（2009年8月，周望軍）

翻開中國歷史，我們的祖先是從治水開始的。《史記·夏本紀》載：“當?shù)蹐蛑畷r，鴻（洪）水滔天，浩浩懷山襄陵，下民其憂?！庇矸顖蛎奥手T侯百姓興人徒以傅土，行山表木，定高大川。禹傷先人父鯀功之不成受誅，乃勞身焦思，居外十三年，過家門不敢入。……以開九州，通九道，陂九澤，度九山?！睅浊赀^去，我們今天又面臨水的難題。滄海桑田，今天我們面臨的既有頻發(fā)的洪澇災害，更為嚴重的是缺水和水污染的難題。

一、中國水資源總量和水污染情況

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，進入2000年以來的近十年，我國可供利用的淡水資源總量約為2.8萬億立方米，占全球水資源的6%，僅次于巴西、俄羅斯和加拿大，居世界第四位?？鄢y以利用的洪水徑流和散布在偏遠地區(qū)的地下水資源后，我國實際可供利用的淡水資源僅為1.1萬億立方米。在水資源相對豐富的總體情況下，存在以下突出的矛盾和問題：

一是人均占有量低，缺水現(xiàn)象越來越嚴重。2000—2009年平均，我國人均淡水資源為2160立方米，扣除不能利用的淡水資源，可供利用的人均淡水資源僅為900立方米，已成為世界嚴重缺水國家之一。現(xiàn)在全國每年缺水約400億立方米，其中全國城市年缺水量為60億立方米。655個城市中，已有400多個存在不同程度地缺水，其中又有110個城市嚴重缺水。農(nóng)業(yè)平均每年因旱成災面積約2.3億畝左右。而隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，人口的不斷增加，城市的缺水問題將越來越嚴重。目前，我國已有16個省(區(qū)、市)人均水資源量低于嚴重缺水線。其中寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇6省區(qū)人均水資源量低于500立方米，為極度缺水地區(qū)。

 二是水資源地區(qū)之間分布不均衡，水資源與國土面積不匹配。長江流域及其以南地區(qū)國土面積只占全國的36.5%，水資源量約占81%；淮河流域及其以北、西北地區(qū)的國土面積占全國的63.5%，而水資源量僅占全國的19%。由于資源分布不均，北方地區(qū)河流取水量已經(jīng)遠遠超出水資源的承載能力。更為嚴重的是，我國地下水年均超采228億立方米。超采區(qū)面積達19萬平方公里，已經(jīng)開始引發(fā)河流斷流、湖泊萎縮、濕地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

三是水資源時間分布不均勻，旱澇災害頻仍。我國降雨主要受太平洋暖濕氣流和西伯利亞寒潮的影響，不同年份、不同季節(jié)降雨量變化大，南方降雨比較豐沛，北方普遍干旱少雨，導致北方城市和沿海城市（結(jié)構(gòu)性缺水）嚴重缺水。我國大部分地區(qū)全年降雨主要集中在春末和夏季四個月（約占全年70%以上），連續(xù)豐水或連續(xù)枯水的情況在北方尤其嚴重。據(jù)水利部統(tǒng)計，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4大流域降雨量平均減少6%，地表水資源量減少17%。海河流域因沿線多為嚴重缺水地區(qū)，地表水資源量更是銳減41%，“北少南多”的水資源格局進一步加劇。

四是水資源利用效率偏低，水資源嚴重浪費現(xiàn)象并存。截止2007年，我國農(nóng)業(yè)用水利用系數(shù)僅為0.47，遠低于發(fā)達國家0.7—0.8的水平。農(nóng)業(yè)用水有一多半在輸水、配水和田間灌溉過程中被白白浪費了。一些年久失修的灌區(qū)，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴重，有效利用系數(shù)只有0.2—0.4。工業(yè)節(jié)水潛力巨大。按2000年可比價格計算，我國萬元GDP用水量雖然從上世紀80年代初的2909立方米下降到2007年的297立方米，但仍是世界平均水平的兩倍多。

五是水污染矛盾突出。水污染主要是由工業(yè)廢水、生活污水排放和其他面源污染造成的。而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進，我國水體污染矛盾日益凸顯。2007年，我國污水排放量為556.7億噸。其中：工業(yè)廢水占44.2%，生活污水占55.8%。水污染主要是由COD過量排放造成的。其中，城鎮(zhèn)生活排放COD占總排放量的60%，工業(yè)及其他排放約占40%（造紙業(yè)又占工業(yè)COD排放量的35%）。

