強(qiáng)制措施的，統(tǒng)一法的規(guī)定可以適用。后者沒有規(guī)定的，可以適用前者。如，冒用公司名義，適用《公司法》查處；公司執(zhí)照被吊銷后繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，適用統(tǒng)一法查處。

3、市場(chǎng)主體登記法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合

一般情況下，應(yīng)適用后者。如，合伙企業(yè)超范圍經(jīng)營(yíng)?；罚瑧?yīng)適用《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》。

（二）職權(quán)劃分法

工商部門與其他職能部門都有管理社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的職權(quán)，法律對(duì)其有不同的分工，從其分工來看：

1、法律規(guī)定由工商部門查處

如，無證照從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，工商部門可以根據(jù)《食品安全法》第八十四條查處。再如，無證照經(jīng)營(yíng)文物，工商部門可以根據(jù)《文物保護(hù)法》第七十二條查處。

2、法律規(guī)定由工商部門和其他職能部門依據(jù)各自職權(quán)查處

如，無證照從事快遞業(yè)務(wù)，工商部門和郵政部門都可以依據(jù)《郵政法》第七十二條的規(guī)定查處。再如，無證照從事出版物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，工商部門和出版部門都可以依據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第五十五條查處。

3、法律規(guī)定由其他部門查處

如，無證照經(jīng)營(yíng)煙花爆竹制品，根據(jù)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》第三十六條的規(guī)定，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門查處。再如，無證照從事生豬屠宰活動(dòng)，根據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十四條的規(guī)定，由商務(wù)管理部門查處。

（三）法律適用法

依據(jù)《立法法》關(guān)于法律適用的規(guī)定，運(yùn)用法律適用的基本原理（上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法以及特別法優(yōu)于普通法等），予以處理。

1、法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章

比如，對(duì)無證且無照從事食品生產(chǎn)或餐飲服務(wù)的，或者無證且超工商登記經(jīng)營(yíng)范圍從事食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)的，應(yīng)由質(zhì)檢、藥監(jiān)部門依據(jù)《食品安全法》規(guī)定進(jìn)行查處，工商部門不能適用《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第一款進(jìn)行查處。《食品安全法》第八十四條所設(shè)定的行政處罰種類，涵蓋了《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第一款所設(shè)定的處罰種類，且前者設(shè)定的處罰幅度更重、法律層級(jí)更高。但對(duì)于有證無照從事食品生產(chǎn)、餐飲服務(wù)的，工商部門可以適用《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》查處。

2、同一位階的法規(guī)，特別法優(yōu)于一般法

相對(duì)于《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》而言，《辦法》是一般法，《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》屬于特殊法。如，《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：凡有下列行為之一的單位或者個(gè)人，衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告、罰款、停業(yè)整頓、吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰……（四）未取得衛(wèi)生許可證，擅自營(yíng)業(yè)的。再如，無證無照經(jīng)營(yíng)煙花爆竹。《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》是特別法，《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》是一般法。因此，即使使用《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》來處理，也應(yīng)該依據(jù)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條第二款轉(zhuǎn)至《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》，而《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》沒有賦予工商部門處罰權(quán)，因此，工商部門無權(quán)處罰。

基于以上三種方法，分析前面的案例。張某無照經(jīng)營(yíng)，違反《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》；冒用個(gè)人獨(dú)資企業(yè)名義，違反《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》；無證照從事食品生產(chǎn)，違反《食品安全法》。三種違法行為，涉及查處無照經(jīng)營(yíng)的統(tǒng)一法、市場(chǎng)主體登記法、行業(yè)秩序管理法。從“法律分類法”來看，應(yīng)適用“行業(yè)秩序管理法”；從“職權(quán)劃分法”來看，工商部門無管轄權(quán)；從“法律適用法”來看，應(yīng)適用《食品安全法》。即本案應(yīng)適用《食品安全法》，由質(zhì)量監(jiān)督管理部門處理。如工商部門在檢查中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)及時(shí)移送。

四、查無照并非工商部門的專利

現(xiàn)實(shí)中存在著一種普遍的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：查處無照經(jīng)營(yíng)只是工商部門的事情。事實(shí)上，查處無照經(jīng)營(yíng)行為并非工商部門的“專利”，也并非對(duì)所有的無照經(jīng)營(yíng)行為，工商部門都有權(quán)依據(jù)《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》實(shí)施行政處罰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國有近百部法律法規(guī)對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)行為查處取締有明確規(guī)定，其中90% 以上都明確規(guī)定了前置許可的行政執(zhí)法部門負(fù)有查處取締的職責(zé)。然而，在實(shí)際操作中，由于對(duì)法律法規(guī)的理解和認(rèn)識(shí)上的差異，職責(zé)交叉、責(zé)任不清、部門之間監(jiān)管脫節(jié)的情況時(shí)有發(fā)生，影響了監(jiān)管合力的形成，這是無照經(jīng)營(yíng)行為屢禁不絕的一大障礙。

從法律規(guī)定上看，這一問題非常明確。《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條第二款“前款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的行為，公安、國土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門(以下簡(jiǎn)稱許可審批部門)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處。但是，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！钡谑臈l第二款“對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！绷硗?，《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好查處無證無照經(jīng)營(yíng)工作的通知》（魯政辦發(fā)[2007]89號(hào)）確立了查處無證無照經(jīng)營(yíng)的原則“誰審批、誰發(fā)證（照）、誰負(fù)責(zé)”，并對(duì)20個(gè)相關(guān)職能部門的職責(zé)作了分工。

五、幾點(diǎn)結(jié)論

1、目前除了《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》外，涉及市場(chǎng)主體無照經(jīng)營(yíng)行為查處取締的法律法規(guī)有84部，包括113項(xiàng)，其中只有7項(xiàng)明確規(guī)定由工商部門負(fù)責(zé)查處，由工商部門配合與其他部門共同查處的有10項(xiàng)，其余96項(xiàng)則規(guī)定由其他部門負(fù)責(zé)查處。由此可知，工商部門在查處無照中的角色與分量。

2、各相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)各司其職，密切配合，在本部門職責(zé)范圍內(nèi)依據(jù)相關(guān)法規(guī)依法查處無照經(jīng)營(yíng)行為：一是對(duì)于無前置審批許可要求的無照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者超出經(jīng)營(yíng)范圍從事無前置審批許可要求的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由工商部門查處；二是對(duì)于需要前置審批而未依法取得行政許可，從事無證、無照經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)前置審批部門負(fù)責(zé)查處，工商部門予以配合；三是對(duì)于已經(jīng)取得前置審批許可，但未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無照經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)由工商部門負(fù)責(zé)查處；四是對(duì)于超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)審批部門負(fù)責(zé)查處，工商部門予以配合。

3、要樹立“依法行政”的理念，“法無授權(quán)不可為”。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立與維護(hù)，并不是工商部門一家的事情，工商部門沒這個(gè)權(quán)力也沒這個(gè)能力包打天下。不作為、亂作為，都是違法的。

4、搞好宣傳，讓社會(huì)、政府了解查處取締無照經(jīng)營(yíng)有關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)定，知道各執(zhí)法部門在查處取締無照經(jīng)營(yíng)中是有分工的，從而減少、避免工商被無辜追究的風(fēng)險(xiǎn)。

5、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，尤其是法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，了解、理清工商部門與其他執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限。非職權(quán)范圍內(nèi)的，要及時(shí)函告（或移交）有管轄權(quán)的部門，避免越權(quán)。

6、清理無照經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)永不竣工的工程，需要在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持下，在有關(guān)部門的大力配合下，在廣大人民群眾的理解和參與下，齊抓共管，上下聯(lián)動(dòng)，疏堵并舉，加強(qiáng)執(zhí)法，才能取得成效。

注：本文發(fā)表于《山東工商》2013年第1期

蓬萊市工商局 田凱