六是水環(huán)境形勢更加嚴峻。據(jù)環(huán)保部《2008年中國環(huán)境狀況公報》顯示，截止2008年底，全國七大水系水質(zhì)總體為中度污染。在監(jiān)測的200條主要河流409個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為55.0%、24.2%和20.8%。湖泊（水庫）富營養(yǎng)化問題突出。28個國家控制的重點湖（庫）中，滿足Ⅱ類水質(zhì)的僅4個，占14.3%；Ⅴ類和劣Ⅴ類的16個，占57.2%。地下水污染形勢正在逐漸加劇。華北平原部分地區(qū)深層水中已經(jīng)檢出污染物，淮河以北數(shù)千萬人飲用硝酸鹽或者氟含量超標的地下水，部分地下水污染正由點污染、條帶狀污染向面源污染擴散，由淺層向深層滲透，而且污染程度和深度也在不斷增加，部分城市淺層地下水已不能直接飲用。

綜上所述，水資源短缺、水污染嚴重和水環(huán)境惡化已經(jīng)成為當前制約我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的突出問題。水是人類賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)之一，破解水的難題，對于中華民族的生存和發(fā)展已經(jīng)刻不容緩。

二、中國水價現(xiàn)狀和已經(jīng)采取的措施

價格是反映市場供求關系最直接、最靈敏的信號，是調(diào)整平衡各方面利益關系最有效的手段。如果把水資源總量、人均淡水資源量、人口增加情況看作是不變量和已知條件，供給和需求之間通過價格的變化來調(diào)節(jié)，那么未來，我們可以用來解決水問題的最有效的手段無疑是價格的設定。由于計劃經(jīng)濟時期和改革開放工業(yè)發(fā)展初期，我們長期忽視價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，水價既不反映市場供求關系，更不反映資源稀缺程度和環(huán)境污染成本，加劇了我國水資源的短缺和水環(huán)境的惡化。特別是工業(yè)加速發(fā)展階段，由于認識不到位，使我國再次重蹈了西方發(fā)達國家“先污染、后治理”的覆轍，而且代價更為慘重。黨的十七大報告已經(jīng)明確，要“完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制”，這就為水價改革指明了方向。而只有當水價真正反映了資源稀缺程度和環(huán)境損害成本時，一個節(jié)水型社會和可持續(xù)利用的水資源體系，水環(huán)境的優(yōu)化才能真正建立。

目前，我國城市水價構(gòu)成基本完善。城市供水價格即終端用戶水價，由自來水價格（管網(wǎng)建設和維護成本）、污水處理費、水資源費（受益地區(qū)還加收了南水北調(diào)基金）和城市公用事業(yè)附加構(gòu)成。這其中已經(jīng)包含了對資源耗費的補償和對環(huán)境污染損害的補償。而農(nóng)業(yè)用水由于地域差異性較大，目前仍未建立一個完善有效的水價體系。即便是城市供水，我國也僅僅從1999年才開始全面征收污水處理費。截至2008年底，36個大中城市供水價格平均每噸2.9元。其中，自來水價格1.5元、污水處理費0.9元，水資源費和南水北調(diào)基金約為0.5元（具體價格構(gòu)成見附表）。

如果不考慮資源的稀缺程度和環(huán)境治理成本的需要，衡量一個國家水價的高低，一般使用兩個指標：（1）水費支出占家庭平均支出的比重。國際經(jīng)驗，水費支出應占家庭支出的2%。（2）與相關國家水價的比較。如果用此來衡量我國現(xiàn)行水價，無疑是嚴重偏低的。我國2008年城鎮(zhèn)家庭人均實際支出為14748元，人均水費支出為92元，水費支出占家庭全部支出的比例為0.6%。從國家比較看，截至2008年，每立方米水，德國3.01美元，美國0.74美元，巴西0.65美元，日本、中國香港約為3美元，中國0.31美元。水價偏低，一方面不利于節(jié)約用水，治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境；另一方面不利于水資源的持續(xù)開發(fā)利用。由于水價偏低，2004-2007年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市供水虧損的省份比例分別為68.0%、61.0%、64.5%和54.8%；全國虧損總額各年度分別為16.1億元、13.9億元、12.4億元和14.8億元。

如果再考慮我國水資源的匱乏程度和治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境的需要，則水價偏低的問題則更加突出。根據(jù)國際經(jīng)驗：水價（自來水價格）＝水資源費+供水成本（城市管網(wǎng)、引水渠道的建設、維護成本）+污水處理費+稅金+利潤。其中：污水處理費≥水資源費+供水成本。一個不爭的基本事實是處理一噸污水的成本要遠高于供一噸自來水的成本。水資源費>供水成本。從我國水資源稀缺的角度考慮，水資源費需要大幅度提高，才能反映資源的稀缺性。水作為居民生活須臾不可或缺的必需品，供水既是有公共產(chǎn)品的特點，又具有壟斷性。從市場經(jīng)濟條件下，政府與市場的職責分工看，各國政府均將引水渠、城市供排水系統(tǒng)的基礎設施作為公共品投入，所以我國在自來水實際價格制定時所包含的供水成本和污水處理費僅指維護城市供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)正常的運行維護費用。

為了緩解水資源匱乏、水污染嚴重對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約，進入新世紀以來，我國政府加大了對水源建設和污水處理的投入。在此，僅舉兩例：

（一）南水北調(diào)。南水北調(diào)工程是調(diào)整“南多北少”，解決京津豫魯冀嚴重缺水的重大舉措，按靜態(tài)投資計算，南水北調(diào)僅東、中線一期工程可研總投資就高達2456億元。其中：中央預算內(nèi)投資414億元，南水北調(diào)工程基金290億元（從受益地區(qū)水價中附加）、銀行貸款558億元，國家重大水利工程建設基金（從全國電價中附加）1241億元，以及地方和企業(yè)自籌43億元。如果再考慮西線解決陜西、山西、內(nèi)蒙古嚴重缺水及中后期配套建設資金，整個南水北調(diào)工程的資金投入將是一個天文數(shù)字。因而南水北調(diào)工程也是人類歷史上最大的水利工程，其工程量和投入資金量要超過此前舉世聞名的三峽大壩幾倍。三峽大壩因有發(fā)電收益而可以償還本息，甚至盈利，而南水北調(diào)工程更多的是水利基礎設施的公益投入，不可能盈利，僅負擔正常的維護費用，也將大幅度地推高中國的水價。如果不考慮政府無償投入，完全按市場機制定價，有專家測算，南水北調(diào)到北京市的供水價格要達到每立方米18元才能還本付息。

（二）污水處理。自1999年在水價內(nèi)開征污水處理費以來，為治理水污染，優(yōu)化水環(huán)境，近10年來，中國政府集中投入建設污水處理設施，取得了階段性成果。截止2009年3月底，全國設市城市（665個）、縣及部分重點建制鎮(zhèn)共建成污水處理廠1590座，日處理污水能力達9204萬立方米（占總供水量53.2%）。目前，全國在建城鎮(zhèn)污水處理項目1885個，設計日處理能力約5517萬立方米。隨著大量污水設施的建成與投產(chǎn)，污水處理成本將急劇上升，水價中所包含的污水處理費標準也應有一個逐步上調(diào)的過程。

除中央統(tǒng)一出臺的重大政策之外，各地政府近年來在水利工程供水、城市管網(wǎng)改造、污水處理等方面也增加了投入。僅上海市進入本世紀以來，投入水方面的資金就超過了100億元。

從上述分析可以看出，中國政府進入本世紀以來，對解決水資源短缺、治理水污染、優(yōu)化水環(huán)境已盡了最大的努力。

三、當前水價改革存在的問題和政策建議

水價改革對于合理配置水資源、提高用水效率、節(jié)約用水、促進治理水污染和優(yōu)化水環(huán)境無疑是有重要的促進作用。但僅靠價格改革是不可能完全解決中國的缺水問題和水污染治理問題的。水作為居民生活必需品，供水與污染處理行業(yè)作為帶有壟斷性和外部性雙重屬性的行業(yè)，需要在推進價格改革過程中，進一步完善體制機制，把價格作為一個外生變量來予以統(tǒng)籌考慮。這其中的難點一是如何準確界定市場和政府的責任，即在水價中有哪些需要居民承擔，哪些需由政府無償投入？二是建立一種什么樣的水的管理體制機制符合中國的國情，可以促進水環(huán)境的優(yōu)化和水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

綜上所述，為了節(jié)約資源和保護環(huán)境，我國水價客觀上有一個逐步上調(diào)的過程。但當前水價的改革面臨以下幾個方面的矛盾。一是越是缺水的地方，經(jīng)濟越不發(fā)達，群眾和企業(yè)的承受能力越弱，水價越低，調(diào)整水價會增加當?shù)仄髽I(yè)和群眾的負擔，不調(diào)整水價，長期看，供水企業(yè)沒有積極性，供水能力萎縮，最終將制約當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。二是經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，水污染越嚴重，而由于認識不到位，結(jié)構(gòu)性缺水矛盾將越來越突出。三是目前提高水價與保障居民生活基本用水需求，特別是保護低收入群體利益缺乏剛性和制度保證。四是農(nóng)業(yè)用水價格低、農(nóng)業(yè)用水效率低與農(nóng)民承受水價上調(diào)能力弱的矛盾突出。

從污水處理的角度看，也存在諸多難題：一是全國仍有1/4的設市城市和近80%的縣城尚未建成污水處理設施。二是已經(jīng)投入運營的污水處理廠由于污水處理費征收不到位，不足以維護其正常運轉(zhuǎn)，或因收集污水的管網(wǎng)不配套，不能正常發(fā)揮其作用。如新近投入運營的80座污水處理廠負荷不足設計能力的30%。其中主要原因是收集污水的管網(wǎng)不配套。三是污水處理廠即便正常運轉(zhuǎn)，也很難做到達標排放。有12.5%的城鎮(zhèn)污水處理廠進水化學需氧量平均濃度低于150mg/L，不能充分削減污染物。有些污水處理廠則由于直接接入了工業(yè)廢水管網(wǎng)，使污水處理很難做到達標排放。

針對我國水資源短缺和水污染嚴重的實際情況，提出以下水管理體制和水價改革的政策建議：

其一，準確劃分政府和市場的責任。供水、排水、污水處理所有基礎設施應由政府無償投入，包括新水源的開發(fā)、引水渠的建設、水資源的生態(tài)保護、補償?shù)取Ｆ渌栀Y金應來源于水資源費和供排水、污水處理企業(yè)所繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加。中央政府負責全國水資源調(diào)配規(guī)劃，跨省水利工程建設；地方政府負責本行政區(qū)域內(nèi)水源的保護開發(fā)和污水處理達標排放等。從長遠看，應將水資源費改成水資源稅，納入年度預算，專款專用。居民和社會相應承擔供水管網(wǎng)和污水處理日常運行維護費用。

其二，改革現(xiàn)行水管理體制和運行機制。供水、污水處理通過招標選擇經(jīng)營企業(yè)，政府制定相應的監(jiān)管規(guī)則和服務質(zhì)量標準體系，選擇符合要求的中、外企業(yè)經(jīng)營供水和污水處理。經(jīng)營供水和污水處理的企業(yè)的投資回報率采取按高于社會資金平均投資回報率2-3個百分點核定。水價按此原則制定，水價不足以彌補投資約定由政府退稅或財政補貼。這樣，一方面可抑制價格不合理上漲，另一方面可減輕社會負擔。

其三，加快實施分類水價、超定額用水累進加價和階梯式水價政策。按“公平負擔，促進節(jié)約”原則合理制定分類水價?？煞譃檗r(nóng)業(yè)用水、城市居民用水、非居民用水和特種行業(yè)用水四大類水價。核定城市居民人均基本生活用水基數(shù)，基數(shù)內(nèi)低價，基數(shù)內(nèi)低收入群體消費免費，實行累進制階梯水價。非居民用水可合并工商業(yè)用水和城市園林綠化用水，實行較高價格，同時制定合理的中水價格（與自來水比價要合理），鼓勵工業(yè)和城市用水使用中水；非居民用水實行核定用水定額，實行超定額用水累進加價制度。城市特種行業(yè)用水，如洗浴、洗車等，要實行限制性高價，如北京市制定的洗浴業(yè)用水每噸66元等。

其四，足額在水價內(nèi)征收污水處理費。以污水處理費占供水終端價格50%為目標，逐步調(diào)高污水處理費標準。逐步實行所有污水均經(jīng)處理達標排放。在將來，污水處理制度要推廣到農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村凡是實行集中供水的村莊，均應相應建設污水處理設施。特別是規(guī)?；B(yǎng)殖企業(yè)要考慮優(yōu)先建設污水處理設施。

其五，推行下游地區(qū)向上游地區(qū)補貼污水處理資金的階梯式污水收費政策。由于水污染具有外部性，上游地區(qū)往往沒有治污的內(nèi)生動力，必須用制度予以約束。如長江流經(jīng)重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海五省二市，僅靠重慶市自身治污是不夠的，下游湖北應向重慶補貼一定治污資金，依次類推。重慶在收到湖北治污資金后，如不能達標排放，則應向湖北補償罰金，這一制度可由中央政府出臺統(tǒng)一政策，由地方政府通過談判達成可操作性方案。重慶排污是否達標，由湖北省與重慶市環(huán)保部門共同監(jiān)管。這種做法，在流域均可推廣應用，而首先國家必須出臺相應的法律法規(guī)。

其六，改革農(nóng)業(yè)用水體制和價格。在南方豐水區(qū)，自流灌溉、農(nóng)民自行圍堰筑塘灌溉，可以免收水資源費。除此之外，所有經(jīng)水利工程、引水渠、抽采地下水進行農(nóng)作灌溉的，均要足額繳納水資源費和水費。所收資金建立專戶，除用于興修農(nóng)業(yè)水利設施外，全額按田畝補貼農(nóng)民。能實行農(nóng)業(yè)計量用水地區(qū)，一律實行計量用水。向農(nóng)民所收取的水費首先通過農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，由全社會負擔。所收水費全額返還補貼給按田畝面積繳納水費的農(nóng)民，有利于促進農(nóng)業(yè)用水的節(jié)約和水資源的保護，同時要通過收取農(nóng)業(yè)水費向社會傳達水資源有償使用的信息。